Указ Главы Администрации Смоленской области от 30 мая 2003 г. N 4 "Об утверждении Концепции демографической политики Смоленской области на 2003-2007 годы"

В целях улучшения демографической ситуации в регионе и консолидации усилий органов исполнительной власти Смоленской области по планированию и осуществлению мероприятий в сфере управления демографическими процессами постановляю:

1. Утвердить прилагаемую Концепцию демографической политики Смоленской области на 2003-2007 годы (далее - Концепция).

2. Органам исполнительной власти Смоленской области в своей деятельности в вопросах, касающихся демографического развития Смоленской области, руководствоваться положениями Концепции.

В.Н. Маслов

Концепция демографической политики Смоленской области
на 2003-2007 годы
(утв. указом главы администрации Смоленской области
от 30 мая 2003 г. N 4)

1. Демографическое развитие Смоленской области
в геополитических координатах

Генеральное направление демографического развития Смоленской области, придание ему параметров, отвечающих национальным интересам России, определяется исходя из общего геополитического статуса тех субъектов Российской Федерации, к числу которых она принадлежит. Эта группа территорий не составляет какой-либо один федеральный округ или экономический район. Сюда входит преимущественно нечерноземная зона европейской части страны (в их числе - большая часть областей Центрального федерального округа), имеющая общую историческую судьбу. Эти территории представляют коренную Россию, ее географическое и этнодемографическое ядро, вокруг которого шло многовековое формирование вначале Московского княжества, а затем единого русского государства.

Смоленская область - это геополитически важная часть Европейской России. Необходимо признать, что геополитическое и экономическое значение региона очень важно для существования и нормального развития России как целостного и независимого государства, реализующего свои цели не только во внутренней, но и во внешней политике. Через Смоленскую область проходит единственная транспортная артерия, связывающая Россию с Республикой Беларусь, и далее через Литовскую Республику с Калининградской областью. Это сухопутный путь из России в Европу, минуя южные направления. Смоленская область является не только приграничной территорией, имеющей Государственную границу с Республикой Беларусь, но она также непосредственно примыкает к наиболее благополучному в России и интенсивно развивающемуся Московскому региону, который традиционно выступает центром тяготения внутрироссийских внешних миграционных потоков. Таким образом, географически и исторически Смоленская область входит в число регионов Центральной России, чья демографическая история и перспективы ее развития имеют для судьбы страны особую значимость.

Смоленская область и ряд граничащих с ней территорий представляют тот перекресток дорог, на котором сотни лет совершались исторические драмы. В ХVII-ХХ вв. трижды по ним проходили завоеватели (поляки, французы, немцы), разоряя и без того небогатые природными ресурсами территории. Только в минувшем столетии, в годы Великой Отечественной войны, было потеряно более 70% численности населения Смоленской области. Это привело к невосполнимым потерям демографического потенциала.

Но не только с войнами связано демографическое неблагополучие. Низкие темпы социально-экономического развития региона даже в годы коллективизации вызвали массовый отток, прежде всего, сельского населения в другие районы страны. В довоенные годы (с 1927 по 1938 год) с учетом естественного прироста из сельской местности выбыло за пределы области примерно 0,5 млн. человек.

Смоленская область не испытывала бы столь остро демографических проблем, если бы их воспроизводственный потенциал не был разрушен ради формирования населения регионов нового освоения в самой России, а также для создания трудового и интеллектуального потенциала в бывших союзных республиках, для которых Центральная Россия на протяжении десятилетий выступала в качестве демографического донора. В послевоенные годы (с 1951 по 1990 год) отрицательное миграционное сальдо составило около 300 тыс. человек, что превышает четверть численности населения области на начало 2001 года. В результате в Смоленской области был разрушен демографический и трудовой потенциал, началось резкое сокращение сельских поселений, прекратился рост городов.

Другим обстоятельством, определяющим направление демографического развития Смоленской области, является крайне неблагоприятный характер ее воспроизводственных и миграционных процессов как в исторической ретроспективе, так и в современности. Смоленская область не является худшей среди всех субъектов Российской Федерации по демографическим показателям. Но по сравнению с определенной группой территорий, которые по своим социально-экономическим условиям примерно равны, Смоленская область стабильно находится на одном из последних мест по демографическим показателям.

