"Информационсферайн Лентиа" (Informationsverein Lentia) и другие против Австрии. Решение Европейского Суда по правам человека от 24 ноября 1993 г.

"Информационсферайн Лентиа" (Informationsverein Lentia) и другие против Австрии

Судебное решение от 24 ноября 1993 г.

Краткое неофициальное изложение обстоятельств дела

А. Основные факты

Предметом настоящего дела явился отказ австрийских властей в лице региональных органов управления почт и телекоммуникаций выдать лицензии на создание радиовещательных и телевизионных предприятий местного значения. Первый заявитель, получивший такой отказ, - "Информационсферайн Лентиа", компания, которая намеревалась создать замкнутую кабельную сеть, призванную объединить многочисленные кабельные службы в городе Линце. После того как отказ регионального управления был подтвержден Национальным управлением почт и телекоммуникаций, компания обратилась в Конституционный Суд. Последний сослался на статью 10 Европейской Конвенции, где оговорено, что эта статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование, в т. ч. и такое, о каком идет речь в настоящем деле. Поэтому, по мнению Конституционного Суда, хотя статья 10 направлена на то, чтобы гарантировать свободу мнений и информации, это не означает, что такого рода лицензию может получить каждый, кто пожелает. Федеральный конституционный закон Австрии от 23 ноября 1979 г. отнес всю сферу радио- и телевещания к ведению государства; этот Закон фактически зарезервировал право на вещание за Национальной радиовещательной корпорацией, и никакого другого правоприменительного акта, кроме Закона, регулирующего деятельность этой организации, нет. Конституционный Суд передал дело в Административный суд, который в свою очередь отказал в удовлетворении заявки на выдачу лицензии 10 сентября 1986 г.; его решение, по существу, повторило логику рассуждений Конституционного Суда.

Между 1987-м и 1989 г. второй заявитель работал вместе с другими лицами над проектом создания частной радиостанции в Каринтии. В последующем он отказался от своих планов, узнав, что согласно действующему законодательству в том виде, как оно толкуется Конституционным Судом, получить необходимую лицензию невозможно.

Третий заявитель - Австрийская ассоциация, член Европейской федерации свободных радиостанций. В 1988 г. она попыталась получить лицензию на создание в Южной Каринтии радиостанции для передачи некоммерческих программ на немецком и словацком языках. Она получила отказ сначала Регионального управления почт и телекоммуникаций Клагенфурта, а затем Главного национального управления почт и телекоммуникаций в Вене 19 декабря 1989 г. и 9 августа 1990 г. соответственно. Решение было подтверждено Конституционным Судом 30 сентября 1991 г.

Четвертый заявитель является акционером итальянской компании, которая ведет коммерческое радиовещание на Австрию, хотел бы заниматься аналогичной деятельностью в самой стране. Однако с учетом сложившейся юридической практики он решил к соответствующим властям не обращаться.

Пятый заявитель - частная компания, зарегистрированная как акционерное общество по австрийскому законодательству. 8 ноября 1988 г. она обратилась в Региональное управление почт и телекоммуникаций Линца c просьбой предоставить ей частоту для местной радиостанции, которую предлагала создать в Зальцбурге. 28 апреля 1989 г. ее ходатайство было отклонено, 12 июля 1989 г. решение об отказе было подтверждено Главным управлением, а 18 июня 1990 г. жалоба была отклонена Конституционным Судом.

B. Разбирательство в Комиссии по правам человека

Жалобы поступили в Комиссию в период с 16 апреля 1987 г. по 20 августа 1990 г. Комиссия объединила их в единое производство 13 июля 1990 г. и 14 января 1992 г. 15 января 1992 г. она сочла жалобы на нарушение статей 10 и 14 приемлемыми.

В своем докладе от 9 сентября 1992 г. Комиссия установила факты и выразила мнение, что имело место нарушение статьи 10 (единогласно в том, что касается первого заявителя, и четырнадцатью голосами против одного в отношении остальных) и что нет необходимости рассматривать дело в свете статьи 14 (единогласно в отношении первого заявителя и четырнадцатью голосами против одного применительно к остальным).

Комиссия передала дело в Суд 26 октября 1992 г.

