Приложение 1. Информация о выполнении Программы реформирования местного самоуправления в Хабаровском крае на период 2004 - 2005 годов в связи с реализацией требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Приложение 1
к постановлению
Законодательной Думы
Хабаровского края
от 29 марта 2006 г. N 116

Информация
о выполнении Программы реформирования местного самоуправления в Хабаровском крае на период 2004 - 2005 годов в связи с реализацией требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

I. Организационно-методическое обеспечение выполнения Программы и контроль за ее исполнением

Организация выполнения утвержденной Законодательной Думой в феврале 2004 года Программы реформирования местного самоуправления в Хабаровском крае на период 2004 - 2005 годов в связи с реализацией требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Программа) придала работе по реформе местного самоуправления в крае комплексный и целенаправленный характер.

В целях организации выполнения Программы, для координации работы и контроля за ходом реформы местного самоуправления Законодательной Думой создана комиссия под руководством председателя Думы Оноприенко Ю.И., в которую вошли депутаты, представители Правительства края, юстиции, науки, главы муниципальных образований и другие специалисты (далее - Комиссия).

Для организации выполнения и контроля мероприятий по правовому, финансово-экономическому, организационно-методическому обеспечению реформы местного самоуправления Комиссия структурирована на четыре подкомиссии по отдельным направлениям работы.

Учитывая крупномасштабность и сложность реформы местного самоуправления, Губернатором края в феврале 2004 года утвержден план первоочередных мероприятий Правительства края по выполнению Программы.

Для организации и контроля реализации отдельных мероприятий Губернатором края образован Совет по вопросам реформирования местного самоуправления во главе с заместителем Председателя Правительства - руководителем аппарата Губернатора и Правительства края Качимовым В.И. (далее - Совет). В Правительстве края в 2004 году создан отдел по вопросам местного самоуправления, на который возложена ответственность по реализации мероприятий реформирования местного самоуправления.

В органах местного самоуправления были разработаны и осуществлялись планы мероприятий по реализации мероприятий Программы, образованы рабочие группы (комиссии) по организации и контролю за ее исполнением.

На аппаратных совещаниях у Губернатора края, у председателя Законодательной Думы, на заседаниях коллегий при главах муниципальных образований систематически рассматривались вопросы хода выполнения Программы.

В течение 2004 - 2005 годов в целях организации исполнения требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - федеральный закон N 131-ФЗ), координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления проведено 6 заседаний Комиссии, 15 заседаний подкомиссий, на которых рассмотрены вопросы создания правовой базы реформирования местного самоуправления, установления двухуровневой системы местных бюджетов, налогов и сборов, разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти, перераспределения имущества между федеральным центром, краем и двумя территориальными уровнями муниципальных образований, кадрового и организационно-методического обеспечения реформы местного самоуправления.

Особую значимость организации выполнения Программы придали 6 совместных заседаний Комиссии и Совета под председательством Губернатора края, на которых рассмотрены и приняты соответствующие решения по таким ключевым направлениям, как концепция территориальной реорганизации местного самоуправления, целесообразная система его органов, статусное положение глав муниципальных образований, финансово-экономические проблемы муниципальных образований и другие.

Опыт правоприменения переходных положений федерального закона N 131-ФЗ, отдельные труднорешаемые вопросы при его реализации, а также недостаточный уровень организаторской и методической работы ряда органов местного самоуправления потребовали во II полугодии 2005 года принятия дополнительных мер.

В этой связи по инициативе Законодательной Думы, поддержанной Губернатором края, в крае состоялось комплексное изучение работы органов местного самоуправления 2 городских округов и 15 муниципальных районов. Проверки, проведенные под руководством председателя Законодательной Думы Оноприенко Ю.И. и заместителя Председателя Правительства - руководителя аппарата Губернатора и Правительства края Качимова В.И., и состоявшиеся по их итогам совещания с руководителями и специалистами органов местного самоуправления, принятые решения ускорили процесс выполнения Программы, устранения недостатков в реформировании местного самоуправления.

