Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 27 ноября 2013 г. N 33-7674/2013 Суд счел необоснованными выводы прокурора о наличии в положениях Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат по перевозке пассажиров речным транспортом на внутригородских речных маршрутах на 2013 года возможности расширения дискреционных полномочий должностных лиц

Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 27 ноября 2013 г. N 33-7674/2013

В суде первой инстанции дело рассмотрено судьей Чемякиной И.А.

Судебная коллегия по гражданским делам Хабаровского краевого суда в составе:

председательствующего Кустовой С.В.,

судей Мороз И.Г., Волошиной Е.В.,

при секретаре Козиной Е.В.,

с участием прокурора Серга Ю.В., представителя администрации г. Хабаровска Пастушенко А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г. Хабаровска о признании противоречащими закону и недействующими абз. 4 п. 1.4, п. 2.3, абз. 2, 6 п. 2.8 раздела 2 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат по перевозке пассажиров речным транспортом на внутригородских речных маршрутах на 2013 год, утвержденного постановлением администрации г. Хабаровска от 27.03.2013 года N по апелляционной жалобе представителя администрации г. Хабаровска Пастушенко А.А. на решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 11 сентября 2013 года,

Заслушав доклад судьи Мороз И.Г., объяснения прокурора Серга Ю.В., представителя администрации г. Хабаровска Пастушенко А.А., судебная коллегия установила:

Прокурор г. Хабаровска, с учетом уточненных требований, обратился в суд с заявлением о признании противоречащими закону и недействующими абз. 4 п. 1.4, п. 2.3, абз. 2, 6 п. 2.8 раздела 2 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат по перевозке пассажиров речным транспортом на внутригородских речных маршрутах на 2013 год, утвержденных постановлением администрации г. Хабаровска от ДД.ММ.ГГГГ N.

В обоснование заявленных требований указал, что абзац 4 пункта 1.4 определяет критерием получателей субсидии наличие у перевозчика экипажей судов, персональный состав которых отвечает требованиям действующего законодательства. Вместе с тем, понятие "персональный состав экипажей судов" законодательно не определено, что свидетельствует о наличии в указанной норме коррупциогенного фактора, установленного пп. "а" п. 4 Методики, утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. N - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительны требований к гражданам и организациям.

Пункт 2.3. Порядка не предусматривает условий предоставления субсидий, а также условий, по которым принимается решение об отказе в предоставлении субсидий, что свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, установленного пп. "а" п. 3 "Методики" - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения.

В соответствии с абзацем 2 и абзацем 6 п. 2.8 Порядка Договор о предоставлении субсидий определяет целевое назначение, размер и условия предоставления субсидий (абз. 2); порядок возврата использованных организацией субсидий в случае установления факта нарушения целей и условий предоставления субсидий (абз. 6). Вместе с тем, в соответствии с п. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ цели, условия и порядок предоставления субсидий определяются нормативными правовыми актами, регулирующими предоставление субсидии. В соответствии с п. 1.3 Порядка главным распорядителем субсидий является структурное подразделение администрации г. Хабаровска - управление транспорта администрации г. Хабаровска, которое не наделено полномочиями по принятию нормативных правовых актов.

Решением Центрального районного суда г. Хабаровска от 11.09.2013 года заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе представитель администрации г. Хабаровска просит решение суда отменить, как постановленное с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, неверным применением норм права. Указывает, что в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ Порядок содержит критерии отбора юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих право на получение субсидий, с целью повышения уровня безопасности пассажиров, одним из критерием является наличие у юридического лица и индивидуальных предпринимателей экипажей судов, персональный состав которых отвечает требованиям действующего законодательства. Системный анализ положений оспариваемого абзаца 4 п. 1.4 Порядка и норм Кодекса внутреннего водного транспорта РФ (ст.ст. 26, 27) позволяет однозначно трактовать оспариваемую норму, что каждый член экипажа (командный состав, судовая команда, работники, обслуживающие пассажиров судна) должны отвечать в частности требованиям, содержащимся в КВВТ РФ. Судом не учтено, что положения п. 2.3 Порядка необходимо трактовать во взаимосвязи с другими нормами данного нормативного документа. Так, из Порядка следует, что условиями предоставления субсидии являются: наличие у перевозчика затрат по перевозке пассажиров речным транспортом на внутригородских речных маршрутах (п. 1.1); соответствие перевозчика специальным требованиям (п. 1.4); предоставление перевозчиком необходимого комплекта документов (п. 2.2.). Основаниям для отказа в предоставлении субсидий изложены в п. 2.4 Порядка. При удовлетворении требований о признании незаконными абзацев 2 и 6 пункта 2.8 Порядка судом не учтено, что целевое назначение и условия предоставления субсидий, а также порядок их возврата в бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, прежде всего содержаться в Порядке (т.е. в нормативном акте), а содержание указанных норм в договоре о предоставлении субсидии носит дублирующий характер, поскольку заключение договора осуществляется во исполнение положений нормативного правового акта (Порядка).

