Решение Архангельского областного суда от 27 декабря 2012 г. N 3-65 Заявление об оспаривании пп. 6 п. 2 ст. 12.1 областного закона от 3 июня 2003 г. N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" и пп. 3 п. 14 ст. 1 областного закона от 24 сентября 2012 г. N 537-33-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об административных правонарушениях" в части удовлетворено, поскольку оспариваемые нормы не отвечают критерию формальной определенности, устанавливают для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий

Решение Архангельского областного суда
от 27 декабря 2012 г. N 3-65

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:

судьи Архангельского областного суда Гудушина Н.Б.,

при секретаре Терентьевой А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Архангельске 27 декабря 2012 года дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующими отдельных положений подпункта 6 пункта 2 статьи 12.1 Закона Архангельской области от 03.06.2003 N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" (ред. от 29.10.2012), подпункта 3 пункта 14 статьи 1 Закона Архангельской области от 24.09.2012 N 537-33-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об административных правонарушениях",

установил:

постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 3 июня 2003 года N 531 принят Закон Архангельской области от 03.06.2003 N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" (действующий в редакции от 29.10.2012).

Постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 19 сентября 2012 года N 1488 принят Закон Архангельской области от 24.09.2012 N 537-33-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об административных правонарушениях".

Подпунктом 6 пункта 2 статьи 12.1 Закона Архангельской области от 03.06.2003 N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" (с учетом дополнений, внесенных областным законом от 24.09.2012 N 537-33-ОЗ) предусмотрено, что должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении органами местного самоуправления муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства территорий населенных пунктов - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.3, 6.4, 7.7, 7.17, 7.22, 8.1, 8.2, 8.14, 8.15, 12.19, частью 1 статьи 14.3, а также статьями 14.37 и 19.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Закон Архангельской области от 03.06.2003 N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" в первоначальной редакции официально опубликован в печатных изданиях "Волна" N 24, 20.06.2003, "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва" N 22, 2003.

Закон Архангельской области от 24.09.2012 N 537-33-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об административных правонарушениях", создающий оспариваемую редакцию, опубликован в печатных изданиях "Волна" N 39, 02.10.2012, "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов пятого созыва" N 33, 2012.

Заместитель прокурора Архангельской области Акулич С.П. обратился в Архангельский областной суд с заявлением о признании недействующим подпункта 3 пункта 14 статьи 1 Закона Архангельской области от 24.09.2012 N 537-33-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об административных правонарушениях" в части слов "статьями 6.3, 6.4, 7.7, 7.17, 7.22, 8.1, 8.2, 8.14, 8.15, 12.19, частью 1 статьи 14.3", а также и слова "19.6".

В обоснование заявления прокурор указал, что оспариваемые положения противоречат пункту 3 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статье 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 4 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в их взаимосвязи. Предоставление должностным лицам органов местного самоуправления права составлять протоколы об административных правонарушениях (перечисленных в оспариваемой норме) при осуществлении контроля за соблюдением правил благоустройства является нарушение федерального законодательства, так как наделяет указанных лиц правом на осуществление государственного контроля (надзора) в сферах, не переданных для осуществления муниципального контроля.

В судебном заседании прокурор Архангельской областной прокуратуры Лепеха К.В. заявление поддержала.

Представители Архангельского областного Собрания депутатов - Тодоров И.В., Губернатора Архангельской области - Ерегин А.Н. не согласились с заявленными требованиями. Полагали, что оспариваемые положения не противоречат федеральному законодательству, поскольку приняты в пределах компетенции субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 1.3.1 КоАП РФ. Правоотношения, за нарушение в сфере которых установлена административная ответственность статьями 6.3, 6.4, 7.7, 7.17, 7.22, 8.1, 8.2, 8.14, 8.15, 12.19, частью 1 статьи 14.3, а также статьями 14.37 и 19.6 КоАП РФ, возникают, в том числе при осуществлении органами местного самоуправления муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства территорий населенных пунктов.

Выслушав прокурора и представителей заинтересованных лиц, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание (часть 3 статьи 253 ГПК РФ).

В силу требований части 3 статьи 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Судебной проверке по настоящему делу подлежат взаимосвязанные положения подпункта 6 пункта 2 статьи 12.1 Закона Архангельской области от 03.06.2003 N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" (ред. от 29.10.2012) и подпункта 3 пункта 14 статьи 1 Закона Архангельской области от 24.09.2012 N 537-33-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об административных правонарушениях".

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72, частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний (часть 1 статьи 1.1, часть 1 статьи 1.3 КоАП РФ).

Частью 3 статьи 1.3.1 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 28.12.2009 N 380-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях") предусмотрено, что в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в статье 28.3 содержит положения, позволяющие определить должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

В частности, перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых названным Кодексом отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (абзац второй части 4 статьи 28.3 КоАП РФ).

