Решение Арбитражного суда Хабаровского края от 17 июня 2011 г. N А73-4544/2010 (ключевые темы: городская дума - похоронное дело - общественные кладбища - места погребения - защита конкуренции)

Решение Арбитражного суда Хабаровского края
от 17 июня 2011 г. N А73-4544/2010

Резолютивная часть решения объявлена 17 июня 2010 года.

Арбитражный суд Хабаровского края рассмотрел в заседании суда дело по заявлению Комсомольской-на-Амуре городской Думы к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю, о признании недействительными решения N1 от 21.01.2010 года и предписания N 1 от 21.01.2010 года Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю, при участии: от заявителя - СедойкинаИ.П, доверенность от 11.01.2010 года N 01-13/4; от антимонопольного органа - Шафигуллина М.Г., доверенность от 18.05.2010 года N 7/2943; Федоренко И.С., доверенность от 01.07.2009 года.

В заседании суда в порядке ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 11.06.2010 года по 17.06.2010 года.

Сущность спора: Комсомольская-на-Амуре городская Дума обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными решения N 1 от 21.01.2010 года и предписания N 1 от 21.01.2010 года Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю.

Представитель заявителя на требованиях настаивает, считая, что при вынесении решения антимонопольным органом проигнорирована норма ст. 41.1. Федерального закона РФ "О защите конкуренции", согласно которой дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения; решение Комсомольской-на-Амуре городской Думы принято 22.07.2005 года, соответственно дело возбуждено по истечении трехлетнего срока со дня принятия решения. Кроме того, решение и предписание антимонопольного органа направлены в адрес заявителя с нарушением сроков, предусмотренных ч. 2 ст. 49, ч. 2 ст. 50 Федерального закона "О защите конкуренции" и поступили в адрес заявителя 12.03.2010 года.

Нарушение указанное в решении антимонопольного органа в виде "наделения МУП "Специализированный комбинат коммунального обслуживания" функциями контрольно-распорядительного характера, передачи функций по содержанию и обслуживанию кладбища, возможности осуществлять хозяйственную деятельность на муниципальном общественном кладбище" не содержится в числе запретов, установленных ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции". Порядок деятельности муниципальных мест погребения в г.Комсомольске-на-Амуре утвержден решением N 120 от 22.07.2005 года Комсомольской-на-Амуре городской Думы и не противоречит Федеральному закону РФ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 го да N 135.

При этом указывая в решении, что бездействие является длящимся нарушением, антимонопольный орган не указал закон или иной нормативный правовой акт, иное основание, обязывающее Комсомольскую-на-Амуре городскую Думу к определенному действию.

Представители антимонопольного органа с заявленными требованиями не согласны по основаниям, изложенным в отзыве, в том числе в связи с тем, что антимонопольным органом признано нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона РФ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 года N 135 бездействие Комсомольской городской Думы по неприведению в соответствие с действующим законодательством пп.3.2, 3.3, 3.5, 3.8, 3.13 ст. 3, пп. 4.1.9, 4.1.10, п. 4.1 ст. 4 Порядка деятельности муниципального места погребения г. Комсомольска-на-Амуре.

Наделение МУП "Специализированный комбинат коммунального обслуживания" полномочиями по организации похоронного дела и погребению, осуществлению функций контрольно -распорядительного характера на территории муниципального общественного кладбища (регистрация каждого захоронения и каждого установленного памятника на муниципальном общественном кладбище, контроль въезда специального транспорта на территорию кладбища, отвод места для захоронения), производству работ по погребению, содержанию кладбища, в целом привело к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг в г. Комсомольске-на-Амуре.

Представители антимонопольного органа не согласны и с доводом заявителя об истечении трехлетнего срока с момента их принятия, поскольку предметом рассмотрения дела являлось бездействие Комсомольской-на-Амуре городской Думы по приведению в соответствие с действующим законодательством муниципальных правовых актов, регулирующих порядок оказания ритуальных услуг на территории города, а не факт приятия таких актов; поскольку нарушение является длящимся, срок давности начинает течь с момента обнаружения нарушения.

