Решение Архангельского областного суда от 15 декабря 2005 г. N 3-120 Заявление об оспаривании отдельных положений областного закона от 22 июня 2005 г. N 52-4-ОЗ удовлетворено частично, поскольку оспариваемые нормы областного закона противоречат федеральному законодательству и нарушают права педагогических работников областных государственных образовательных учреждений, в том числе вышедших на пенсию; отказано в удовлетворении, поскольку в федеральном законодательстве по вопросам социальной защиты граждан действует общий принцип, что если гражданин имеет право на меры социальной поддержки по двум и более основаниям, меры социальной поддержки предоставляются по одному основанию по выбору гражданина

Решение Архангельского областного суда
от 15 декабря 2005 г. N 3-120

ГАРАНТ:

Текст приводится в соответствии с источником

Именем Российской Федерации

Судебная коллегия по гражданским делам

Архангельского областного суда в составе:

председательствующего Кузнецова Ю.И.

при секретаре Голанцевой С.Ю.

с участием прокурора Распопина М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Архангельске 15 декабря 2005 года гражданское дело по заявлениям Ф. и Р. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу абзаца 2 ст. 1 в части слов "в пределах установленной социальной нормы площади жилья", абзаца 3 ст. 1 в части слов "возмещение расходов по оплате коммунальных услуг (электрическая и тепловая энергия в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных органами местного самоуправления", абзацев 4, 6 ст. 2, ст. 5 в части слов "Настоящий закон вступает в силу с 1 января 2005 года" Закона Архангельской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)" от 22 июня 2005 года N 52-4-ОЗ и заявление заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству абзацев 2, 3, 4 ст. 1, абзацев 3, 4 ст. 2, абзаца 6 ст. 2 в части слов: "документ, подтверждающий произведенные расходы" Закона Архангельской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных специалистов работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)" от 22 июня 2005 года N 52-4-ОЗ. Судебная коллегия

установила:

Ф. и Р. обратились в суд с заявлениями о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу абзаца 2 ст. 1 в части слов "в пределах установленной социальной нормы площади жилья", абзаца 3 ст. 1 в части слов "возмещение расходов по оплате коммунальных услуг (электрическая и тепловая энергия в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных органами местного самоуправления", абзацев 4, 6 ст. 2, ст. 5 в части слов "Настоящий закон вступает в силу с 1 января 2005 года" Закона Архангельской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)" от 22 июня 2005 года N 52-4-ОЗ, поскольку оспариваемые нормы Областного закона противоречат федеральному законодательству и нарушают их права пенсионеров-педагогов, проработавших в Вычегодской общеобразовательной коррекционной спецшколе-интернате 1 и 2 вида, расположенной в рабочем поселке городского типа Вычегодский, более 10 лет, так как ранее они имели право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением без ограничений.

Вступление в силу оспариваемого Областного закона с 1 января 2005 года возлагает на них обязанность по оплате жилого помещения с отоплением и освещением за 6 предшествующих месяцев в полном размере, что ухудшает их права.

Считают, что они имеют право пользоваться всеми мерами социальной поддержки, предусмотренными законодательством, а не одной из них.

Заместитель прокурора Архангельской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству абзацев 2, 3, 4 ст. 1, абзацев 3, 4 ст. 2, абзаца 6 ст. 2 в части слов: "документ, подтверждающий произведенные расходы" Закона Архангельской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных специалистов работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)" от 22 июня 2005 года N 52-4-ОЗ, поскольку оспариваемые нормы Областного закона противоречат федеральному законодательству и нарушают права педагогических работников областных государственных образовательных учреждений, в том числе вышедших на пенсию.

Представители Архангельского областного Собрания депутатов К., администрации Архангельской области Г. с заявлениями Ф., Р., заместителя прокурора Архангельской области не согласны, поскольку они не основаны на законе.

Исследовав материалы дела, заслушав объяснения представителя заместителя прокурора области Распопина М.В., представителей областного Собрания депутатов К., администрации Архангельской области Г., заключение прокурора Распопина М.В., полагавшего заявления Ф., Р., заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить в полном объеме, судебная коллегия считает заявления Ф., Р., заместителя прокурора области обоснованными и подлежащими удовлетворению частично по следующим основаниям.