Извлечение из судебного решения

Вопросы права

I. О предполагаемом нарушении статьи 10

26. Заявители жаловались, что они не могли создать радиостанцию или, как в случае с "Информационсферайн Лентиа", телевизионную станцию, т. к. согласно законодательству Австрии это право зарезервировано за Австрийской радиовещательной корпорацией. Они утверждали, что это образует монополию, несовместимую со статьей 10, которая предусматривает:

"1. Каждый человек имеет право на свободу выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.

2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия".

Правительство не согласилось с утверждением заявителей, тогда как Комиссия по существу его приняла.

27. Суд отметил, что оспариваемое ограничение равносильно "вмешательству" в осуществление заявителями их свободы распространять информацию и идеи; это то общее, что имеется в делах всех участников данного разбирательства. Единственный вопрос, который в связи с этим возникает, было ли такое вмешательство оправданным.

В этой связи тот факт, что ни г-н Хайдер - второй заявитель, ни г-н Вебер - четвертый заявитель никогда не обращались за лицензией на вещание (см. п. 12, 15 выше), не имеет значения; во время слушаний в Комиссии Правительство согласилось, что оба эти заявителя могут рассматриваться как пострадавшие, и оно не утверждало обратного перед Судом.

28. В заявлении Правительства говорилось, что достаточным основанием для оспариваемого вмешательства служит статья 10 п. 1 in fine; эта последняя фраза пункта, с его точки зрения, подлежит отдельному толкованию. В качестве субсидиарного довода оно ссылалось на то, что вмешательство подпадает под условия п. 2 той же статьи.

для оспариваемого вмешательства служит статья 10 п. 1 in fine; эта статьи 10, а равно сфера его применения, должны рассматриваться в контексте статьи в целом и, в частности, во взаимосвязи с требованиями п. 2 (см. решение по делу "Гроппера радио АГ" и другие против Швейцарии от 28 марта 1990 г. Серия А, т. 173, с. 24, п. 61, и решение по делу "Аутроник АГ" от 22 мая 1990 г. Серия А, т. 178, с. 24, п. 52). Поэтому необходимо установить, соответствует ли режим лицензирования каждому из этих положений.

А. Пункт 1, третье предложение

30. С точки зрения Правительства, система лицензирования, о которой говорится в конце п. 1, позволяет государствам не только регулировать технические аспекты аудиовизуальной деятельности, но и определять их место и роль в современном обществе. Они утверждают, что это ясно видно из формулировки третьего предложения п. 1, которая не столь сильно ограничивает органы государственной власти, как п. 2 статьи 11, позволяя им, таким образом, больше вмешиваться в осуществление означенной свободы. Эта формулировка оставляет государству более широкие пределы усмотрения при определении политики в отношении средств информации и способов ее реализации. В отдельных случаях, как в Австрии, она может даже принять форму монополии публичной службы радиовещания как единственного имеющегося у государства средства гарантировать объективность и беспристрастность информации, сбалансированное представление о различных мнениях, а равно независимость людей и организаций, ответственных за передачи.

31. По мнению заявителей, действующие в Австрии правила, а в особенности монополия Австрийской радиовещательной корпорации, отражают главным образом желание властей обеспечить политический контроль за аудиовизуальной сферой в ущерб плюрализму и свободе творчества. Устраняя всякую конкуренцию, эти правила дополнительно служат обеспечению экономической жизнеспособности Австрийской радиовещательной корпорации за счет серьезного ущемления свободы предпринимательской деятельности. Короче говоря, они не соответствуют третьему предложению п. 1.

32. Как Суд уже отмечал, цель рассматриваемого последнего предложения состоит в том, чтобы четко сказать, что государствам при помощи системы лицензирования разрешается регулировать организацию вещания на своей территории, в особенности в его техническом аспекте (см. вышеупомянутое решение по делу "Гроппера радио АГ" и другие. Серия А, т. 173, с. 24, п. 61). Технические аспекты, без сомнения, важны, но предоставление или отказ в выдаче лицензий могут быть поставлены также в зависимость от других соображений, включая такие вопросы, как характер и цели предполагаемой станции, ее потенциальная аудитория на национальном, региональном либо местном уровне, обеспечение прав и удовлетворение потребностей конкретной аудитории, а равно выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров.

Это может привести к вмешательству, цели которого правомерны в соответствии с третьим предложением п. 1, но не совпадают с какой-либо из целей, изложенных в п. 2. Совместимость такого вмешательства с Конвенцией должна тем не менее оцениваться в свете других требований п. 2.