Методическое сопровождение реформы осуществлялось в формах разработки концептуальных положений, различных рекомендаций, модельных муниципальных правовых актов. Всего Законодательной Думой совместно с Правительством края разработано и направлено в органы местного самоуправления более 50 методических документов и модельных актов, например:

4 варианта новых редакций уставов муниципальных образований;

свыше 50 модельных положений (о представительных и контрольных органах, о публичных слушаниях, о правотворческой инициативе, по вопросам местных бюджетов и межбюджетных отношений и т.д.);

рекомендации по системе муниципальных правовых актов, принимаемых представительным органом муниципального образования, по порядку их подготовки, принятия, подписания и обнародования и другие.

Учитывая, что в крае создано 12 вновь образованных поселений и в апреле 2005 года состоялись выборы в органы местного самоуправления этих поселений, было уделено большое внимание оказанию им организационно-методической помощи.

Разработан "Алгоритм действий органов местного самоуправления муниципального района и органов местного самоуправления вновь образованного поселения, находящегося на территории муниципального района, по выполнению требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", проведен обучающий семинар.

Для повышения роли представительных органов в решении вопросов местного значения, координации их действий в социально-экономическом развитии территорий, укрепления взаимодействия с Законодательной Думой в 2005 году образован Совет председателей представительных органов городских округов и муниципальных районов при Законодательной Думе Хабаровского края.

Проведено 4 заседания данного Совета, на которых рассмотрены ход выполнения Программы, проблемы реализации отдельных законов Хабаровского края и другие вопросы.

Законодательной Думой в 2004 - 2005 годах в целях разъяснения федерального закона N 131-ФЗ, обучения кадров проблемным вопросам его реализации, оказания методической помощи в проведении реформы местного самоуправления организовано 19 семинаров и 3 стажировки.

Состоялись выездные семинары в Аяно-Майском, Бикинском, Вяземском, имени Лазо, Комсомольском, Николаевском, Охотском, Солнечном, Ульчском муниципальных районах, в которых приняли участие депутаты Думы, работники аппарата Думы и Правительства края, руководство Государственного учреждения "Краевое бюро технической инвентаризации".

Состоявшиеся в 2004 - 2005 годах смотры-конкурсы на лучшую организацию работы представительных органов муниципальных образований Хабаровского края способствовали дальнейшему укреплению взаимодействия с представительными органами муниципальных образований края, активизации их деятельности по реализации Программы.

В 2005 году были организованы депутатские слушания на тему "Об основных направлениях и проблемах развития представительной демократии в системе местного самоуправления в Хабаровском крае в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, проведенная в 2004 - 2005 годах организаторская работа и контроль за ходом выполнения Программы помогли выработать в крае единую политику в реформировании местного самоуправления, придали реформе плановый, системный и целенаправленный характер, что дало определенные положительные результаты.

В программе 8 разделов и 155 пунктов различных мероприятий. Полностью выполнено 114 (74 %) намеченных мер, в стадии выполнения 41 (26 %), в том числе 19 пунктов с длительным сроком исполнения.

VII. Перспективные задачи на 2006 - 2008 годы для дальнейшего развития и эффективной деятельности местного самоуправления в крае в условиях реализации положений федерального закона N 131-ФЗ в полном объеме

Анализ реализации федерального закона N 131-ФЗ в 2004 - 2005 годах, опыт его практического правоприменения, изучение хода реформы, сложность и противоречивость отдельных положений федерального закона показывают, что отдельные мероприятия Программы выполнены либо не в полном объеме, либо не с тем качеством, как этого требуют новые условия.

Так, не в полном объеме осуществлено исполнение 41 пункта мероприятий из 155.

Особенно много недоработок в таких блоках, как реформирование экономических, финансовых отношений, в кадровом и информационном обеспечении деятельности органов местного самоуправления.