Согласно п.п. "е", "к" ст. 72 и п.п. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ общие вопросы образования и жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству.

Пунктом 5 ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" от 10 июля 1992 года N 3266-1 (в редакции от 21.07.2005 N 100-ФЗ) предусмотрено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста, на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Судебной коллегией установлено, что 22 июня 2005 года Архангельским областным Собранием депутатов принят и в этот же день подписан Главой администрации Архангельской области Областной закон "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных специалистов работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)" N 52-4-ОЗ, который 8 июля 2005 года был опубликован в газете "Волна", а вступил в силу с 1 января 2005 года, за исключением ст. 4, которая вступает в силу с 1 января 2006 года.

Действие данного Областного закона согласно постановлению Главы администрации Архангельской области от 5 сентября 2005 года N 175 "Об утверждении перечня должностей отдельных категорий квалифицированных специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), которым устанавливаются меры социальной поддержки" (в редакции постановления Главы администрации Архангельской области от 24 октября 2005 года N 190) распространяется на специалистов областных государственных учреждений культуры, искусства и кинематографии, здравоохранения, социальной защиты населения, ветеринарии, образовательных учреждений.

Судебная коллегия в пределах заявленных требований проверяет соответствие оспариваемых норм Областного закона федеральному законодательству в отношении педагогических работников областных государственных образовательных учреждений, в том числе вышедших на пенсию.

Абзацем 2 ст. 1 оспариваемого Областного закона предусмотрено возмещение расходов по найму (поднайму), социальному найму, содержанию, ремонту жилого помещения, капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме (для собственника помещения в многоквартирном доме) в пределах установленной социальной нормы площади жилья (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади).

В абзаце 3 ст. 1 предусмотрено возмещение расходов по оплате коммунальных услуг (электрическая и тепловая энергия) в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных органами местного самоуправления.

Абзацем 4 ст. 1 предусмотрено возмещение расходов по оплате топлива в домах, не имеющих центрального отопления, или бесплатное предоставление и доставка топлива в размере годовой потребности в пределах норм, установленных органами местного самоуправления.

В абзаце 3 ст. 2 предусмотрено, что меры социальной поддержки распространяются на несовершеннолетних детей специалиста, проживающих с ним на данной жилой площади.

Абзацем 4 ст. 2 предусмотрено, что в случае, когда квалифицированные специалисты имеют право на меры социальной поддержки по двум и более основаниям, меры социальной поддержки предоставляются по одному основанию по выбору специалиста.

В абзаце 6 ст. 2 предусмотрено, что для предоставления мер социальной поддержки специалисты (в том числе вышедшие на пенсию) предоставляют по месту работы заявление на имя руководителя, справку о составе семьи, размере занимаемой площади жилья, документ, подтверждающий произведенные расходы.

Статьей 5 указанного Областного закона предусмотрено, что настоящий закон вступает в силу с 1 января 2005 года, за исключением ст. 4, которая вступает в силу с 1 января 2006 года.

Судебная коллегия считает, что абзацы 2 ст. 1 в части слов: "в пределах установленной социальной нормы площади жилья", 3 ст. 1 в части слов: "в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных органами местного самоуправления", 4 ст. 1 в части слов: "в пределах норм, установленных органами местного самоуправления", противоречат федеральному законодательству в отношении педагогических работников областных образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в том числе вышедших на пенсию, по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 8 ФЗ от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса РФ" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в части замены порядка предоставления в соответствии со ст. 160 Жилищного кодекса РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными Федеральными законами.

При этом ст. 59 Жилищного кодекса РСФСР предусматривала, что для перечисленных категорий работников льготы по обеспечению бесплатным жилым помещением с освещением и отоплением предоставляются без каких-либо ограничений и норм.

Согласно п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, при этом размер общей площади жилья на федеральном уровне не ограничен, в связи с чем данная категория граждан освобождена от оплаты за отопление и освещение независимо от размера занимаемого жилого помещения и нормативов потребления.