Смоленская область относится к числу регионов Центральной России с наибольшими относительными потерями населения в ХХ веке. С 1926 по 2000 год общая убыль составила более миллиона человек (1033 тыс.) или почти половину (47,7%) его исходной численности в середине 1920-х годов. Сопоставимые масштабы потерь (в % к исходной численности) имеют среди областей европейской части России только Псковская, Орловская, Рязанская, Тамбовская и Тверская области. Даже по сравнению с этими регионами, Смоленская область традиционно обладала крайне низким потенциалом восстановления населения за счет его естественного прироста, стабильно входя в группу территорий с минимальными показателями. При этом нарастало отставание на общероссийском фоне. В 1960-е годы показатели естественного прироста в области были в среднем на 30% ниже, чем по России, в 1970-е годы - соответственно почти вчетверо и в 1980-е годы - в 5,5 раза ниже.

Смоленская область относится к тем субъектам Российской Федерации, на территории которых раньше, чем по России в целом началась депопуляция, т.е. естественная убыль населения. К тому же здесь депопуляция носит более глубокий характер, чем в большинстве регионов России. В Смоленской области устойчивая тенденция превышения смертности над рождаемостью отмечается с 1990 года (в России - с 1992 года), а с 1994 года по относительным темпам естественной убыли область опережает большинство регионов России и почти вдвое - показатели по стране в целом. Только за последние три года нового тысячелетия (с 2000 по 2002 год) естественная убыль населения составила 41965 человек. Население области ежегодно уменьшалось в среднем на 14 тыс. человек. На 100 рождений в целом по области приходится 260 случаев регистрации смерти, а в сельской местности - 381 случай.

Рождаемость в Смоленской области давно опустилась ниже уровня, необходимого для обеспечения простого воспроизводства населения. Последнее десятилетие ХХ в. ознаменовалось самым значительным ее сокращением. Если в 1989 -1990 годах суммарный коэффициент рождаемости составлял в области 1,834 ребенка, то к середине десятилетия его величина сократилась в 1,5 раза - до 1,226 ребенка. В 1999 году величина суммарного коэффициента рождаемости в Смоленской области впервые опустилась ниже границы - 1, составив 0,951 ребенка в среднем на одну женщину. В 2000 году этот показатель несколько увеличился, оказавшись в 2 раза меньше, чем в 1989 - 1990 годах. При коэффициенте суммарной рождаемости ниже единицы, через 25 лет может произойти сокращение численности населения вдвое.

Смоленская область входит в пятерку регионов Центральной России по продолжительности жизни как мужчин (57 лет ), так и женщин (71 год), значительно отстающих от уровня страны (на 2 года для мужчин и на 1,3 года для женщин). Сверхпотери за счет смертности в области формируются по всей возрастной шкале от раннего детства до старости. В 2000 году младенческая смертность в Смоленской области в среднем на 10% превзошла уровень смертности большинства территорий Центрального региона, в детских возрастах превышение составило 16-10% (соответственно у мальчиков и девочек), у подростков - 25-10%, в молодых трудо-способных возрастах - 17-20%, в старших трудоспособных возрастах - на 16-25%, у пожилых - на 13-7%. Темпы роста смертности в Смоленской области в 1990-е годы во всех возрастах в равной мере превышали аналогичные показатели большинства территорий европейской части России. Основные причины избыточной смертности относятся к числу социально обусловленных, потенциально предотвратимых даже при современном уровне развития здравоохранения в России. Максимальное превышение смертности населения Смоленской области, по сравнению с большинством регионов России, связано с инфекционными и паразитарными болезнями (47% у мужчин и 57% у женщин в 2000 г.), травмами и отравлениями (27-34% соответственно), болезнями органов дыхания (28-12%), а также неточно обозначенными состояниями (32-44%).

В 1990-е годы Смоленская область стала местом еще более массового, чем в 1980-е годы, притяжения внутрироссийских и внешних мигрантов. Такая ситуация сохранялась вплоть до конца 1990-х годов. За период с 1990 по 1998 год Смоленская область аккумулировала на своей территории почти 2/3 того миграционного прироста населения, которое она непрерывно получала начиная с середины 1970-х годов. Вместе с тем, современная миграционная ситуация в Смоленской области во многом носит остропроблемный характер. Миграция населения смогла только лишь на 4/5 компенсировать естественные потери населения области, которые она несет начиная с 1990 года. В результате миграционные процессы смогли отодвинуть начало процесса сокращения общей численности постоянного населения области только до уровня 1995 года (в России он начался в 1992 году).