Задержка направления текста решения, предписания не может нарушать права и законные интересы заявителя, так как не лишает его возможности в установленном порядке обжаловать решение, предписание в суд. Статья 52 Федерального закона РФ "О защите конкуренции" устанавливает трехмесячный срок со дня приятия решения, предписания на их обжалование, однако, данный срок не является пресекательным.

Кроме того, заявитель не указал в чем состоит нарушение его прав обжалуемыми актами антимонопольного органа.

Суд, заслушав стороны, исследовав представленные документы, установил:

Как установлено материалами дела, Комсомольская-на-Амуре городская Дума решением от 22.07.2005 N 120 утвердила Порядок деятельности муниципального места погребения г. Комсомольска-на-Амуре, в соответствии с которым муниципальным местом погребения в г. Комсомольске-на-Амуре является общественное кладбище в мкр. Старт, которое находится в ведении органов местного самоуправления и обслуживается городской специализированной службой по вопросам похоронного дела - МУП Специализированный комбинат коммунального обслуживания" (далее- МУП "СККО").

21.01.2010 УФАС по Хабаровскому краю по результатам рассмотрения дела N8-01/342 по признакам нарушения Комсомольской-на-Амуре городской Думой, Администрацией г. Комсомольска-на-Амуре частей 1,3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N135-ФЗ "О защите конкуренции", решением N 1 признало:

- бездействие Комсомольской-на-Амуре городской Думы, выразившееся в неприведении в соответствие с действующим законодательством п.п. 3.2, 3.3, 3.5, 3.8, 3.13 ст. 3, п.п. 4.1.9, 4.1.10 п. 4.1 ст. 4 Порядка деятельности муниципального места погребения г. Комсомольска-на-Амуре, утвержденного решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 22.07.2005 N 120, в части наделения МУП "СККО" функциями контрольно-распорядительного характера, передачи функций по содержанию и обслуживанию кладбища, возможности осуществлять хозяйственную деятельность на муниципальном общественном кладбище, нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции;

- признало п.п. 1.3 п. 1 Постановления Администрации г. Комсомольска-на-Амуре от 10.11.2008 N 139-па "О внесении изменений в постановление администрации города Комсомольска-на-Амуре от 29.06.2005 N 52-па "Об организации по поронного дела в г. Комсомольске-на-Амуре, в части организации доставки тел умерших в морги г. Комсомольска-на-Амуре только МУП "СККО", нарушающим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции;

- признало п.п. 10.8 Приложения 1 к Постановлению Администрации г. Комсомольска-на-Амуре от 30.10.2008 N 132-па "Об установлении тарифов на ритуальные услуги и продукцию МУП "СККО", в части установленного тарифа на оплату хозяйствующими субъектами долевого участия в развитии кладбища, нарушающим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

- признало действия Администрации г. Комсомольска-на-Амуре в лице Управления жилищно-коммунального хозяйства, топлива и энергетики, выразившиеся в направлении письма от 08.10.2009 N 3-21/427 ЗАО "РА "Вечность", нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции;

- решила выдать Комсомольской-на-Амуре городской Думе предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а также выдать Администрации г. Комсомольска-на-Амуре предписание об изменении Постановления Администрации от 10.11.2008 N 139-па, Приложения 1 к Постановлению Администрации г. Комсомольска-на-Амуре от 30.10.2008 N 132-па "Об установлении тарифов на ритуальные услуги и продукцию МУП "СККО", а также о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Предписанием от 21.01.2010 года N 1 антимонопольный орган обязал Комсомольскую-на-Амуре городскую Думу прекратить нарушение антимонопольного законодательства, с целью чего в срок до 15.04.2010 года привести в соответствие с действующим законодательством п.п. 3.2, 3.3, 3.5, 3.8, 3.13 ст. 3, п.п. 4.1.9, 4.1.10 п. 4.1 ст. 4 Порядка деятельности муниципального места погребения г. Комсомольска-на-Амуре, утвержденного решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 22.07.2005 N 120, исключив из данных норм положения, наделяющие МУП "СККО" функциями контрольно-распорядительного характера, по содержанию кладбища, предоставляющие МУП "СККО" возможность осуществлять хозяйственную деятельность на муниципальном общественном кладбище. В срок до 30.04.2010 года сообщить в Хабаровское УФАС России о выполнении настоящего предписания.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа Комсомольская - на - Амуре городская Дума обратилась с настоящим заявлением в арбитражный суд.