Анализ мероприятий раздела 4 Программы показывает, что главная задача на этапе реформы - создание новой экономической основы местного самоуправления, основным в которой является разграничение имущества между тремя уровнями власти, создание двухуровневой муниципальной собственности в порядке, определенном разделением вопросов местного значения между городскими округами, муниципальными районами и поселениями, инвентаризационный учет имущества - решена не в полном объеме, что отрицательно сказывается на эффективном использовании муниципального имущества.

Следовало перераспределить между Российской Федерацией, Хабаровским краем и муниципальными образованиями 178 имущественных объектов, из них фактически передано на другой уровень собственности 94, или 53 %.

Из 27 имущественных объектов краевой государственной собственности передано муниципальным образованиям 9, или 33 %.

Выполняя требования о перераспределении имущества, муниципальные образования составили перечни муниципальных имущественных объектов, подлежащих передаче в федеральную собственность, включающие 22 объекта, но ни одного объекта не передано. Из 49 объектов, подлежащих передаче в краевую государственную собственность, передано 40, или 82 %.

В порядке реформирования имущественных отношений органы местного самоуправления в 2004 - 2005 годах провели работу по анализу состава имущества, находящегося в собственности городских округов и муниципальных районов.

В основном закончено составление реестров муниципальной собственности, которые определили состав муниципальных имущественных объектов в количестве 37062. Из них в соответствии с требованиями статей 14, 15 и 50 федерального закона N 131-ФЗ согласована с органами местного самоуправления поселений передача им в собственность 16783 объектов#, однако по состоянию на 20.02.2006 осуществлена передача только 4780 объектов, или 28 %.

Сдерживающим фактором разграничения имущества между муниципальными районами и поселениями является неудовлетворительная работа по проведению технической инвентаризации имущественных объектов и государственной регистрации прав собственности.

Без технических паспортов и официально оформленных документов о государственной регистрации, подтверждающих права муниципальных районов на объекты собственности, передача имущественных объектов от муниципальных районов поселениям невозможна.

По информации Государственного учреждения "Краевое бюро технической инвентаризации" (ГУ "КБТИ"), на 01.02.2006 в крае из 37062 объектов прошли инвентаризацию 8745, или 24 %.

Из вышеуказанного количества муниципальных имущественных объектов оформлены свидетельства государственной регистрации прав собственности (по информации Главного управления федеральной регистрационной службы по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области на 01.10.2005) на 7621 объект, или 21 % от их общего количества.

Таким образом, мероприятия Программы в части регистрации прав собственности выполнены на 25 %.

Исходя из вышеизложенного, органы государственной власти края и органы местного самоуправления в переходный период 2006 - 2008 годов должны осуществить комплекс мер по завершению имущественной реформы в строгом соответствии с требованиями федерального закона N 131-ФЗ.

Изучение работы органов местного самоуправления показало, что недостаточно качественно проведен процесс передачи части полномочий органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов.

Особенно это касается полномочий в области теплоэнергетики, жилищно-коммунального хозяйства, культуры, градостроительства.

Во многих правовых документах-соглашениях указана не часть полномочий, а в полном объеме вопросы местного значения поселений, которые передаются для решения органам местного самоуправления муниципальных районов, что противоречит статье 18 федерального закона N 131-ФЗ, запрещающей изменять перечни вопросов местного значения, определенные для того или иного территориального уровня муниципальных образований.

В крае нет примеров, когда органы местного самоуправления муниципальных районов передают часть своих полномочий органам местного самоуправления поселений, готовых в экономическом, организационном и кадровом отношении эту часть полномочий исполнять.

Недостаточно глубокая проработка вопросов передачи части полномочий между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципальных районов отрицательно влияет на процесс управления муниципальным хозяйством.

Исходя из этого, в переходный период 2006 - 2008 годов, анализируя проблемы разграничения полномочий, следует оптимизировать их перераспределение в целях более эффективного функционирования муниципальной экономики и социальной сферы.