С 1999 года миграционная ситуация усугубилась. На фоне дальнейшего нарастания естественной убыли населения Смоленская область первая среди территорий Центрального федерального округа стала терять население уже в миграционном обмене. Наиболее мощный отток населения из Смоленской области направлен в самые развитые в социально-экономическом отношении регионы: Московскую область и города федерального значения - Москву и Санкт-Петербург. В последние годы он вырос в среднем в 1,5 раза.

Наиболее негативное влияние миграционные процессы продолжают оказывать на динамику развития сельского населения. Репродуктивное поведение сельских жителей довольно резко отличалось от репродуктивного поведения горожан. На селе в ограниченных пределах сохраняла свои позиции среднедетная семья, воспроизводство населения оставалось стабильно расширенным. Однако с точки зрения общей демографической динамики сельское население превратилось в донора по отношению к городскому населению. Естественный прирост сельского населения год за годом перераспределялся в пользу городов, численность его постоянно сокращалась, а вслед за ней сужалась и база для поддержания расширенного воспроизводства. Все эти годы сельское население области пополнялось в основном за счет эмигрантов из стран Содружеств Независимых Государств. Наиболее значительный приток населения был из Республики Казахстан, Республики Узбекистан и Украины.

Следует обратить особое внимание на качественную сторону иммиграции, создавая благоприятные условия для привлечения в область, прежде всего, трудоспособных высококвалифицированных специалистов. Многие иммигранты, прибывшие в Смоленскую область, не находят решения проблем улучшения материально-бытовых условий жизни. Поэтому они вовлекаются в повторные миграции, которые нацелены на регионы с более высоким уровнем социально-экономического развития. Миграционные потери населения области пока невелики, но они указывают на возможность превращения миграции в деструктивный источник демографической динамики.

Органам исполнительной власти Смоленской области уже сегодня необходимо приступить к разработке и проведению эффективной демографической политики, объединив общие усилия государственных и общественных организаций, партий и движений, а также населения в целом, направленной на выработку единых подходов к формированию демографического поведения и установок в целях сохранения и укрепления демографического потенциала региона. Проведение эффективной демографической политики требует значительных усилий и финансовых затрат. Положительный эффект может носить долговременный характер, так как демографические процессы сами по себе очень инертны. Результат от реализации мероприятий, связанных с улучшением демографических показателей, может наступить через несколько десятков лет.

2. Цель и задачи демографической политики
Смоленской области

Углубляющееся противоречие между геополитическим статусом Смоленской области, с одной стороны, и крайне неблагоприятной демографической ситуацией, с другой, определяет как цель, так и стратегию демографического развития региона.

Цель демографического развития Смоленской области на ближайшую перспективу состоит в преодолении катастрофических признаков воспроизводственных и миграционных процессов, создании условий для демографического оздоровления при одновременном формировании предпосылок для последующих стабилизации и увеличения численности населения в области.

Исходя из цели демографической политики, основными ее задачами являются:

в области стимулирования рождаемости и укрепления семьи:

- обеспечение для семей возможности более полного удовлетворения имеющейся потребности в детях;

- уменьшение масштабов откладывания рождения детей и повышение степени реализации отложенных ранее рождений;

- противодействие массовому распространению норм однодетности и создание предпосылок для постепенного перехода от преимущественно малодетного к среднедетному типу репродуктивного поведения;

- укрепление института семьи, содействие выполнению ею всех своих функций, и в первую очередь, репродуктивной и воспитательной;

- содействие вступлению в брак населения в активном репродуктивном возрасте, особенно вдов, разведенных и матерей, родивших детей вне зарегистрированного брака;

- предотвращение распадов супружеских союзов.