По изложенным основаниям доводы представителей областного Собрания депутатов и администрации Архангельской области о соответствии в этой части оспариваемых норм Областного закона федеральному законодательству являются необоснованными.

Их ссылка на Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года "О льготах квалифицированным работникам сельских местностей и рабочих поселках", Инструкцию НКТ РСФСР от 17 августа 1931 года N 49 "О применении Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года "О льготах квалифицированным работникам сельских местностей и рабочих поселках", постановление Совмина СССР от 10 февраля 1948 года N 246 "О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ", письмо Минфина СССР от 28 мая 1976 года N 33 "О льготах по коммунальным услугам и некоторых преимуществах для учителей и других работников просвещения", которыми были предусмотрены нормы по предоставлению бесплатного жилого помещения с отоплением и освещением также является необоснованной, поскольку указанные нормативные акты в этой части противоречат вышеуказанному законодательству РФ

Кроме того, Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года "О льготах квалифицированным работникам сельских местностей и рабочих поселках" и соответственно Инструкция НКТ РСФСР от 17 августа 1931 года N 49 "О применении Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года "О льготах квалифицированным работникам сельских местностей и рабочих поселках" утратили силу в связи с принятием ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" от 6 мая 2003 года N 52-ФЗ.

В абзаце 6 ст. 2 оспариваемого Областного закона предусмотрено, что для предоставления мер социальной поддержки специалисты (в том числе вышедшие на пенсию) предоставляют по месту работы заявление на имя руководителя, справку о составе семьи, размере занимаемой площади жилья, документ, подтверждающий произведенные расходы, то есть меры социальной поддержки осуществляются после фактической оплаты услуг при условии предоставления платежных документов.

Этот абзац Областного закона в части слов: "документ, подтверждающий произведенные расходы" в отношении педагогических работников областных образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в том числе вышедших на пенсию, также противоречит положениям действующего федерального законодательства, в том числе ст. 8 ФЗ от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса РФ".

Возложение обязанности на граждан, являющихся педагогическими работниками областных образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в том числе вышедших на пенсию, осуществлять оплату за жилое помещение и коммунальные услуги, нарушает права и законные интересы указанной категории граждан, поскольку федеральное законодательство сохраняет для них предоставление льготы в натуральной форме.

Несостоятельными являются доводы представителей областного Собрания депутатов и администрации Архангельской области о том, что федеральным законодательством субъектам РФ предоставлено право устанавливать размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки (п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" от 10 июля 1992 года N 3266-1 (в редакции от 21.07.2005 N 100-ФЗ), поскольку наделение федеральным законом субъектов Российской Федерации правом на установление порядка и условия предоставления мер социальной поддержки данной категории граждан направлено на формирование механизма формирования межбюджетных отношений и не регулирует правоотношения по предоставлению льгот для педагогических работников областных образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в том числе вышедших на пенсию.

В абзаце 3 ст. 2 оспариваемого Областного закона предусмотрено, что меры социальной поддержки распространяются на несовершеннолетних детей специалиста, проживающих с ним на данной жилой площади.

Данный абзац в части распространения мер социальной поддержки только на несовершеннолетних детей педагогических работников областных образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в том числе вышедших на пенсию, также противоречит федеральному законодательству.

Право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) является федеральной мерой социальной поддержки и должна предоставляться в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" от 10 июля 1992 года N 3266-1 (в редакции от 21.07.2005 N 100-ФЗ).

Порядок реализации права педагогических работников и членов их семей, совместно проживающих с ними, в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением определен постановлениями Совмина СССР от 10.02.1948 N 246 "О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ" и от 04.05.1971 N 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности", которые в силу ст.ст. 1 и 4 Закона РСФСР "О действии актов органов Союза ССР" от 24 октября 1990 года N 263-1 являются действующими. Перечни специалистов и порядок предоставления им жилых помещений также устанавливались законодательством.

По изложенным основаниям доводы представителей областного Собрания депутатов и администрации Архангельской области о том, что федеральным законодательством не предусмотрено право всех членов семьи педагогических работников областных образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в том числе вышедших на пенсию, на бесплатное жилое помещение с отоплением и освещением являются необоснованными.

