Решение Хабаровского краевого суда от 24 мая 2005 г. N 3-92/05 Заявление о признании отдельных положений Закона Хабаровского края "О краевом бюджете на 2005 год" удовлетворено частично, поскольку органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе регулировать отношения по установлению условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации (извлечение)

Решение Хабаровского краевого суда
от 24 мая 2005 г. N 3-92/05
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 августа 2005 г. N 58-Г05-24 настоящее Решение оставлено без изменения

Хабаровский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании Приложения 14 (в части графы 3 "Субвенции на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния") и п. 5 ст. 24 Закона Хабаровского края от 14.02.2005 N 263 "О краевом бюджете на 2005 год" противоречащими федеральному законодательству, установил:

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с названными требованиями.

В обоснование заявленных требований прокурор ссылается на то, что в нарушение требований федерального законодательства в области финансовых основ местного самоуправления Приложение 14 "Распределение средств фонда компенсаций из федерального бюджета" в части графы 3 "Субвенции на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния" Закона Хабаровского края "О краевом бюджете на 2005 год" не предусматривает распределение средств на осуществление государственных полномочий каждому муниципальному образованию Хабаровского края, в том числе сельским поселениям.

Пунктом 5 ст. 24 названного краевого закона установлена ответственность за нарушение бюджетного и налогового законодательства, не предусмотренная Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами, налоговым законодательством, что противоречит ст.ст. 3, 8, 241.1 Бюджетного кодекса РФ, ст. 108 Налогового кодекса РФ. Кроме того, данной нормой регулируются отношения по установлению условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, что также противоречит бюджетному законодательству.

В судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Хабаровского края Ким П.В. настаивал на удовлетворении, требований заявленных прокурором края.

Представители Законодательной думы Хабаровского края, по Доверенности Ермольченко О.В., Власенко Н.В. заявление прокурора края не признали, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы краевого закона приняты в соответствии с федеральным законодательством.

Выслушав объяснения, лиц участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит, подлежащими удовлетворению требования прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству п. 5 ст. 24 Закона Хабаровского края "О краевом бюджете на 2005 год", в остальной части заявленных требований подлежит отказать по следующим основаниям.

В соответствии с пунктами 1, 2 ст. 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются федеральными полномочиями, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета впредь до формирования в установленном порядке федеральных органов по государственной регистрации актов гражданского состояния.

Органы местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, образованные в соответствии с Федеральным законом "Об актах гражданского состояния", законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, в том числе органы местного самоуправления сельских поселений - на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжение брака, установление отцовства, смерти. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Частью 2 ст. 39 закона от 14.02.2005 N 263 Хабаровского края "О бюджете края на 2005 год" установлено, что впредь до формирования в установленном порядке федеральных органов по государственной регистрации актов гражданского состояния органы местного самоуправления осуществляют федеральные полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния за свет субвенций из федерального бюджета согласно приложению 14 к настоящему закону.

В графе 3 упомянутого приложения 14 определены суммы субвенций на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния для 19 муниципальных образований (уровень городских округов и муниципальных районов).

Таким образом, графой 3 приложения 14 закона края "О бюджете края на 2005 год" урегулированы вопросы финансового обеспечения выполнения органами местного самоуправления делегированных им краевым законом федеральных полномочий государственной регистрации актов гражданского состояния.

При таком положении суд находит, что оспариваемое прокурором края приложение 14 (в части графы 3) закона Хабаровского края "О бюджете края на 2005 год" соответствует требованиям федерального законодательства.

Доводы прокурора о том, что Приложение 14 к закону края должно усматривать распределение средств на осуществление государственных полномочий каждому муниципальному образованию Хабаровского края, в том числе сельским поселениям не являются основанием к удовлетворению заявленных требований по следующим основаниям.

Согласно ст. 253 ГПК РФ нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, в рамках абстрактного нормоконтроля судом проверяется действующий нормативный правовой акт.

Принимая во внимание данные правовые обстоятельства, а также то, приведенные прокурором доводы сводятся фактически к обжалованию бездействия Законодательной Думы Хабаровского края по не включению в графу 3 приложения 14 Закона Хабаровского края N 263 от 14.02.2005 г. норм о распределении средств на осуществление федеральных полномочий сельскими поселениями, суд находит, что в порядке гражданского судопроизводства данные требования не могут быть разрешены, поскольку подлежат разрешению в ином установленном законом порядке.

Пунктом 5 ст. 24 закона Хабаровского края "О краевом бюджете на 2005 год" установлено, что министерство финансов края вправе в ходе исполнения краевого бюджета вносить изменения в межбюджетные трансферты в случаях принятия органами местного самоуправления решений, приводящих к нарушению положений бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации и края.

Суд находит, что данная норма краевого закона противоречит федеральному законодательству.

Согласно п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.

Пунктом "е" ч. 1 ст. 1 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется, в частности, на основе принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов.

В преамбуле и в ч. 2 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации Устанавливаются настоящим Кодексом.

В соответствии с ч. 4 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в Пределах своей компетенции.

В главе 2 Бюджетного кодекса РФ установлено вертикальное определение компетенции между уровнями власти.

Согласно ст. 7 Бюджетного кодекса РФ к компетенции федерального уровня государственной власти относится установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

В соответствии со ст. 8 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют бюджетные полномочия по установлению ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений в случае и в порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.

Полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской федерации и местные бюджеты, в области применения мер принуждения определены ст. 284-1 Бюджетного кодекса РФ.

Предусмотренный данной статьей перечень полномочий является исчерпывающим и может быть расширен только федеральным законом.

В силу ч. 1 ст. 108 Налогового кодекса РФ никто не может быть привлечен к ответственности за совершение налогового правонарушения иначе, как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом.

Из содержания оспариваемой нормы краевого закона следует, что правовыми последствиями нарушения бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации и Хабаровского края для муниципальных образований является внесение изменений в межбюджетные трансферты.

Таким образом, Законодательной Думой Хабаровского края в п. 5 ст. 24 закона Хабаровского края "О краевом бюджете на 2005 год" в противоречие названному федеральному законодательству с превышением полномочий законодательного органа государственной власти субъекта урегулированы правоотношения по установлению бюджетной и налоговой ответственности.

Кроме того, из нормативного содержания п. 5 ст. 24 закона края "О краевом бюджете на 2005 год" следует, что министерство финансов края вправе в ходе исполнения бюджета вносить изменения в любые межбюджетные трансферты, что также противоречит действующему законодательству.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные трансферты -средства одного бюджета бюджетной системы, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы.

Формы межбюджетных трансфертов из федерального и регионального бюджета определены ст.ст. 129, 135 Бюджетного кодекса РФ и могут быть в виде: межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, субвенций бюджетам субъектам российской Федерации из Федерального фонда компенсаций и иных субвенций, финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований, предоставляемой в случаях и в порядке, установленных, легальными законами, иных безвозмездных и безвозвратных перечислений, бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации); межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовой помощи местным бюджетам, в том числе дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений, дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), иных дотаций и субсидий, субвенций местным бюджетам из региональных фондов компенсаций, иных субвенций, иных безвозмездных и безвозвратных перечислений, бюджетных кредитов местным бюджетам и т.д.).

Согласно ст.ст. 132, 133 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные трансферты могут предоставляться местным бюджетам через созданные субъектами Российской Федерации фонды муниципального развития з федерального фонда регионального развития, а также в форме субвенций из Федерального фонда компенсаций через образуемые в составе бюджетов субъектов Российской Федерации региональные фонды компенсаций.

Таким образом, министерство финансов края не может вносить изменения в любые межбюджетные трансферты, поскольку данные полномочия вытекают из соответствующей функции финансового контроля и реализации мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Согласно ч. 5 ст. 130 Бюджетного кодекса РФ, при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством, только Министерство финансов Российской Федерации вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций!) соответствующим муниципальным образованиям. При этом, условная норма о предоставлении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета распространяется в отношении межбюджетных трансфертов за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций (ч. 1 ст. 130 Бюджетного кодекса РФ).

В свою очередь, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе применять меры принуждения в пределах компетенции установленной ст.ст. 140, 284.1 Бюджетного кодекса РФ.

В соответствии со ст. 286 бюджетного кодекса РФ финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета осуществляет Федеральная служба финансов бюджетного надзора, в том числе, за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

Согласно ст. 270 Бюджетного кодекса РФ контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

В соответствии со ст. 8 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять бюджетные полномочия по установлению порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления межбюджетных трансфертов, направляемых другим бюджетам за счет средств собственного бюджета, и, принимая правовые акты в пределах своей компетенции (ч. 4 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ), не вправе регулировать отношения по установлению условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

С учетом изложенного суд находит несостоятельными доводы представителя Законодательной Думы о том, что п. 5 ст. 24 краевого закона установлено условие предоставления органам местного самоуправления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета.

Кроме того, необходимо отметить и то обстоятельство, что норма п. 5 ст. 24 закона Хабаровского края "О краевом бюджете на 2005 год" носит неопределенный характер, что порождает произвол и соответствующее нарушение прав участников правоотношений, поскольку из ее нормативного содержания не следует, что, в случае принятия органами местного самоуправления решений, приводящих к нарушению положений бюджетного и налогового законодательства РФ и края, министерство финансов края в ходе исполнения краевого бюджета вносит изменения в межбюджетные трансферты, направляемые местным бюджетам за счет средств собственного бюджета.

Ссылки на то, что норма п. 5 ст. 24 аналогична ст. 49 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" основаны на неправильном толковании норм материального права, поскольку данной статьей Федерального закона, установлена ответственность в случаях принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений, нарушающих порядок зачисления в федеральный бюджет доходов от уплаты федеральных налогов, сборов и иных доходов, а также иным образом нарушающих положения бюджетного законодательства Российской Федерации. При этом Федеральный закон не содержит положений, наделяющих субъекты Российской Федерации полномочиями по принятию аналогичных норм.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд решил:

Признать недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения суда п. 5 ст. 24 Закона Хабаровского края от 14.02.2005 N 263 "О краевом бюджете на 2005 год".

В остальной части требования заявленные прокурором Хабаровского края оставить без удовлетворения.

Настоящее решение опубликовать в газете "Приамурские ведомости".

Взыскать с Законодательной Думы Хабаровского края государственную пошлину в доход федерального бюджета 1000 рублей.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Хабаровский краевой суд.