Решение Архангельского областного суда от 14 апреля 2006 г. N 3-40 О признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению областного закона от 1 марта 2006 г. N 153-9-ОЗ в части

Решение Архангельского областного суда
от 14 апреля 2006 г. N 3-40

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе

председательствующего Дмитриевой С.Е.

при секретаре судебного заседания Янсон С.Ю.

с участием прокурора Архангельской областной прокуратуры Распопина М.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Архангельске 14 апреля 2006 года дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению областного закона от 01.03.2006 г. N 153-9-ОЗ "Градостроительный кодекс Архангельской области" в части слов "ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в Архангельской области" пп 7 п. 2 ст. 9, п. 4 Перечня зон с особыми условиями использования территорий областного значения (Приложения N 4),

установил:

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению областного закона от 01.03.2006 г. N 153-9-ОЗ "Градостроительный кодекс Архангельской области" в части слов "ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в Архангельской области" подпункта 7 пункта 2 статьи 9, а также пункта 4 Перечня зон с особыми условиями использования территорий областного значения (Приложения N 4). В обоснование требований ссылался на то, что отнесение подпунктом 7 пункта 2 статьи 9 областного закона к полномочиям органа архитектуры и градостроительства Архангельской области ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Архангельской области противоречит пункту 4 статьи 6 и статье 57 Градостроительного кодекса РФ, которыми установление порядка ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, а ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности отнесено к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Отнесение пунктом 4 Перечня зон с особыми условиями использования территорий областного значения (Приложение N 4) областного закона от 01.03.2006 г. N 153-9-ОЗ к указанным зонам территорий населенных пунктов - административных центров муниципальных образований Архангельской области, где должность руководителей органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия в сфере градостроительной деятельности, замещают лица, не имеющие высшего и среднего специального архитектурного образования противоречит части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, в которой под зонами с особыми условиями использования территорий понимаются - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В судебном заседании прокурор Архангельской областной прокуратуры Распопин М.В. заявленные требования поддержал по тем же основаниям.

Представитель Архангельского областного Собрания депутатов Худякова И.В. с заявлением прокурора не согласилась. Полагает, что отнесение ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Архангельской области оспариваемой прокурором нормой областного закона к полномочиям органа архитектуры и градостроительства Архангельской области не противоречит федеральному законодательству, осуществлено в рамках опережающего правового регулирования, в связи с отсутствием прямого запрета в федеральном и областном законодательстве. Пункт 4 Перечня зон с особыми условиями использования территорий областного значения Приложения N 4 областного закона также не противоречит федеральному законодательству, поскольку в соответствии с п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ к зонам с особыми условиями использования территорий отнесены иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Областной законодатель с учетом содержания ч. 1 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ был вправе определить иные зоны с особыми условиями использования территорий.

Представитель главы администрации Архангельской области Яскорский Д.С. с заявлением прокурора не согласился. Полагает, что законодательство не содержит запрета на отнесение к полномочиям органа архитектуры и градостроительства Архангельской области ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности на уровне субъекта Российской Федерации. Без данного полномочия невозможно исполнять возложенные на орган архитектуры и градостроительства области обязанности. Также полагает, что областной законодатель в пределах своей компетенции, с учетом конкретной ситуации и условий региона, в котором отсутствуют профессиональные кадры с архитектурным образованием, вправе на региональном уровне уточнить зоны с особыми условиями использования территорий.

Выслушав объяснения участвующего в деле прокурора, представителей Архангельского областного Собрания депутатов и главы администрации Архангельской области, исследовав материалы дела и представленные сторонами доказательства, суд считает, что заявленные прокурором требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям:

В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции в интересах Российской Федерации и неопределенного числа граждан, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Из материалов дела следует, что постановлением Архангельского областного Собрания депутатов N 548 от 01 марта 2006 года был принят областной закон "Градостроительный кодекс Архангельской области"

На момент рассмотрения дела данный закон в установленном порядке не отменен и не утратил силу.

Согласно п. 1 ст. 8, п. 1 ст. 20 Устава Архангельской области Архангельское областное Собрание депутатов является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Архангельской области.

В соответствии с п. 1 ст. 22, пп "б" п. 1 ст. 23 Устава Архангельской области областное Собрание осуществляет свои полномочия посредством принятия областных законов, нормативных и иных правовых актов по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются.