в области здоровья и смертности населения:

- увеличение продолжительности жизни населения за счет реализации резервов предотвратимой смертности от социально обусловленных экзогенных и внешних причин, в первую очередь, в трудоспособных и детских возрастах;

- увеличение продолжительности здоровой (активной) жизни путем сокращения заболеваемости от тех же причин, а также - травматизма;

- увеличение продолжительности жизни населения за счет реализации резервов снижения преждевременной смертности от неинфекционной хронической патологии, в первую очередь, в молодом возрасте;

- увеличение продолжительности здоровой (активной) жизни путем профилактики неинфекционной патологии у подростков и молодежи;

- улучшение качества жизни хронически больных и инвалидов путем предоставления им условий для реализации имеющегося (остаточного) потенциала здоровья.

в области миграции населения:

- снижение миграционного оттока постоянного населения, прежде всего объемов эмиграции;

- повышение приживаемости новоселов;

- предупреждение и ограничение отдельных видов миграционных потоков, особенно - нелегальных;

- регулирование потоков трудовой и учебной иммиграции, приведение их в соответствие с потребностями области.

3. Приоритеты демографической политики

Достижение поставленной цели демографической политики и решение ее задач обусловливает выделение следующих приоритетов и направлений:

в области стимулирования рождаемости и укрепления семьи:

- формирование гражданской позиции в отношении необходимости повышения рождаемости и укрепления семьи;

- повышение престижа сплоченной семьи с несколькими детьми и обоими родителями, состоящими в первом браке, как в общественном мнении, так и при проведении социальной политики;

- создание для семей условий жизнедеятельности, обеспечивающих возможность воспитания в них нескольких детей;

- развитие и совершенствование системы социальной поддержки семей с несколькими детьми;

- создание предпосылок для возможности реального выбора женщинами между работой дома и работой вне дома ;

- содействие молодым семьям в улучшении жилищных условий;

- развитие инфраструктуры досуга для людей среднего возраста, в т.ч. и в целях расширения возможностей поиска потенциального брачного партнера, развитие и совершенствование работы службы знакомств в разных формах;

- развитие инфраструктуры семейного досуга и отдыха;

- формирование системы подготовки детей и молодежи к семейной жизни;

- помощь семье в предотвращении и разрешении семейных конфликтов.

в области здоровья и смертности населения:

- укрепление здоровья социально уязвимых групп населения, определяемых по признаку как низких доходов, так и социального статуса (бомжи, мигранты), для которых наиболее важна профилактика инфекционных (туберкулез) и паразитарных заболеваний, отставания детей в физическом и умственном развитии, социальных девиаций (убийства, суициды, несчастные случаи);

- улучшение здоровья подростков и молодежи трудоспособного возраста, для которых ключевые проблемы состоят в снижении предотвратимой смертности от травм и отравлений алкогольной природы;

- улучшение репродуктивного здоровья женщин и качества потомства, для достижения которого наиболее значимо грамотное планирование семьи; снижение гинекологической и экстрагенитальной заболеваемости женщин; осложнений беременности и родов; снижение младенческой смертности и профилактика детской инвалидности;

- укрепление здоровья подростков, для которых особую актуальность представляет профилактика психических расстройств, алкоголизма и наркомании; снижение распространения заболеваний, передающихся половым путем;

- улучшение здоровья населения трудоспособного возраста, для которого ключевые проблемы заключаются в снижении преждевременной смертности от основных неинфекционных заболеваний (болезней системы кровообращения, злокачественных новообразований);

- сохранение здоровья пожилых людей, где особую значимость представляет увеличение срока жизни, свободной от инвалидности, в состоянии здоровья, которое позволяет сохранять независимость, самоуважение и достойное место в обществе.

в области миграционной политики:

- закрепление постоянных жителей и повышение приживаемости новоселов, с одной стороны, и более активное привлечение в область населения, с другой стороны. Их решение предусматривает создание условий и механизмов для позитивных сдвигов в процессе социально-экономического развития области.

4. Сферы деятельности и направления реализации
демографической политики

в области рождаемости и семьи

Колоссальное количество проблем являются производными от социального кризиса института семьи. Поэтому сегодня целесообразно сформировать и максимально полно использовать информационно-пропагандистское обеспечение реализации Концепции, включая циклы передач на радио и телевидении, постоянные рубрики в газетах, комментарии специалистов, социальную рекламу и т.д. Оно необходимо, прежде всего, для формирования общественного мнения, адекватного демографической ситуации в области, активной гражданской позиции, стереотипов и норм демографического поведения, соответствующего решению задач, стоящих в Концепции.

