Решение Архангельского областного суда от 14 марта 2006 г. N 3-21 Заявление об оспаривании областного закона N 73-4-ОЗ от 23 июня 2005 г. "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об областном бюджете на 2004 год" удовлетворено, так как оспариваемый областной закон противоречит федеральному законодательству, поскольку принят после окончания финансового года

Решение Архангельского областного суда
от 14 марта 2006 г. N 3-21

ГАРАНТ:

Текст приводится в соответствии с источником

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:

Председательствующего Кожина Н.А.

секретаря судебного заседания Янсон С.Ю.

с участием прокурора областной прокуратуры Поликарпова Д.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Архангельске 14 марта 2006 года дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащего федеральному законодательству Областного закона N 73-4-ОЗ от 23 июня 2005 года "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об областном бюджете на 2004 год",

установил:

Постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 23 июня 2005 г. N 263 принят Областной закон N 73-4-ОЗ от 23 июня 2005 года "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об областном бюджете на 2004 год" (далее - Областной закон).

Согласно ст. 2 Областного закона настоящий закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

В соответствии с п. 1 ст. 18 Устава Архангельской области Областной закон подписан Главой администрации области и официально опубликован в газете "Волна" от 8-14 июля 2005 г. N 27(939), текст приложений NN 1-4 опубликован в газете "Волна" от 22-28 июля 2005 г. N 29(941).

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании Областного закона противоречащим федеральному законодательству.

Своё заявление прокурор обосновывает тем, что Областной закон противоречит ст. 2, 5 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно статье 1 Областного закона внесены изменения и дополнения в областной закон от 26 декабря 2003 года N 214-27-ОЗ "Об областном бюджете на 2004 год", касающиеся статей расходов и доходов областного бюджета на 2004 год. В частности из пункта 1 статьи 1 Областного закона следует, что доходы бюджета увеличены на 809245 тыс. рублей, расходы - на 473050 тыс. рублей.

Пунктом 9 статьи 1 Областного закона в перечень предприятий, имеющих право на получение государственных гарантий, включены 12 муниципальных образований и 2 коммерческих предприятия, которым областным законом "Об областном бюджете на 2004 год" их предоставление не предусматривалось.

В нарушении требований ст. 2, 5 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающих, что акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы, Областной закон был принят после окончания финансового года.

В судебном заседании прокурор областной прокуратуры Поликарпов Д.А. требования поддержал.

Представители Архангельского областного Собрания депутатов С. и Главы администрации Архангельской области К. с заявлением прокурора не согласились.

В судебном заседании пояснили, что Областной закон принят в установленном порядке и в пределах полномочий Архангельского областного Собрания депутатов.

Областной закон вступил в силу со дня его официального опубликования. Обратной силы указанному акту областной законодатель не придал. Права и обязанности участников бюджетного процесса в результате принятия Областного закона не изменились.

Бюджетное законодательство не содержит запрета на внесение изменений в законы о бюджете после окончания финансового года. Пункт 2 статьи 232 БК РФ предусматривает возможность принятия закона о внесении изменений в закон о бюджете.

По итогам исполнения бюджета 2004 года за 4 квартал и второе полугодие получены дополнительные доходы за счет поступлений из федерального бюджета и предпринимательской деятельности. Поэтому была необходимость внести изменения в закон. Учитывая, что в этот период проводились выборы в областное Собрание депутатов, первая сессия в феврале 2005 года рассматривала только организационные вопросы. Затем проект областного закона был принят в первом чтении, и только в июне депутаты приняли закон.

В результате принятия Областного закона ряду юридических лиц предоставлены государственные гарантии Архангельской области. Между тем, перечисленные гарантии предоставлены не в соответствии с Областным законом, а в рамках программы государственных заимствований, утвержденной областным законом "Об областном бюджете на 2004 год". Отношения по предоставлению бюджетных суд, государственных гарантий носят длящийся характер.

Считают, что производство по делу подлежит прекращению, так как Областной закон регулирует отношения, связанные со стадией утверждения отчёта об исполнении областного бюджета на 2004 год. Со вступлением в силу Закона Архангельской области от 20 сентября 2005 г. N 75-5-ОЗ "Об исполнении областного бюджета за 2004 год" прекратилось действие не только закона о бюджете, но и Областного закона.

Изучив материалы дела, обсудив доводы заявления, заслушав представителей областного Собрания депутатов и Главы администрации области, заключение прокурора областной прокуратуры Поликарпова Д.А., суд считает, что заявление заместителя прокурора области подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из преамбулы Бюджетного кодекса РФ, кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу. В случае противоречия между настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами, предусмотренными частью первой настоящей статьи, применяется настоящий Кодекс.

Согласно пункту 1 статьи 5 БК РФ акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом или федеральным законом.

