Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий (приняты Венецианской комиссией на ее 41-й пленарной сессии в Венеции 10-11 декабря 1999 года)

I. Введение

По просьбе Генерального секретаря Совета Европы Европейская комиссия за демократию через право провела исследование запрета политических партий и аналогичных мер.

С целью изучения ситуации в различных государствах Венецианская комиссия попросила страны, которые сотрудничают с ней, ответить на вопросник о запрете политических партий, включая существование норм, запрещающих политические партии или предусматривающих подобные меры. 40 стран ответили на этот вопросник.

Сделанные по итогам данного исследования выводы обращают внимание прежде всего на следующие аспекты:

a) везде деятельность партий гарантируется принципом свободы ассоциации;

b) в ряде стран, ответивших на вопросник, имеется возможность санкций в отношении политических партий, которые не соблюдают определенный свод норм, путем их запрета и роспуска;

c) процедура, регулирующая меры по ограничению деятельности политических партий, говорит о стремлении властей уважать принцип свободы ассоциации.

Комиссия приняла доклад о запрете политических партий и аналогичных мерах (CDL-INF(98)14) на своей 35-й пленарной сессии в Венеции 12 - 13 июня 1998 года. Данный документ послужил добротным отправным пунктом для дальнейшего изучения вопроса. И учитывая его важность, Комиссия решила продолжить исследование с целью разработки соответствующих руководящих принципов.

Подкомиссия по демократическим институтам на своем 6-ом заседании в Венеции 10 декабря 1998 года назначила докладчиков для подготовки к ее первому заседанию в 1999 году предварительного проекта руководящих принципов запрета политических партий и аналогичных мер.

Соответствующий проект был обсужден на заседании подкомиссии 17 июня 1999 года. Ее члены внесли ряд изменений в текст, который был подготовлен г-ном Александром Фракасом и скорректирован секретариатом на основе комментариев г-на Каарло Туори и Жозефа Пулличино. Секретариату было также поручено подготовить к Руководящим принципам пояснительный меморандум.

Подкомиссия по демократическим институтам еще раз рассмотрела проект Руководящих принципов и пояснительный меморандум к ним на своем заседании в Венеции 9 декабря 1999 года и решила представить их на утверждение пленарной сессии Венецианской комиссии. Последняя приняла оба документа на своей сессии в Венеции 10 - 11 декабря 1999 года и направила их Парламентской Ассамблее и Генеральному секретарю Совета Европы.

II. Руководящие принципы запрета политических партий и аналогичных мер

Венецианская комиссия,

Будучи приверженной продвижению на территории всех государств - членов Совета Европы основополагающих принципов демократии, верховенства закона и защиты прав человека в контексте укрепления демократической безопасности для всех,

Учитывая исключительно важную роль политических партий в любой демократии и полагая, что свобода выражения политического мнения и свобода ассоциации, включая политическую ассоциацию, представляют собой основополагающие права человека, гарантируемые Европейской конвенцией о правах человека, и являются базовыми элементами любой истиной демократии, как это предусмотрено в Уставе Совета Европы,

Уделяя особое внимание практике государств в области защиты и организации реализации прав на свободу собраний и свободу выражения мнения,

Будучи приверженной принципу, заключающемуся в том, что эти права не могут быть ограничены иначе, как решением компетентного судебного органа при полном соблюдении верховенства закона и права на справедливое судебное разбирательство.

Признавая необходимость дальнейшего продвижения новых стандартов в этой области, основывающихся на положениях Европейской конвенции о защите прав человека и ценностях европейского правового наследия,

Приняла следующие Руководящие принципы:

1. Государства должны признавать право каждого лица на свободу объединения в политические партии. Это право включает свободу иметь политические мнения и получать и распространять информацию без препятствий со стороны государственной власти и независимо от границ. Требование регистрации политических партий само по себе не рассматривается как нарушение этого права.

2. Любые ограничения вышеупомянутых основополагающих прав человека, осуществляемых через деятельность политических партий, должны соответствовать положениям Европейской конвенции о правах человека и других международных договоров как при нормальных, так и при публичных чрезвычайных обстоятельствах.

3. Запрет или насильственный роспуск политических партий может быть оправдан только в том случае, если эти партии проповедуют насилие или свержение демократического конституционного строя, тем самым подрывая права и свободы, гарантируемые конституцией. Тот факт, что партия выступает за изменение конституции мирным путем, сам по себе не может быть основанием для ее запрета или роспуска.

4. Политическая партия как целое не может нести ответственность за индивидуальное поведение своих членов, которое не санкционировано партией в рамках ее политической/публичной и партийной деятельности.