Согласно п. 5 ст. 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования.

Как следует из п. 1 ст. 18 Устава Архангельской области принятые органами государственной власти Архангельской области нормативные правовые акты публикуются в средствах массовой информации, за исключением решений, составляющих государственную тайну.

В судебном заседании установлено, что областной закон от 01.03.2006 г. N 153-9-ОЗ "Градостроительный кодекс Архангельской области" в установленном порядке был подписан главой администрации Архангельской области и опубликован в официальных изданиях - в газете "Волна" N 10 от 21 марта 2006 года и в издании "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов."

Согласно статье 72 части 1 п. "к" Конституции Российской Федерации регулирование градостроительных отношений находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В силу ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству.

В соответствии со ст. 3 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу РФ.

Таким образом, порядок принятия, опубликования и вступления в законную силу вышеназванного областного закона соответствовали требованиям федерального законодательства и Устава Архангельской области.

Статьей 6 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности отнесено установление порядка ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. Согласно пункта 6 части 2, пункта 6 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 57 Градостроительного Кодекса РФ ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности отнесено к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

В соответствии со ст. 7 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относится: подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации; утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом; утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования; осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Согласно подпункта 7 пункта 2 статьи 9 областного закона "Градостроительный кодекс Архангельской области" к полномочиям органа архитектуры и градостроительства Архангельской области относятся ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в Архангельской области, формирование и распоряжение фондом документов территориального планирования, документации по планировке территорий, а также материалов инженерных изысканий для строительства на территории Архангельской области.

Суд не может согласиться с доводами представителей Архангельского областного Собрания депутатов и главы администрации Архангельской области о праве законодателя Архангельской области, в связи с отсутствием запрета в федеральном законодательстве, в опережающем порядке установить полномочие органа государственной власти субъекта Российской Федерации по ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на уровне субъекта Российской Федерации. Так, действующим федеральным законодательством - пунктом 6 части 2 и пунктом 6 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципальных районов и городских округов отнесено к полномочиям органов местного самоуправления. Пунктом 15 части 1 статьи 15 и пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципальных районов и городских округов отнесено к вопросам местного значения для муниципальных образований, наделенных соответствующим территориальным статусом. Кроме того, перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, содержащийся в статье 7 Градостроительного кодекса РФ не включает полномочия по ведению информационной системы градостроительной деятельности. В соответствии со ст. 57 Градостроительного кодекса РФ ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности осуществляется органами местного самоуправления городских округов, органами местного самоуправления муниципальных районов путем сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учета и хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности.

Таким образом из содержания вышеназванных норм федерального законодательства следует, что ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности не может быть отнесено к полномочиям органа архитектуры и градостроительства Архангельской области, являющегося органом государственной власти Архангельской области в сфере градостроительной деятельности.

То обстоятельство, что к полномочиям органа государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено ведение до 01 июля 2006 года Государственного градостроительного кадастра, также не свидетельствует о праве областного законодателя установить в областном законе полномочие органа государственной власти субъекта Архангельской области по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, как это указано в оспариваемой прокурором норме областного закона. Органы, полномочные вести информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, указаны в вышеназванном действующем федеральном законодательстве. Из содержания статьи 5 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" следует, что понятия "государственный градостроительный кадастр" и "информационные системы обеспечения градостроительной деятельности" не являются тождественными. Поэтому областной законодатель был не вправе устанавливать полномочие органа архитектуры и градостроительства Архангельской области по ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, несмотря на сохраняющееся до 01 июля 2006 г. полномочие по ведению государственного градостроительного кадастра.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях настоящего Кодекса используются следующие основные понятия: зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статьи 20 областного закона от 01 марта 2006 г. N 153-9-ОЗ "Градостроительный кодекс Архангельской области" к зонам с особыми условиями использования территорий областного значения относятся территории, установленные в приложении N 4 к настоящему закону. Оспариваемым прокурором пунктом 4 Перечня зон с особыми условиями использования территорий областного значения (Приложения N 4) к зонам с особыми условиями использования территорий отнесены территории населенных пунктов - административных центров муниципальных образований Архангельской области, где должности руководителей органов, ведающих вопросами архитектуры и градостроительства, в структуре органов местного самоуправления замещают лица, не имеющие высшего или среднего специального архитектурного образования.