Таким образом, в пункте 1 статьи 5 БК РФ выражен общепринятый правовой принцип, согласно которому акты бюджетного законодательства применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Исходя из требований ч. 2 статьи 5, статьям 12, 15, 65, 83, 85, 92, 98, 111, 213, 214, 242, 264, 275 БК РФ образование и расходование бюджета формируется в расчете на финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря, в пределах и по итогам которого реализуются предоставленные законодательством полномочия.

Законом Архангельской области от 26 декабря 2003 г. N 214-27-ОЗ "Об областном бюджете на 2004 год" урегулированы отношения определенного им периода - с 1 января по 31 декабря 2004 г.

Закон Архангельской области от 23 июня 2005 г. N 73-4-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об областном бюджете на 2004 год" вступил в силу в июле 2005 г. - со дня его официального опубликования (ст. 2 Областного закона). Следовательно, Областной закон вступил в силу по истечении 2004 финансового года.

Учитывая приоритет действия норм Бюджетного кодекса РФ по отношению к правовым актам бюджетного законодательства РФ, закрепленного в статье 2 БК РФ, суд приходит к выводу о том, что Областной закон, принятый 23 июня 2005 г. и опубликованный в июле 2005 г., не может вносить изменения в прекративший свое действие областной закон "Об областном бюджете на 2004 год", иметь обратной силы и применяться к отношениям истекшего финансового года.

Доводы представителей Архангельского областного Собрания депутатов и Главы администрации области на то, что бюджетное законодательство не содержит запрета на внесение изменений в законы о бюджете после окончания финансового года, суд считает несостоятельными.

Согласно пункту 2 статьи 232 БК РФ в случае необходимости направить дополнительные доходы на цели, отличные от указанных в пункте 1 настоящей статьи, либо в случае превышения ожидаемых фактических доходов над утвержденными годовыми назначениями более чем на 10 процентов финансирование расходов бюджета сверх ассигнований, утвержденных законом (решением) о бюджете, осуществляется после внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете. Внесение изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете принимается по итогам исполнения бюджета за квартал (полугодие), в котором указанное превышение было получено.

Таким образом, данным пунктом предусмотрена возможность внесения изменений и дополнений в закон о бюджете. Внесение изменений и дополнений в закон о бюджете принимается по итогам исполнения бюджета за квартал (полугодие), в котором превышение было получено.

Вместе с тем, пунктом 3 статьи 232 БК РФ установлен порядок принятия такого закона.

Так, проект закона о внесении изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете в связи с получением дополнительных доходов должен быть рассмотрен законодательным (представительным) органом во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его внесения в указанный орган. Если законопроект не принимается в срок, орган исполнительной власти имеет право осуществить равномерную индексацию расходов бюджета по всем направлениям после сокращения дефицита бюджета и погашения долговых обязательств.

Порядок внесения изменений и дополнений в областной закон об областном бюджете установлен и областным законом от 5 июля 2001 года N 48-7-ОЗ "О бюджетном процессе в Архангельской области".

Согласно пункту 3 статьи 2 указанного областного закона внесение поправок в проект областного закона об областном бюджете на очередной финансовый год, изменений и дополнений в областной закон об областном бюджете субъекты права законодательной инициативы осуществляют в порядке, установленном настоящим областным законом.

Пунктами 2, 3 статьи 17 областного закона установлено, что в случае необходимости направить дополнительные доходы на цели, отличные от указанных в пункте 1 настоящей статьи, либо в случае превышения ожидаемых фактических доходов над утвержденными годовыми назначениями более чем на 10 процентов финансирование расходов областного бюджета сверх ассигнований, утвержденных областным законом об областном бюджете, осуществляется после внесения изменений и дополнений в областной закон об областном бюджете. Внесение изменений и дополнений в областной закон об областном бюджете принимается по итогам исполнения областного бюджета за квартал (полугодие или девять месяцев), в котором указанное превышение было получено.

Проект областного закона о внесении изменений и дополнений в областной закон об областном бюджете в связи с получением дополнительных доходов должен быть рассмотрен областным Собранием во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его внесения в областное Собрание. Если указанный законопроект не принимается в срок, администрация области имеет право осуществить равномерную индексацию расходов областного бюджета по всем направлениям после сокращения дефицита бюджета и погашения долговых обязательств.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 3 ст. 18 областного закона изменения и дополнения в областной закон об областном бюджете на текущий финансовый год в части, предусмотренной пунктом 2 настоящей статьи, могут вноситься в случае необходимости направить доходы, фактически полученные при исполнении областного бюджета, на цели, отличающиеся от указанных в пункте 2 статьи 17 настоящего закона.

Пунктами 7-9 статьи 18 областного закона предусмотрен порядок рассмотрения законопроекта о внесении изменений и дополнений в областной закон об областном бюджете на текущий финансовый год, который предусмотрено, что законопроект рассматриваются областным Собранием во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня внесения в двух чтениях.