Возражения на апелляционную жалобу не поступили.

В судебном заседании представитель администрации г. Хабаровска Пастушенко А.А. апелляционную жалобу поддержал по изложенным в ней основаниям.

Прокурор Серга Ю.В., возражая против удовлетворения апелляционной жалобы, просила решение суда оставить без изменения, как законное и обоснованное, вынесенное с применением надлежащих норм материального права.

В соответствии со ст. 327.1 ГПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе. Вне зависимости от доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции проверяет, не нарушены ли судом первой инстанции нормы процессуального права, являющиеся в соответствии с ч. 4 ст. 330 настоящего Кодекса основаниями для отмены решения суда первой инстанции.

Проверив материалы дела, выслушав явившихся лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса РФ предоставление бюджетных средств осуществляется в форме субсидий, которые предоставляются физическим и юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям.

В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (часть 1). Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пункте 7 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются: из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления п. 3 ч. 2).

Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять: 1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; 2) цели, условия и порядок предоставления субсидий; 3) порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении; 4) порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий; 5) положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями (ч. 3 ст. 78).

Из материалов дела следует, что ДД.ММ.ГГГГ администрацией г. Хабаровска в соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, решением Хабаровской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ N "О бюджете городского округа "Город Хабаровск" на 2013 год" утвержден Порядок предоставления субсидий на возмещение части затрат по перевозке пассажиров речным транспортом на внутригородских речных маршрутах на 2013 год (на момент вынесения решения действующий в редакции от ДД.ММ.ГГГГ).

Согласно п. 1.4 указанного Порядка получателями субсидий являются юридические лица (за исключением государственных и муниципальных учреждений) и индивидуальные предприниматели, оказывающие услуги по перевозке пассажиров речным транспортом (далее - перевозчики), заключившие договор о предоставлении в 2013 году субсидий на возмещение части затрат по перевозке пассажиров речным транспортом на внутригородских речных маршрутах (далее - договор) и соответствующие следующим критериям:

- наличие у перевозчика оформленной в установленном законодательством порядке лицензии на осуществление перевозок пассажиров внутренним водным транспортом;

- наличие у перевозчика экипажей судов, персональный состав которых отвечает требованиям действующего законодательства;

- наличие установленной провозной платы (платы за перевозки грузов, пассажиров и их багажа) на 2013 год;

- наличие расписания движения теплоходов на 2013 год.

Разрешая дело, суд, руководствуясь требованиями действующего законодательства, оценив в совокупности собранные по делу доказательства, пришел к правильному выводу о том, что предложенный администрацией критерий в виде наличия у перевозчика экипажей судов, персональный состав которых отвечает требованиям действующего законодательства, при конкретизации указанных требований может быть использован в качестве отбора организаций, имеющих право на осуществление перевозки пассажиров речным транспортом, а не в качестве отбора юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, имеющих право на получение субсидий.

Отбор перевозчиков и отбор юридических лиц, имеющих право на получение субсидий, являются различными юридическими действиями и для их выбора должны использоваться разные критерии.

В данном случае целью предоставления указанных субсидий является возмещение перевозчикам части затрат в связи с оказанием услуг по осуществлению пассажирских перевозок речным транспортом на внутригородских речных маршрутах.

Кроме того, оспариваемая норма не согласуется с требованиями правовой определенности, является отсылочной, при этом отсылает не к конкретным статьям нормативного правового акта, а к действующему законодательству в целом. Неопределенность оспариваемой правовой нормы, имеющей отсылочный характер, ведет к неоднозначному ее пониманию и применению, что само по себе является основанием для признания нормы недействующей.

