Решение Архангельского областного суда от 16 июля 2010 г. N 3-31 Заявление об оспаривании п. 3 ст. 10 областного закона от 24 июня 2009 г. N 37-4-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области" удовлетворено, поскольку принятие нормативных правовых актов, необходимых для предоставления гарантий осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления, относится к исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований области

Решение Архангельского областного суда
от 16 июля 2010 г. N 3-31

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего судьи Гудушина Н.Б.,

при секретаре судебного заседания Янсон С.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Архангельске 16 июля 2010 года дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 3 статьи 10 областного закона от 24.06.2009 N 37-4-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области" (в ред. закона Архангельской области от 22.10.2009 N 89-6-ОЗ),

установил:

заместитель прокурора Архангельской области обратился в Архангельский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 3 статьи 10 областного закона от 24.06.2009 N 37-4-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области" (в ред. закона Архангельской области от 22.10.2009 N 89-6-ОЗ).

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемая норма допускает принятие главами муниципальных образований правовых актов по вопросам определения порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, что относится к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления.

В судебном заседании прокурор Архангельской областной прокуратуры Поликарпов Д.А. поддержал заявленные требования.

Представитель Архангельского областного Собрания депутатов Чувашева О.А., представитель Губернатора Архангельской области Иванов А.М. не согласились с заявлением прокурора. Полагали, что глава муниципального образования обладает полномочиями по принятию муниципального правового акта, необходимого для предоставления гарантии выборным лицам местного самоуправления. Полномочия, установленные оспариваемой нормой, не направлены непосредственно на установление порядка организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, поскольку они реализуются в целях обеспечения правовой и социальной защищенности выборных лиц местного самоуправления в переходный период.

Заслушав прокурора, представителей заинтересованных лиц, исследовав письменные материалы дела, суд находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Архангельским областным Собранием депутатов 24 июня 2009 года принят закон Архангельской области N 37-4-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области", который подписан Губернатором Архангельской области и официально опубликован в газете "Волна" N 29 от 07.07.2009.

Данный областной закон действует в редакции закона Архангельской области от 22.10.2009 N 89-6-ОЗ "О внесении изменения в статью 7 областного закона "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области", который подписан Губернатором Архангельской области и официально опубликован в газете "Волна" N 47 от 27.10.2009.

Пунктом 3 статьи 10 областного закона от 24.06.2009 N 37-4-ОЗ, который оспаривает прокурор, установлено, что если представительные органы муниципальных образований Архангельской области в течение срока, предусмотренного пунктом 2 настоящей статьи, не примут нормативных правовых актов, необходимых для предоставления гарантий осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления, такие акты могут быть приняты главами соответствующих муниципальных образований Архангельской области (за исключением случая, предусмотренного пунктом 2 статьи 9 настоящего закона). Указанные акты глав муниципальных образований Архангельской области действуют до принятия соответствующих нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований Архангельской области.

Пунктом 2 статьи 10 областного закона от 24.06.2009 N 37-4-ОЗ, на который имеется ссылка в оспариваемой норме, предусмотрено, что муниципальные нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, действующие на день вступления в силу настоящего закона, должны быть приведены в соответствие с настоящим законом в течение трех месяцев со дня его вступления в силу.

Пунктом 2 статьи 9 областного закона от 24.06.2009 N 37-4-ОЗ, исключение применения которого предусмотрено оспариваемой нормой, установлено, что материально-техническое обеспечение гарантий осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления производится в порядке, определенном представительным органом соответствующего муниципального образования Архангельской области.

Судом установлено, что прокурором оспариваются отдельные положения закона Архангельской области, официально опубликованного и вступившего в силу.

На день рассмотрения заявления прокурора оспариваемые положения в установленном порядке не отменены и не утратили силу.

Принятие областным Собранием депутатов в первом чтении проекта областного закона "О внесении изменений и дополнений в отдельные областные законы" (постановление от 23.06.2010 N 550) об исключении оспариваемых положений из областного закона не является основанием для отложения слушания дела и препятствием для рассмотрения заявления прокурора по существу.

Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ и разъяснениям, содержащимся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", нормативный правовой акт или его часть признается недействующим полностью или в части в случае противоречия федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения содержатся в пункте 2 статьи 1 областного закона от 24.06.2009 N 37-4-ОЗ, согласно которому гарантии осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований Архангельской области в соответствии с федеральными законами и настоящим законом.

Согласно пунктам 1 и 8 части 10 статьи 35 названного Федерального закона принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Определяя правовое регулирование гарантий осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления, законодатель Архангельской области в пункте 1 статьи 2 областного закона от 24.06.2009 N 37-4-ОЗ указал, что условия и порядок предоставления гарантий осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления, установленных в соответствии со статьей 1 названного областного закона, определяются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований Архангельской области в соответствии со статьями 4-7 настоящего закона. Указанные нормативные правовые акты принимаются в случаях, предусмотренных настоящим законом.

Таким образом, сами гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут устанавливаться только уставами муниципальных образований, то есть разрешение этих вопросов относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Полномочия по установлению таких гарантий во всяком случае не могут быть переданы главам муниципальных образований, в том числе и на переходный период в связи с принятием областного закона, и даже при соблюдении условий, что устанавливаемые гарантии перечислены в статье 3 областного закона от 24.06.2009 N 37-4-ОЗ и выполняются требования статей 4-7 названного областного закона.

Что касается условий и порядка предоставления гарантий осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления, то есть вопросов, которые непосредственно связаны с определением порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, то их разрешение также относится к компетенции представительного органа муниципального образования.

Передача в соответствии с оспариваемой нормой главам муниципальных образований Архангельской области полномочий по принятию нормативных правовых актов может означать, что указанные высшие должностные лица муниципальных образований в переходный период вправе установить как названные гарантии, несмотря на отсутствие соответствующих положений в уставах муниципальных образований, так и определить условия и порядок предоставления гарантий, то есть решить вопросы организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Представленные заинтересованным лицом в суд копии муниципальных правовых актов свидетельствуют, что до внесения соответствующих изменений в уставы муниципальных образований, до принятия нормативно-правовых актов представительными органами муниципальных образований по рассматриваемому предмету отдельными главами муниципальных образований Архангельской области самостоятельно решаются вопросы установления гарантий осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления, то есть применение оспариваемых прокурором положений нашло свое подтверждение.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, из конституционного принципа равенства (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования, в том числе по вопросам регулирования правотворческой инициативы на уровне местного самоуправления.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что суд не вправе устранять неопределенность правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах, путем обязания органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 25).

Оспариваемые прокурором положения во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 1 и пунктом 1 статьи 2 областного закона от 24.06.2009 N 37-4-ОЗ допускают неоднозначное толкование. Так, наделяя глав муниципальных образований Архангельской области правами по принятию нормативных правовых актов, необходимых для предоставления гарантий осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления, оспариваемые положения не содержат указаний на то, какие именно вопросы должны регулировать принимаемые в этом случае акты без вмешательства в исключительную компетенцию представительных органов муниципальных образований.

При таких обстоятельствах оспариваемые положения следует признать недействующими.

Поскольку подлежащая признанию недействующей правовая норма могла применяться в переходный период, что лица, участвующие в деле, не оспаривали, суд считает необходимым признать ее недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.

В силу требований части 3 статьи 253 ГПК РФ, пункта 30 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", статьи 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" после вступления решения суда в законную силу сообщение о нем должно быть опубликовано в газете "Волна".

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать недействующим пункт 3 статьи 10 областного закона от 24.06.2009 N 37-4-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области" (в ред. закона Архангельской области от 22.10.2009 N 89-6-ОЗ) с момента вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана кассационная жалоба, а прокурором принесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи жалобы или представления через Архангельский областной суд.

Председательствующий

Н.Б. Гудушин