5. К запрету или роспуску политических партий, как к особенно далеко идущей мере, следует прибегать с максимальной сдержанностью. Прежде чем обратиться к компетентному судебному органу с предложением запретить или распустить партию, правительства или другие государственные органы должны, принимая во внимание ситуацию в своей стране, оценить, действительно ли эта партия представляет угрозу свободному и демократическому политическому строю и правам отдельных лиц или для предотвращения такой угрозы можно ограничиться менее радикальными мерами.

6. Правовые меры, направленные на запрет или предписанный законом насильственный роспуск политических партий, должны быть результатом судебного решения о неконституционности этих партий, носить чрезвычайный характер и соответствовать принципу пропорциональности. Любая такая мера должна основываться на достаточных доказательствах того, что сама партия, а не только ее отдельные члены преследуют политические цели, используя или готовясь использовать неконституционные средства.

7. Решение о запрете или роспуске политической партии должно приниматься конституционным судом или другим компетентным судебным органом в ходе процедуры, предоставляющей все гарантии должного процесса, открытости и справедливого судебного разбирательства.

III. Пояснительный меморандум к руководящим принципам запрета политических партий и аналогичных мер

Доклад Венецианской комиссии о запрете политических партий и аналогичных мерах (CDL-INF(98)14) показал, что в различных государствах имеет место широкое разнообразие подходов к данному вопросу. Цель настоящих Руководящих принципов - установить ряд общих подходов для всех государств - членов Совета Европы и других стран, разделяющих ценности, отраженные в Европейской конвенции о правах человека. Эта Конвенция представляет собой не только эффективный инструмент международного права. Она также является "конституционным инструментом европейского общественного порядка". Следовательно, наилучший способ объяснить некоторые положения Руководящих принципов состоит в ссылках на соответствующие статьи данной Конвенции.

I

1. Право на свободу объединений в политические партии является неотъемлемой частью свободы ассоциации, гарантируемой статьей 11 Европейской конвенции о правах человека в следующих выражениях:

"1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу ассоциации с другими...

2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступности, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицам, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного управления".

2. Хотя эта статья конкретно не упоминает свободу создавать политические партии, а говорит только о свободе ассоциации в целом, Европейский суд по правам человека постоянно ссылается на нее в случаях, прямо относящихся к свободе ассоциации в рамках политических партий.

3. Право получать и распространять информацию без препятствий со стороны государственной власти и независимо от границ закреплено в статье 10 Европейской конвенции о правах человека, которая гласит, что:

"1. Каждый имеет право на свободу выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.

2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия".

4. В настоящее время право на свободу ассоциации в контексте Конвенции толкуется в большинстве случаев вместе со статьей 10. В своем прецедентном праве Европейский суд по правам человека определил, что:

"Несмотря на свою самостоятельную роль и особую сферу применения, статья 11 должна также рассматриваться в свете статьи 10. Защита мнений и свобода выражения мнений являются одной из целей свободы собраний и ассоциации, как это зафиксировано в статье 11. Это тем более применимо в отношении политических партий в свете их существенно важной роли в обеспечении плюрализма и должного функционирования демократии".

5. Хотя свобода ассоциации, включая свободу создания политических партий, и должна рассматриваться как один из краеугольных камней плюралистической демократии, ограничения этого права в демократическом обществе могут допускаться, в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Конвенции. Более того, ее статья 17 разрешает государству накладывать ограничения на программу политических партий. Эта статья предусматривает:

"Ничто в настоящей Конвенции не может толковаться как означающее, что какое-либо государство, какая-либо группа лиц или какое-либо лицо имеет право заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие-либо действия, направленные на уничтожение любых прав и свобод, признанных в настоящей Конвенции, или на их ограничение в большей степени, нежели это предусматривается в Конвенции".

6. Поэтому обычная практика, существующая в ряде европейских государств, которая требует регистрации политических партий, даже если ее рассматривать как ограничение права на свободу ассоциации и свободу выражения мнения, сама по себе не является нарушением прав, гарантируемых статьями 11 и 10 Конвенции. В то же время любое ограничение должно соответствовать принципам законности и пропорциональности.

II

7. Государства не могут накладывать ограничения, исходя только из своего внутреннего законодательства и игнорируя свои международные обязательства. Данное правило должно применяться как в обычных, так и в чрезвычайных публичных обстоятельствах. Такой подход подтверждается практикой Европейского суда по правам человека.