33. Действующая в Австрии монополия на вещание способна содействовать повышению качества и сбалансированности программ благодаря контролю органов власти за средствами информации. Поэтому с учетом обстоятельств настоящего дела ее существование не противоречит третьему предложению п. 1. Остается, однако, определить, удовлетворяет ли она требованиям п. 2.

B. Пункт 2

34. Обжалуемое вмешательство, и это никем из участников процесса не оспаривается, "предусмотрено законом". Суд также установил, что цель вмешательства правомерна (см. п. 32-33 выше), возникает вопрос, насколько такое вмешательство "необходимо в демократическом обществе".

35. Договаривающиеся Государства пользуются определенной свободой усмотрения в оценке необходимости вмешательства, но такое усмотрение сочетается с европейским контролем, различным в зависимости от изменения обстоятельств. В делах, подобных настоящему, где произошло вмешательство в осуществление прав и свобод, гарантированных статьей 10 п. 1, контроль должен быть строгим вследствие важности прав, о которых идет речь, что неоднократно подчеркивал Суд. Необходимость такого вмешательства должна быть убедительным образом установлена (см. среди других источников вышеупомянутое решение по делу "Аутроник АГ". Серия А, т. 178, с. 26-27, п. 61).

36. Правительство обратило внимание прежде всего на политический аспект деятельности аудиовизуальных средств информации. В Австрии Конституционный закон в статье 1 п. 2 о радиовещании указывает на его цели: гарантировать объективность и беспристрастность информации, плюрализм, сбалансированность программ, независимость лиц и организаций, ответственных за передачу (см. п. 20 выше). С точки зрения Правительства, только действующая система, основывающаяся на монополии Австрийской радиовещательной корпорации, дает властям возможность обеспечить достижение этих целей. Действующее законодательство и устав Австрийской радиовещательной корпорации предусматривают независимость подготовки программ, свободу журналистов и сбалансированное представительство политических партий и социальных групп в ее руководящих органах.

Сделав выбор в пользу настоящей системы, государство в любом случае действовало в рамках своей свободы усмотрения, которая оставалась неизменной со времени присоединения к Конвенции. Лишь у немногих Договаривающихся Государств тогда были другие системы организации радио-и телевещания. Принимая во внимание разнообразие организационных форм, существующих сейчас в данной области, нельзя всерьез утверждать, что за это время сложилась какая-либо единая европейская модель.

37. Заявители утверждали, что нет никакой необходимости иметь государственную монополию в аудиовизуальной сфере для защиты общественного мнения от манипуляций, в противном случае было бы в равной степени необходимо иметь таковую и для прессы. Напротив, развитию плюрализма и объективности может способствовать только многообразие станций и программ. На самом деле австрийские власти стремятся прежде всего сохранить свой политический контроль над вещанием.

38. Суд неоднократно подчеркивал основополагающую роль свободы слова в демократическом обществе, в частности, когда при помощи прессы она служит распространению информации и идей, представляющих всеобщий интерес и которые общественность вправе получать (см., например, mutatis mutandis решение по делу "Обсервер" и "Гардиан" от 26 ноября 1991 г. Серия А, т. 216, с. 29-30, п. 59). Эта роль не может быть успешно осуществлена без плюрализма, высшим гарантом которого выступает государство. Это вдвойне справедливо в отношении аудиовизуальных средств информации, чьи программы имеют широкую аудиторию.

39. Среди всех средств, призванных обеспечить уважение ценностей, о которых идет речь, наибольшие ограничения на свободу слова налагает государственная монополия, а именно полная невозможность осуществлять вещание иначе как через посредство национальной станции, и лишь в некоторых случаях и в весьма ограниченных пределах - при помощи местных кабельных станций. Далеко идущий характер подобных ограничений означает, что они могут быть оправданны только в случае особой необходимости.

В результате технического прогресса, достигнутого за последние десятилетия, эти ограничения сегодня не могут быть оправданы соображениями количества имеющихся частот и каналов. Правительство согласно с этим. Кроме того, применительно к настоящему случаю имеющиеся ограничения во многом утратили смысл в связи с увеличением числа иностранных передач, рассчитанных на австрийскую аудиторию, и решением Административного суда признать правомерность их ретрансляции по кабелю (см. п. 21 выше). Наконец, нельзя утверждать, что не существует других решений менее ограничительного характера; в качестве примера достаточно сослаться на практику некоторых стран, где либо выдаются лицензии на специально оговоренных условиях, содержание которых может изменяться, либо предусматриваются различные формы участия частных лиц в деятельности национальных институтов.