Ссылка представителей заинтересованных лиц на предоставленное статьей 3 Градостроительного кодекса РФ областному законодателю право самостоятельно установить иные зоны с особыми условиями использования территорий, является несостоятельной. Из содержания статьи 3 Градостроительного кодекса РФ видно, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из законодательства Российской Федерации и законодательства субъекта Российской Федерации. Статьей 1 Градостроительного кодекса РФ предусмотрена возможность установления иных зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации, т.е. на федеральном уровне, как это и установлено применительно к каждой из указанных в п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ зон с особыми условиями использования территорий.

Кроме того по заложенному в статье 1 п. 4 Градостроительного кодекса РФ смыслу выделение отдельных территорий в качестве зон с особыми условиями использования территорий связано со спецификой самой территории, в связи с объективной особенностью которой и необходимостью сохранения этой особенности, ей и придан соответствующий статус, предъявляются определенные законодательством требования при осуществлении градостроительной деятельности. Заложенный в оспариваемой норме областного закона принцип отнесения территории к зонам с особыми условиями использования территорий исходя из наличия или отсутствия у должностного лица органа местного самоуправления архитектурного образования, не соответствует заложенному в ст. 1 Градостроительного кодекса РФ смыслу, по которому на конкретной территории действуют особые условия ее использования, а также не отвечает предусмотренным статьей 2 Градостроительного кодекса РФ основным принципам законодательства о градостроительной деятельности.

Статьей 22 Федерального закона "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" предусмотрено, что в городах и иных поселениях с населением менее пятидесяти тысяч жителей (за исключением городов-курортов и исторических городов) и в иных муниципальных образованиях должность главного архитектора может занимать лицо, имеющее высшее или среднее архитектурное образование.

Не исполнение по каким-либо причинам, в том числе, указанным представителем главы администрации Архангельской области, федерального законодательства в части требований, предъявляемых к образованию руководителей органов, ведающих вопросами архитектуры и градостроительства в структуре органов местного самоуправления, не свидетельствует о возникновении у законодателя субъекта Российской Федерации противоречащего положениям федерального законодательства полномочия по установлению иных зон с особыми условиями использования территорий.

Доводы представителей заинтересованных лиц о целесообразности включения в областной закон "Градостроительный кодекс Архангельской области" оспариваемых прокурором правовых норм и о планируемых изменениях федерального законодательства не имеют правового значения, не могут быть учтены при разрешении поставленного перед судом вопроса о соответствии областного закона действующему федеральному законодательству.

Таким образом, обстоятельства, положенные в обоснование заявленных прокурором требований, нашли свое подтверждение. Оспариваемые прокурором положения областного закона - подпункт 7 пункта 2 статьи 9 в части слов "ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в Архангельской области", а также пункт 4 Перечня зон с особыми условиями использования территорий областного значения (Приложения N 4) областного закона от 01.03.2006 г. N 153-9-ОЗ "Градостроительный кодекс Архангельской области" противоречат действующему федеральному законодательству.

С учетом изложенного суд считает, что заявленные прокурором требования подлежат удовлетворению.

В соответствии со ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку процедура принятия областного закона прокурором не оспаривается, а также учитывая правовые последствия, суд считает необходимым признать оспариваемые нормы недействующими с момента вступления настоящего решения в законную силу.

Также в соответствии со ст. 253 ГПК РФ суд считает необходимым по вступлении решения в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и издания "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению пп 7 п. 2 ст. 9 в части слов "ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в Архангельской области", а также пункта 4 Перечня зон с особыми условиями использования территорий областного значения (Приложения N 4) областного закона от 01.03.2006 г. N 153-9-ОЗ "Градостроительный кодекс Архангельской области" удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления в законную силу настоящего решения подпункт 7 пункта 2 статьи 9 в части слов "ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в Архангельской области", а также пункт 4 Перечня зон с особыми условиями использования территорий областного значения (Приложения N 4) областного закона от 01.03.2006 г. N 153-9-ОЗ "Градостроительный кодекс Архангельской области"

По вступлении решения суда в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и Ведомостей Архангельского областного Собрания депутатов опубликовать сообщение о принятом судом решении.

На решение лицами, участвующими в деле может быть подана кассационная жалоба, а прокурором, участвующим в деле, может быть принесено кассационное представление в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации, путем подачи кассационных жалоб, кассационного представления через Архангельский областной суд.

Председательствующий

С.Е. Дмитриева