8. Европейский суд по правам человека в ряде случаев своей судебной практики пришел к выводу, что политические партии являются формой ассоциации, существенно важной для должного функционирования демократии, и что в свете значимости демократии в системе Европейской конвенции по правам человека ассоциация, включая политическую партию, не может исключаться из защиты Конвенции только потому, что ее деятельность рассматривается национальными властями как подрывающая конституционные структуры государства и как требующая введения ограничений.

9. Любое отступление от Европейской конвенции по правам человека должно делаться с соблюдением положений ее статьи 15, которая предусматривает, что такие отступления не противоречат другим международным обязательствам государства (пункт 1) и носят временный характер (пункт 3).

III

10. Как говорится в предыдущем параграфе, запрет или роспуск политических партий могут осуществляться только тогда, когда это необходимо в демократическом обществе и когда имеются конкретные доказательства, что партия занимается деятельностью, угрожающей демократии и основополагающим свободам. Это может относиться к любой партии, проповедующей насилие во всех его формах как часть своей политической программы, или к любой партии, ставящей целью свержение существующего конституционного строя путем вооруженной борьбы, террористических актов или какой-либо подрывной деятельности.

11. Наиболее современные конституции устанавливают механизмы защиты демократии и основополагающих свобод. Во многих государствах общий запрет на создание полувоенных формирований и партий, представляющих угрозу для существования государства или для его независимости, ясно включен в законодательство о политических партиях или в конституцию.

12. Партия, которая ставит целью мирное изменение конституционного строя путем использования законных средств, не может быть запрещена или распущена только из-за того, что она свободно выражает свое мнение. Сам по себе вызов существующему строю не должен рассматриваться в свободном демократическом государстве как подлежащее наказанию правонарушение. Каждое демократическое общество должно иметь другие механизмы защиты демократии и основополагающих свобод, действующие через такие инструменты, как свободные выборы, а в некоторых странах референдумы, на которых может быть выражено отношение к любому изменению конституционного строя.

IV

13. Никакая политическая партия не должна считаться ответственной за поведение своих членов. Любые ограничительные меры, принятые в отношении политической партии из-за поведения ее членов, должны опираться на доказательства того, что этот член партии действовал при ее поддержке и что такое поведение является результатом программы этой партии или ее политических целей. Если таких доказательств нет или они не могут быть доказаны, ответственность целиком ложится на члена партии.

V

14. Запрет или роспуск политической партии должны быть в демократическом обществе крайней мерой. Если компетентные государственные органы принимают решение обратиться по вопросу запрета политической партии в судебный орган, они должны иметь достаточные доказательства существенной реальной угрозы конституционному строю или основополагающим правам и свободам граждан.

15. Как указывается в Части III данного меморандума, компетентные органы должны иметь достаточные доказательства того, что соответствующая политическая партия проповедует насилие (включая такие его специфические проявления, как расизм, ксенофобия и нетерпимость) или очевидно вовлечена в террористическую или другую подрывную деятельность. Государственные власти должны также оценить уровень угрозы демократическому строю в своей стране и решить, нельзя ли исправить положение путем других мер, таких, как штрафы или административные наказания, или же путем судебного преследования отдельных членов политической партии, принимающих участие в такой деятельности.

16. Разумеется, важным фактором для такой оценки является общая обстановка в конкретной стране. В то же время, как указывалось в предыдущих параграфах, должны также учитываться стандарты развивающейся европейской демократической практики. Даже в случае чрезвычайного положения международные обязательства государства должны соблюдаться, и все меры чрезвычайного характера должны быть четко ограничены по времени в соответствии со статьей 15 Европейской конвенции по правам человека.

VI

17. Как пункт 6, так и пункт 7 Руководящих принципов касаются роли правосудия в запрете или роспуске политических партий. Следовательно, эти пункты должны рассматриваться вместе.

18. В запрете или роспуске политических партий роль правосудия является исключительно важной. Как явствует из доклада Венецианской комиссии, компетенция в этой области может принадлежать различным судебным органам. В одних государствах это является исключительной компетенцией конституционного суда, в других - компетенцией судов общей юрисдикции.

19. Независимо от того, какой судебный орган имеет компетенцию в данном вопросе, первый шаг должен состоять в том, чтобы найти в деятельности политической партии несоответствие конституции. Суд должен рассмотреть доказательства, представленные против политической партии, и определить, совершила ли она серьезное правонарушение в отношении конституционного строя. Если это так, компетентный судебный орган должен принять решение о запрете или роспуске путем процедуры, предоставляющей все гарантии должного процесса, открытости и справедливого судебного разбирательства с соблюдением норм Европейской конвенции о правах человека.