Однако приведенная норма не содержит положений, регулирующих компетенцию, круг должностных лиц органов местного самоуправления, наделяемых правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации при реализации субъектами Российской Федерации полномочий, указанных в части 3 статьи 1.3.1 КоАП РФ.

В тоже время заранее определенный круг должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, обеспечивает проверку правильности составления протокола при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении (статья 29.1 КоАП РФ). Составление протокола неуполномоченным лицом является основанием для возвращения протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол (статья 29.4 КоАП РФ).

Таким образом, из системного анализа поименованных федеральных норм следует, что федеральный законодатель, разграничивая предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях, одновременно предусмотрел в системе правовых регуляторов законы об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации. Это означает, что по общему правилу подведомственность дел об административных правонарушениях, в том числе круг должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административном правонарушении, должен быть установлен законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, за исключением случаев, прямо предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П, от 29 июня 2004 г. N 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункты "а", "в", "г", "ж" части 3, пункт "в" части 4), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгшихся в компетенцию органа государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; юридико-лингвистическую неопределенность к коррупциогенному фактору.

Из содержания оспариваемой прокурором нормы следует, что должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, статьей 6.3 (нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения), статьей 6.4 (нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта), статьей 7.7 (повреждение объектов и систем водоснабжения, водоотведения, гидротехнических сооружений, устройств и установок водохозяйственного и водоохранного назначения), статьей 7.17 (уничтожение или повреждение чужого имущества), статьей 7.22 (нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений), статьей 8.1 (несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов), статьей 8.2 (несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами), статьей 8.14 (нарушение правил водопользования), статьей 8.15 (нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств), статьей 12.19 (нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств), частью 1 статьи 14.3 (нарушение законодательства о рекламе), статьей 14.37 (нарушения требований к установке рекламной конструкции), статьей 19.6 (непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения).

Таким образом, законодатель Архангельской области в оспариваемых нормах наделил должностных лиц органов местного самоуправления обширными полномочиями в сфере регулирования порядка производства по делам об административных правонарушениях различной направленности, ограничившись только указанием на полномочия при осуществлении органами местного самоуправления муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства территорий населенных пунктов.

Однако содержание оспариваемых норм, равно как и пункт 3 статьи 12.1 Закона Архангельской области от 03.06.2003 N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" (в редакции областного закона от 21.11.2011 N 385-26-ОЗ), предусматривающий, что в случаях, предусмотренных пунктом 2 названной статьи, протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами, замещающими должности муниципальной службы в местной администрации муниципального образования Архангельской области в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в Архангельской области в пределах их компетенции, не обеспечивают единообразного понимания и применения правовой нормы при определении круга должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административном правонарушении.

Кроме того, в оспариваемых нормах не конкретизированы ни формы, ни мероприятия муниципального контроля, при осуществлении которого могут составляться протоколы об административных правонарушениях.

При этом следует отметить, что Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнен статьей 17.1 (муниципальный контроль), в соответствии с которой органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами (часть 1).

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (часть 2).

Для целей Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.

В указанном Законе дано понятие проверки, под которой понимается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Представляется, что названные понятия могут учитываться при организации и осуществлении муниципального контроля по вопросам, предусмотренным иными федеральными законами.

В тоже время вышеназванным Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ в часть 3 статьи 26.2 КоАП РФ внесены изменения, установлено, что не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Исходя из положений части 1 статьи 1.6 КоАП РФ обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

Следовательно, указанные обстоятельства не могут не учитываться должностным лицом при составлении протокола об административном правонарушении, поскольку с момента его составления дело считается возбужденным (часть 4 статьи 28.1 КоАП РФ).

Таким образом, оспариваемые нормы не отвечают критерию формальной определенности, устанавливают для правоприменителя (должностных лиц, органов местного самоуправления) необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе неопределенность условий принятия решения о составлении протоколов об административных правонарушениях, чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества органов местного самоуправления, предполагающую принятие подзаконных актов в целях реализации оспариваемых норм.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В силу требований части 3 статьи 253 ГПК РФ, пункта 30 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", статьи 35 Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" после вступления решения суда в законную силу сообщение о нем должно быть опубликовано в печатном издании - газете "Волна".

Руководствуясь статьями 194-198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу подпункт 6 пункта 2 статьи 12.1 Закона Архангельской области от 03.06.2003 N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" (ред. от 29.10.2012) полностью и подпункт 3 пункта 14 статьи 1 Закона Архангельской области от 24.09.2012 N 537-33-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об административных правонарушениях" в части слов "6) муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства территорий населенных пунктов - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.3, 6.4, 7.7, 7.17, 7.22, 8.1, 8.2, 8.14, 8.15, 12.19, частью 1 статьи 14.3, а также статьями 14.37 и 19.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи жалобы или представления через Архангельский областной суд.

Судья

Н.Б. Гудушин