40. Правительство привело дополнительно экономический довод, а именно, что австрийский рынок слишком мал, чтобы вместить такое число частных станций, которое позволило бы избежать их концентрации и образования "частных монополий".

41. По мнению заявителей, это предлог для проведения политики, которая путем устранения всякой конкуренции стремится прежде всего гарантировать Австрийской радиовещательной корпорации доходы от рекламы за счет ущемления свободы предпринимательства.

42. Доводы Правительства Суд не убедили. Они противоречат опыту нескольких европейских государств сопоставимого с Австрией размера, где различным образом организованное сосуществование государственного и частного вещания сопровождается мерами, предотвращающими создание частных монополий. Это показывает беспочвенность опасений Правительства.

43. Короче говоря, как и Комиссия, Суд считает, что вмешательство, ставшее предметом спора, несоразмерно преследуемой цели и соответственно не является необходимым в демократическом обществе. Таким образом, имело место нарушение статьи 10.

44. С учетом обстоятельств дела этот вывод делает ненужным рассмотрение вопроса, как того требовал один из заявителей, о наличии нарушения статьи 14 в сочетании со статьей 10 (см. inter alia судебное решение по делу Эйри против Ирландии от 9 октября 1979 г. Серия А, т. 32, с. 16, п. 30).

II. Применение статьи 50

45. Статья 50 Конвенции гласит:

"Если Суд установит, что решение или мера, принятые судебными или иными властями Высокой Договаривающейся Стороны, полностью или частично противоречат обязательствам, вытекающим из настоящей Конвенции, а также если внутреннее право упомянутой Стороны допускает лишь частичное возмещение последствий такого решения или такой меры, то решением Суда, если в этом есть необходимость, предусматривается справедливое возмещение потерпевшей стороне".

Суд рассмотрел требования заявителей в свете замечаний сторон и критериев, сформулированных в его судебной практике.

А. Ущерб

46. Только два заявителя выразили намерение получить компенсацию за материальный ущерб:

"Информационсферайн Лентиа" - в сумме 900 000 австрийских шиллингов и "Радио Мелоди" - 5 444 714,66 австрийского шиллинга.

Они исходили из предположения, что получили бы искомые лицензии, если бы законодательство Австрии соответствовало статье 10. Однако в свете свободы усмотрения, которой располагают в данной области власти, это предположение носит чисто умозрительный характер, на что справедливо было указано представителем Комиссии. Поэтому никакая компенсация по этому основанию получена быть не может.

B. Издержки и расходы

47. Что касается издержек и расходов, то заявители потребовали соответственно 136 023,54 шиллинга ("Информационсферайн Лентиа"), 513 871,20 шиллинга (Хайдер), 390 115, 20 ("Агора"), 519 871, 20 шиллинга (Вебер) и 605 012,40 шиллинга ("Радио Мелоди").

Правительство придерживается той точки зрения, что первая из указанных сумм является разумной, а остальные не должны превышать 165 тысяч шиллингов в возмещение расходов, понесенных в ходе разбирательства в Суде.

Произведя оценку на справедливой основе, Суд присудил 165 тысяч шиллингов каждому из следующих заявителей: "Информационсферайн Лентиа", "Агора" и "Радио Мелоди" за судебные разбирательства, проведенные в Австрии и в Страсбурге. Г-н Хайдер и г-н Вебер, которые предстали только перед учреждениями Конвенции, имеют право на 100 000 шиллингов каждый.

По этим основаниям Суд единогласно

1. Постановил, что имело место нарушение статьи 10 Конвенции;

2. Постановил, что Республика Австрия должна выплатить в течение трех месяцев в порядке компенсации издержек и расходов по 165 000 (сто шестьдесят пять тысяч) австрийских шиллингов каждому из следующих заявителей: "Информационсферайн Лентиа", "Агора" и "Радио Мелоди", и по 100 000 (сто тысяч) австрийских шиллингов заявителям Хайдеру и Веберу;

3. Отклонил оставшуюся часть требования о справедливом возмещении.

Совершено на английском и французском языках и оглашено во Дворце прав человека в Страсбурге 24 ноября 1993 г.

Марк-Андре Эйссен                                           Рольф Риссдал

Грефье                                                      Председатель