Не в полном объеме выполнены мероприятия Программы в области разработки и осуществления планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований.

Срок действия большинства программ социально-экономического развития городских округов и муниципальных районов завершился в 2005 году.

Изучение показало, что многие органы местного самоуправления слабо осуществляют комплексный анализ выполнения вышеуказанных программ, нарушают сроки разработки и принятия основных направлений социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Это может привести к отсутствию приоритетных направлений развития территорий, несогласованности их с финансовым и другим ресурсным обеспечением.

На уровне поселений планы социально-экономического развития, как составные разделы общих программ муниципальных районов, вообще отсутствуют.

Эти недоработки обусловлены тем, что органы местного самоуправления не уделяют должного внимания проблемам стратегического и тактического планирования развития территорий, слабо увязывают его с общекраевыми программами.

Не в полной мере соответствует требованиям федерального закона N 131-ФЗ выполнение мероприятий в области реформирования местных финансов. Основными недостатками в этой работе являются нарушение сроков обеспечения органов местного самоуправления методическими и инструктивными материалами по формированию на новой правовой основе местных бюджетов и организации межбюджетных отношений, низкая результативность пополнения доходной части местных бюджетов, что ведет к тенденции снижения доли собственных доходов в общих доходах местных бюджетов, недостаточное взаимодействие органов местного самоуправления с территориальными налоговыми органами и органами казначейства.

В связи с этим органам государственной власти края и органам местного самоуправления на основе изучения хода исполнения местных бюджетов в 2006 году необходимо разработать и осуществить в переходный период 2006 - 2008 годов комплекс мер, направленных на "оздоровление" местных финансов, пополнение местных бюджетов за счет всех источников, прежде всего улучшения налогособираемости.

Несмотря на проведенную в 2004 - 2005 годах работу в кадровом обеспечении реформы местного самоуправления, также допущены недостатки.

Во многих муниципальных образованиях либо вообще отсутствуют комплексные программы обучения, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, либо они выполняются не в полном объеме.

Неоправданным является увеличение численности работников органов местного самоуправления, которое произошло в ходе реформы местного самоуправления.

В ходе реформы численность работников органов местного самоуправления выросла с 6400 до 6900 человек, т.е. на 500 человек.

Штатная численность депутатов представительных органов муниципальных образований, работающих на постоянной основе, составляет 26,5 единицы, до реформы депутатов на постоянной основе работало 17 человек.

Не полностью выполнены установки Программы по организации работы 12 вновь образованных муниципальных образований. Имеют место нерешенные проблемы в разграничении полномочий между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципальных районов, в перераспределении собственности, в организационном и материально-техническом обеспечении.

Не до конца решены вопросы выделения помещений для органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. Только в Аяно-Майском, Вяземском, Николаевском районах они располагаются в зданиях администрации районов.

На ремонт и переоборудование помещений запланировано израсходовать свыше 9 млн. рублей. По состоянию на 10.11.2005 из этих средств освоено 2 млн. 184 тыс. руб., т.е. 24 %, только в 3 муниципальных образованиях помещения для органов местного самоуправления готовы.

VIII. Общий вывод о реализации Программы

Итоги выполнения Программы были подведены на совместном заседании Комиссии и Совета, на котором было отмечено, что Губернатором и Правительством, Законодательной Думой, органами местного самоуправления края проведена значительная работа по реформированию местного самоуправления, ей был придан комплексный, системный характер. В результате в полном объеме создана законодательная база, обеспечено организационное и методическое сопровождение реформы, осуществлялся постоянный контроль, своевременно выявлялись проблемы и устранялись недостатки. Все это позволило всем 236 муниципальным образованиям края с 1 января 2006 года реализовывать положения федерального закона N 131-ФЗ в полном объеме.

Председатель Думы

Ю.И. Оноприенко