Следует совершенствовать систему социальной поддержки семей с детьми, усиливая ее адресный характер. Такая поддержка может и должна быть разнообразной (материальная помощь остронуждающимся, содействие в развитии малого семейного бизнеса, организация различных форм занятости, в т.ч. надомного труда для людей, имеющих те или иные социальные или физические ограничения в трудовой деятельности, информирование о возможностях самостоятельного решения своих социально-экономических проблем, социально-психологическая помощь и др.) и дифференцированной с учетом действительной потребности семей в тех или иных ее формах.

Для поддержки молодых семей и их ориентации на рождение детей необходимо обеспечить развитие центров и клубов молодой семьи, центров планирования семьи и репродукции, а также социальных служб для молодежи, осуществляющих работу в направлении формирования ответственного отношения к родительским обязанностям и сохранения репродуктивного здоровья. Целесообразно введение консультирования по различным вопросам семейной жизни молодых людей, подающих заявление на регистрацию брака, их тестирование в целях превентивной корректировки возможных нарушений супружеских отношений.

В целях решения жилищной проблемы молодых семей важно сформировать систему кредитования приобретения жилья с погашением части суммы кредита при рождении детей. Возможны разные формы такого льготного погашения кредита. Например, при рождении первого ребенка погашается 20% полученной суммы кредита, второго - еще 50%, третьего - оставшиеся 30%. Может быть использован такой вариант погашения кредита, когда при рождении каждого ребенка списывается сумма, равная стоимости установленной в области социальной нормы жилья на одного человека. Больший демографический эффект могла бы, видимо, дать следующая схема: при рождении первого ребенка не списывается с суммы полученного кредита ничего, при рождении второго - 50%, при рождении третьего - оставшиеся 50%.

Необходимо развивать учреждения, специализирующиеся на работе с детьми и подростками, которые будут заниматься их социализацией и семейным обустройством.

В плане подготовки детей и подростков к семейной жизни целесообразно введение в школьную программу занятий по обучению навыкам домашнего труда, что могло бы способствовать повышению стабильности браков и сокращению числа разводов в результате уменьшения супружеских конфликтов. С этой же целью можно рекомендовать разработку и выпуск детских и компьютерных игр, моделирующих жизнедеятельность семьи.

в сфере охраны здоровья и продолжительности жизни

Основные усилия в этой сфере должны быть направлены на: снижение смертности от таких неестественных причин, как производственный и бытовой травматизм, убийства на бытовой основе, автотранспортные несчастные случаи, алкогольные и прочие отравления; сокращение преждевременной смертности от болезней системы кровообращения и новообразований в трудоспособных возрастах; снижение младенческой и детской смертности; усиление борьбы с болезнями социального характера: туберкулез, гепатит, ВИЧ-инфекция, алкоголизм и наркомания.

Ключевые проблемы, на которые должны быть, в первую очередь, направлены усилия по снижению смертности, можно условно разделить на три группы.

Во-первых, - это проблемы "алкогольной смертности", связанные с резким расширением доступности алкоголя и столь же резким ухудшением его качества. Решать эту проблему необходимо путем ужесточения контроля за его нелегальным производством; проводить политику, нацеленную на пропаганду здорового образа жизни, воспитание культа здорового человека и информировать население о появлении на рынке опасных для здоровья товаров.

Во-вторых, - это проблемы смертности, за которые несут ответственность органы здравоохранения. Рост смертности от предотвратимых причин, омоложение смертности практически от всей соматической патологии - свидетельства ухода органов здравоохранения от профилактики и значительного ухудшения качества лечения. Этому есть и вполне объяснимые причины, обусловленные значительным недофинансированием всей социальной сферы, в т.ч. и службы охраны здоровья.

Чтобы решить эти проблемы, сегодня необходимо реформировать сферу здравоохранения. В целях улучшения репродуктивного здоровья населения следует развивать сеть учреждений по профилактической и лечебнодиагностической помощи. В целях улучшения психического здоровья населения необходимо принять меры по профилактике самоубийств и снятию стресса у людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Для этого следует развивать сеть телефонов доверия, совершенствовать деятельность врачей-психиатров, медицинских психологов, психотерапевтов и социальных работников.