Статьей 5 оспариваемого Областного закона предусмотрено, что этот Закон вступает в силу с 1 января 2005 года, за исключение ст. 4.

Положение Областного закона о вступлении его в силу с 1 января 2005 года также противоречит федеральному законодательству в отношении педагогических работников областных образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в том числе вышедших на пенсию, поскольку возлагает на них обязанность по оплате жилого помещения с отоплением и освещением за 6 предшествующих месяцев в полном размере, что ухудшает положение педагогических работников областных образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в том числе вышедших на пенсию.

В соответствии же со ст.ст. 54, 55 и 57 Конституции РФ придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан является недопустимым.

Этот принцип отражен в постановлениях Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 года N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 ФЗ от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон РФ "Об акцизах" и 24 мая 2001 года N 8-П "По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" в связи с жалобами граждан С. и Х.".

Кроме того, в соответствии с п. 5 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Оспариваемый Областной закон был опубликован 8 июля 2005 года, а вступил в силу с 1 января 2005 года, за исключением ст. 4.

Вместе с тем, судебная коллегия считает, что абзац 4 ст. 2 оспариваемого Областного закона, предусматривающий, что в случае, когда квалифицированные специалисты имеют право на меры социальной поддержки по двум и более основаниям, меры социальной поддержки предоставляются по одному основанию по выбору специалиста не противоречит федеральному законодательству.

Так в федеральном законодательстве по вопросам социальной защиты граждан действует общий принцип, что если гражданин имеет право на меры социальной поддержки по двум и более основаниям, меры социальной поддержки предоставляются по одному основанию по выбору гражданина.

Этот принцип закреплен в пунктах 2, 3 ст. 23.1 ФЗ "О ветеранах" от 12 января 1995 года N 5-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями", в п. 3 ст. 28.1 ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ" от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями).

Кроме того, источниками финансирования мер социальной поддержки граждан по двум и более основаниям могут являться различные бюджеты (федеральный, субъекта РФ, органа местного самоуправления), меры социальной поддержки граждан могут предоставляться федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Поэтому в этой части заявления Ф., Р., заместителя прокурора Архангельской области следует оставить без удовлетворения.

Судебная коллегия считает, что оспариваемые нормы Областного закона в отношении педагогических работников областных образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в том числе вышедших на пенсию, противоречащие федеральному законодательству, следует признать недействующими с момента принятия этого Областного закона.

На основании ст. 55 Закона РФ "О средствах массовой информации" судебная коллегия считает необходимым обязать редакцию газеты "Волна" опубликовать по вступлению решения в законную силу официальное сообщение о принятом решении.

На основании изложенного и руководствуясь 194-198, 253 ГПК РФ, судебная коллегия

решила:

Заявления Ф., Р., заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить частично.

Признать недействующими со дня принятия: абзац 2 ст. 1 в части слов: "в пределах установленной социальной нормы площади жилья", абзац 3 ст. 1 в части слов: "в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных органами местного самоуправления", абзац 4 ст. 1 в части слов: "в пределах норм, установленных органами местного самоуправления", абзац 3 ст. 2 в части слов: "Меры социальной поддержки распространяются на несовершеннолетних детей", абзац 6 ст. 2 в части слов: "документ, подтверждающий произведенные расходы", статью 5 в части слов: "Настоящий закон вступает в силу с 1 января 2005 года" Закона Архангельской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)" от 22 июня 2005 года N 52-4-ОЗ в отношении педагогических работников областных образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в том числе вышедших на пенсию.

Заявления Ф., Р., заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующим абзаца 4 ст. 2 Закона Архангельской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)" от 22 июня 2005 года N 52-4-ОЗ оставить без удовлетворения.

Обязать редакцию газеты "Волна" по вступлению решения в законную силу опубликовать официальное сообщение о принятом решении.

Решение может быть обжаловано, а прокурором, участвовавшем в деле, подано представление в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ в течение 10 дней после вынесения решения в окончательной форме с подачей жалобы или представления через Архангельский областной суд.

Председательствующий

Ю.И. Кузнецов