В соответствии с п. 2.3 Порядка Главный распорядитель в течение 10 рабочих дней со дня поступления заявления на основании представленных документов принимает решение о предоставлении субсидий либо отказывает в предоставлении субсидий, о чем письменно в течение 3 дней уведомляет перевозчика.

Удовлетворяя требования прокурора, суд исходил из того, что в указанном пункте не определено на основании каких обстоятельств и условий субсидии предоставляются, или в предоставлении субсидии должно быть отказано; не содержится ссылка на соответствующий пункт Порядка, предусматривающий основания к предоставлению субсидии и к отказу, что свидетельствует о том, что полномочия главного распорядителя относительно принятия решения не разграничены.

Судебная коллегия не может согласиться с данными выводами, поскольку положения оспариваемой нормы следует рассматривать во взаимосвязи с другими нормами Порядка, которым определены условия и порядок получения субсидии (п. 1.1, 1.2, 1.4, 2.1, 2.2), основания для отказа в предоставлении субсидии (п. 2.4). При этом какая-либо правовая неопределенность, либо неясность в условиях предоставления субсидии либо отказу в ее предоставлении отсутствует, в связи с чем, доводы прокурора о возможности злоупотребления правами заявителей со стороны должностных лиц являются не обоснованными.

В указанной части доводы апелляционной жалобы являются обоснованными, а решение в указанной части подлежит отмене.

В соответствии с п. 2.8 порядка договор, заключаемый между администрацией города в лице главного распорядителя и конкретным перевозчиком, содержит:

- целевое назначение и условия предоставления субсидий;

- положения об обязательной проверке главным распорядителем и органом муниципального финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий;

- ответственность за нецелевое использование субсидий и иное нарушение условий предоставления субсидий;

- согласие получателя на осуществление главным распорядителем и органом муниципального финансового контроля проверок соблюдения получателем субсидии условий, целей и порядка их предоставления;

- порядок возврата субсидий в бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Судом удовлетворены требования прокурора о признании недействующими абзаца 2 п. 2.8 (договор содержит целевое назначение и условия предоставления субсидий) и абзаца 6 п. 2.8 (договор содержит порядок возврата субсидий в бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении) по тем основаниям, что в соответствии с п. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, ст. 420, 421 Гражданского кодекса РФ цели представления субсидий, порядок их предоставления порядок возврата должны определяться не договором, а нормативным правовым актом.

Судебная коллегия не может согласиться с данными доводами по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 4 ст. 421 Гражданского кодекса РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422).

В соответствии со ст. 422 Гражданского кодекса РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

При наличии нормативного правового акта в виде вышеуказанного Порядка, регулирующего целевое назначение и условия предоставления субсидий, порядок возврата субсидий в бюджет, в силу ст. 422 Гражданского кодекса РФ договор в указанной части не может содержать иных норм, кроме указанных в Порядке, в связи с чем, доводы прокурора о наличии в указанных положениях возможности расширения дискреционных полномочий должностных лиц, являются не обоснованными.

В указанной части решение суда также подлежит отмене.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

Решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 11 сентября 2013 г. по заявлению прокурора г. Хабаровска о признании противоречащими закону и недействующими абз. 4 п. 1.4, п. 2.3, абз. 2, 6 п. 2.8 раздела 2 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат по перевозке пассажиров речным транспортом на внутригородских речных маршрутах на 2013 год, утвержденного постановлением администрации г. Хабаровска от 27.03.2013 года в части признания противоречащими закону и недействующими п. 2.3, абз. 2, 6 п. 2.8 раздела 2 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат по перевозке пассажиров речным транспортом на внутригородских речных маршрутах на 2013 года, утвержденного постановлением администрации г. Хабаровска от ДД.ММ.ГГГГ N отменить, в указанной части принять новое решение.

Прокурору г. Хабаровска в удовлетворении заявления о признании противоречащим закону и недействующим п. 2.3, абз. 2, 6 п. 2.8 раздела 2 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат по перевозке пассажиров речным транспортом на внутригородских речных маршрутах на 2013 год, утвержденного постановлением администрации г. Хабаровска от ДД.ММ.ГГГГ N "О порядке предоставления субсидий на возмещение части затрат по перевозке пассажиров речным транспортом на внутригородских маршрутах на 2013 год" отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Апелляционную жалобу удовлетворить в части.

Председательствующий:

С.В. Кустова

Судьи:

И.Г. Мороз

Е.В. Волошина