В-третьих, - это проблемы смертности, обусловленные маргинализацией населения в процессе реформ. Необходима адресная социальная поддержка. Кроме этого, старение населения, увеличение числа престарелых и одиноких граждан требует развития специализированной социальной и психологической помощи, расширения сети домов-интернатов и пансионатов в целях обеспечения пожилым людям условий для активной, долгой и счастливой старости. Это фундамент для продвижения к снижению смертности и к другим направлениям, без которого эти меры утрачивают эффективность.

Наряду с перечисленными направлениями в области снижения смертности населения важно восстанавливать истинную картину приведших к ней причин. И это не только компетенция органов здравоохранения, но и вопросы координации деятельности органов здравоохранения и внутренних дел в случаях криминальных смертей (или подозрений на них). Последовательная работа в перечисленных направлениях способна привести к сокращению экстремальной смертности в Смоленской области.

Для того, чтобы обеспечить долгосрочный позитивный и устойчивый показатель смертности недостаточно ограничиться вышеуказанными мерами. Уже в ближайшем будущем необходимо закладывать основу для будущего роста продолжительности жизни. Аккумулированный Всемирной организацией здравоохранения опыт стран, успешно идущих по пути разработки соответствующих национальных стратегий свидетельствует, что выделяется, как минимум, три основных направления.

Первое направление предполагает формирование нового мировоззрения (прежде всего лиц, принимающих решения) на проблему охраны здоровья в сфере разработки и принятия конкретных политических решений по различным аспектам развития области. Ценности здоровья должны составить наряду с другими гуманитарными аспектами, сердцевину Концепции развития региона.

Второе направление включает два основных аспекта:

а) проведение социально-экономической политики, направленной на сокращение бедности, и связанных с ней факторов риска для здоровья;

б) защиту групп населения с особыми потребностями (в связи с состоянием здоровья, социальными или экономическими обстоятельствами) от изоляции и предоставление им доступа к соответствующей медицинской помощи.

Третье направление включает следующие аспекты:

а) развитие научно-исследовательских, информационных и коммуникационных систем, которые содействуют приобретению, эффективному использованию и распространению данных по проблемам охраны и укрепления здоровья;

б) создание структур и механизмов, обеспечивающих реальное участие отдельных лиц, групп и организаций как в общественном, так и в частном секторе, в деятельности в интересах охраны здоровья.

в области миграции

- достижение согласия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Смоленской области о разграничении полномочий по вопросам регулирования миграционных процессов и допустимых инструментах реализации миграционной политики;

- согласование интересов Российского государства и Смоленской области как субъекта Российской Федерации при разработке и реализации миграционных программ и принятии оперативных мер, затрагивающих интересы мигрантов и постоянного населения;

- защита и обеспечение законных прав и интересов мигрантов с учетом соответствующих законных прав и интересов коренного населения отдельных поселений, административно-территориальных единиц;

- снятие противоречий, связанных с притоком мигрантов, их обустройством и интеграцией в местную среду государственными мерами предупреждения возможных конфликтов в отдельных поселениях и административно-территориальных единицах;

- регулирование миграционных процессов с учетом социально-экономической ситуации в области, уделяя особое внимание ситуации на рынках труда, жилья, развитию социальной, культурно-бытовой и инженерной инфраструктуры;

- создание условий для приема и размещения мигрантов, их обустройства с учетом интересов постоянных жителей конкретных поселений;

- рациональное использование трудового потенциала, опыта хозяйственной деятельности и квалификации мигрантов;

- развитие государственных систем коммуникации и информации в целях информирования потенциальных мигрантов о ситуации в области, содействие общественным организациям мигрантов в сборе и распространении информации;

- объективное информирование населения Смоленской области о специфике психологии мигрантов (особенно - вынужденных), мотивации и проблемах мигрантов, сложностях их адаптации;

- формирование и распространение идей духовного единства, дружбы народов, общественного и межнационального согласия, культивирования чувства патриотизма, гордости за населенный пункт, в котором проживаешь;

- учет национальных обычаев и традиций мигрантов.