С учетом того, что решение УФАС по Хабаровскому краю поступило заявителю только 12.03.2010 года, суд считает возможным восстановить срок для обращения в суд.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Пунктом 23 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесена организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В соответствии со ст. 18 Федерального закона РФ "О погребении и похоронном деле" общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления (п. 1); порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления (п.4).

Статьей 25 Федерального закона N 8-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Судом установлено, что согласно пп. 3.2, 3.3, 3.5, 3.8, 3.13 ст. 3, п.п. 4.1.9, 4.1.10 п. 4.1 ст. 4 Порядка деятельности муниципального места погребения г. Комсомольска-на-Амуре, МУП "СККО", как специализированной службе, Комсомольской - на - Амуре городской Думой переданы полномочия по организации похоронного обслуживания. МУП "СККО" наделено функциями -по регистрации каждого захоронения и каждого установленного памятника на муниципальном общественном кладбище, по контролю въезда специального транспорта на территорию кладбища, по отводу места для захоронения, производству работ по погребению, содержанию кладбища.

Таким образом, МУП "СККО" предоставлено право на осуществление разрешительно - согласовательной деятельности, что свидетельствует о наделении предприятия властно-распорядительными функциями. Между тем, МУП "СККО" по своей организационно-правовой форме не является органом местного самоуправления, в связи с чем городская специализированная служба по вопросам похоронного дела не может быть наделена функциями и правами органов местного самоуправления.

МУП "СККО" является одним из хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке ритуальных услуг наравне с другими хозяйствующими объектами, оказывающими аналогичные услуги.

Наделение вышеназванными функциями МУП "СККО" свидетельствует о наделении предприятия особым положением по отношению к иным хозяйствующим субъектам, что ограничивает права хозяйствующих субъектов на осуществление аналогичных услуг на соответствующем рынке. В связи с чем судом не принимается довод заявителя о том, что наделение МУП "СККО" функциями контрольно-распорядительного характера, передачи функций по содержанию и обслуживанию кладбища, возможности осуществлять хозяйственную деятельность на муниципальном общественном кладбище- не содержится в числе запретов, установленных ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Пунктом 3 статьи 7 Закона о конкуренции запрещается совмещение функций органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами данных органов.

В силу статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Анализ норм Закона о погребении свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 этого Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.

Таким образом, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

На основании ст. 41.1 Федерального закона РФ "О защите конкуренции" дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Согласно Постановлению Пленума ВС РФ от 24.03.2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей.

В связи с чем сроком обнаружения длящегося правонарушения является день обращения предпринимателей, осуществляющих ритуальные услуги, в УФАС по Хабаровскому краю.

Таким образом, не принимается довод заявителя о пропуске срока для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства

Согласно ст. 52 Федерального закона РФ "О защите конкуренции" решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания.

На основании вышеизложенного в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

Судебные расходы подлежат отнесению на заявителя, согласно ст. 110 АПК РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

В удовлетворении требований Комсомольской-на-Амуре городской Думы о признании недействительными решения N 1 от 21.01.2010 года и предписания N 1 от 21.01.2010 года Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю, отказать.

Взыскать с Комсомольской-на-Амуре городской Думы в доход федерального бюджета судебные расходы в сумме 2000 руб.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия (изготовления его в полном объеме), если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Шестой арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, а также в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев с даты вступления решения в законную силу.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражный суд апелляционной и кассационной инстанции через арбитражный суд, принявший решение - Арбитражный суд Хабаровского края.