Аналогичный порядок внесения изменений в закон о бюджете предусматривается областным законом от 5 июля 2001 года N 48-7-ОЗ "О бюджетном процессе в Архангельской области" в редакции областного закона от 08.12.2005 N 133-8-ОЗ (вступил в силу с 1 января 2006 года).

В судебном заседании установлено, что дополнительные доходы из федерального бюджета поступили в ноябре-декабре 2004 года. Об этом свидетельствуют финансовые документы и пояснительная записка Главы администрации области при внесении проекта Областного закона.

В соответствии со статьёй 18 областного закона "О бюджетном процессе в Архангельской области" проект Областного закона был внесён Главой администрации области на рассмотрение областного Собрания депутатов 30 мая 2005 года. 21 июня 2005 года проект областного закона включён в повестку дня четвёртой сессии областного Собрания депутатов.

Следовательно, поступление доходов в областной бюджет в ноябре-декабре 2004 г. не исключает своевременного внесения изменений в областной закон о бюджете, предусмотренный, пунктами 2, 3 статьи 232 БК РФ и пунктами 2, 3 статьи 17 областного закона "О бюджетном процессе в Архангельской области".

Доводы заинтересованных лиц о том, что бюджет является предметом исключительного ведения и областной законодатель вправе вносить в него изменения, суд считает необоснованными, поскольку закон о бюджете субъекта РФ не может в силу ч. 2 статьи 2 Бюджетного кодекса РФ противоречить Бюджетному кодексу, а в случае противоречия между Кодексом и законом субъекта, применяется Бюджетный кодекс.

Не основаны на законе доводы заинтересованных лиц, что федеральными законами вносились изменения в федеральные законы о федеральном бюджете, бюджетах государственных внебюджетных фондов на истекший финансовый год, и, поэтому субъект РФ также вправе вносить изменения в закон о бюджете.

Согласно ч. 2 статьи 5 БК РФ федеральным законом может быть придана обратная сила актам бюджетного законодательства РФ. Однако такого права субъектам РФ Бюджетным кодексом РФ не предоставлено.

Несостоятельными являются и доводы о том, что данный закон принят в рамках контроля за исполнением областного бюджета.

В соответствии со статьёй 73 Конституции РФ субъекты Российской Федерации вправе иметь бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, определять направления расходования и использования средств бюджета.

Указанное право субъекта РФ закреплено в статьях 8, 15, 28 БК РФ и статье 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Вместе с тем органы государственной власти субъектов РФ должны осуществлять предоставленные им бюджетные полномочия только в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (статья 8 БК РФ).

Следовательно, и при осуществлении контроля за исполнением бюджета должны учитываться требования статьи 5 Бюджетного кодекса РФ, которая содержит запрет на придание актам бюджетного законодательства обратной силы.

Суд считает необоснованными доводы заинтересованных лиц о том, что Областной закон прекратил своё действие в связи с принятием Закона Архангельской области от 20 сентября 2005 г. N 75-5-ОЗ "Об исполнении областного бюджета за 2004 год".

У суда не имеется законных оснований для прекращения производства по делу, так как оспариваемый Областной закон принят 23 июня 2005 года, то есть является действующим, и поэтому является предметом нормоконтроля.

Исходя из изложенного, суд считает, что Областной закон противоречит федеральному законодательству - статьям 2, 5 Бюджетного кодекса РФ.

В силу ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающая, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются ее права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку процедура принятия Областного закона прокурором не оспаривается, у суда нет достаточных оснований для признания Областного закона недействующим со дня принятия.

Признание судом Областного закона недействующим с момента вступления решения суда в законную силу согласуется с правовой позицией, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда РФ: от 16 июня 1998 года N 19-П, от 11 апреля 2000 г. N 6-П, от 27 января 2004 г. N 1-П, согласно которой решение суда общей юрисдикции о признании закона субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.

Поэтому суд признаёт Областной закон недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда о признании недействующим Областного закона вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ, и влечёт за собой утрату силы Областного закона, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Решение суда о признании недействующим Областного закона не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

На основании ч. 3 ст. 253 ГПК РФ и ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" суд считает необходимым по вступлению решения в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Руководствуясь ст. ст. 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащего федеральному законодательству Областного закона N 73-4-ОЗ от 23 июня 2005 года "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об областном бюджете на 2004 год" удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Областной закон N 73-4-ОЗ от 23 июня 2005 года "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об областном бюджете на 2004 год".

По вступлению решения суда в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

На решение суда может быть подана кассационная жалоба, а прокурором, участвующим в деле, может быть принесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме с подачей жалобы или представления через Архангельский областной суд.

Председательствующий

Н.А. Кожин