Решение Европейского Суда по правам человека по вопросу приемлемости жалобы N 51501/99, поданной Виктором Черепковым против Российской Федерации (Третья секция) (Страсбург, 25 января 2000 г.)

Европейский суд по правам человека
(Третья секция)

Частичное решение по вопросу приемлемости
жалобы N 51501/99
поданной
Виктором Черепковым
против Российской Федерации*

Европейский суд по правам человека (Третья секция), заседая 25 января 2000 года Палатой в составе:

председателя Палаты Николаса Братцы.

судей:

Ж.-П. Косты,

Ф. Тюлькенс,

В. Фюрмана,

К. Джунгвирт,

М. Угрехелидзе,

А. Ковлера

и секретаря секции С. Долле,

учитывая статью 34 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод;

изучив жалобу, поданную 16 августа 1999 года Виктором Черепковым против Российской Федерации и зарегистрированную 1 октября 1999 года под N 51501/99;

принимая во внимание доклад, предусмотренный правилом 49 Регламента Суда;

проведя обсуждение,

принял следующее Решение:

Основные факты

Заявитель - гражданин Российской Федерации, 1942 года рождения. Проживает во Владивостоке.

A. Особые обстоятельства дела

Обстоятельства дела в том виде, в котором они были представлены заявителем, могут быть изложены следующим образом.

5 июля 1993 года заявитель был избран мэром г. Владивостока - административного центра Приморского края Российской Федерации.

Мандат предыдущего муниципального образования г. Владивостока истек в 1993 году. За период с 1994 г. по 1996 г. неоднократно назначались выборы муниципального образования г. Владивостока, но каждый раз откладывались. Выборы состоялись в 1996 г. и 1997 г., однако были признаны недействительными вследствие нарушения формальных требований, как то, недостаточное участие избирателей и спорный исход выборов.

В 1997 и 1998 гг. муниципальное образование г. Владивостока не было избрано по причине того, что местные органы исполнительной и законодательной власти участвовали в ряде судебных слушаний по вопросу надлежащей процедуры проведения выборов. В ходе рассмотрения дел в судах был принят ряд отмененных в дальнейшем решений. В конце 1998 г. - начале 1999 г. выборы проходили несколько раз, но признавались недействительными по причине различного рода нарушений формальных требований, в том числе, как это отмечалось ранее, из-за отсутствия необходимого количества избирателей и спорных результатов выборов.

5 июля 1998 года истек мандат заявителя в качестве мэра г. Владивостока. 26 сентября 1998 года избирательная комиссия Приморского края отказалась регистрировать заявителя кандидатом на пост мэра на состоявшихся 27 сентября 1998 года выборах. Результаты упомянутых выборов были признаны недействительными вследствие нарушений формальных требований. Заявитель подал жалобу на факт отказа регистрировать его в качестве кандидата на пост мэра в Приморский краевой суд, который 5 октября 1998 года оставил указанное решение в силе. Заявитель подал жалобу в Верховный суд Российской Федерации. По утверждению В. Черепкова, жалоба до сих пор находится на рассмотрении Верховного суда Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 1998 года губернатору Приморского края было предложено назначить исполняющего обязанности мэра в связи с прекращением полномочий мэра г. Владивостока. 14 декабря 1998 года губернатор назначил исполняющего обязанности мэра г. Владивостока. Заявитель обратился в суд, оспаривая законность подобного назначения. В частности, он заявил, что срок его полномочий продолжается до выборов нового мэра. 19 января 1999 года Приморский краевой суд подтвердил законность решения губернатора. 4 февраля 1999 года Верховный суд Российской Федерации по первой инстанции отклонил иск заявителя, в котором последний требовал признать Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1998 года ничтожным. 15 апреля 1999 года Кассационная коллегия Верховного суда Российской Федерации подтвердила упомянутое Решение. 14 мая 1999 года Верховный суд отклонил жалобу заявителя об отмене Решения Приморского краевого суда от 19 января 1999 года.

До настоящего времени ни муниципальное образование г. Владивостока, ни мэр г. Владивостока назначены не были.

B. Относящееся к делу национальное законодательство

Конституция Российской Федерации

В соответствии со статьей 5 Конституции Российская Федерация состоит из субъектов Российской Федерации, которые имеют свои конституцию (устав) и законодательство.

Согласно части 1 статьи 11 Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент России, Федеральное собрание, Правительство и суды. Часть 2 статьи 11 Конституции устанавливает, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Законодательная власть осуществляется Парламентом Российской Федерации (статья 94 Конституции).

Статья 12 Конституции предусматривает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (законодательную, исполнительную, судебную).

Субъекты Российской Федерации имеют широкий спектр автономных прав, включая право осуществлять совместно с компетентными федеральными органами власти законодательные полномочия в политической, экономической, социальной и правовой сферах. Статьи 73 и 76 Конституции наделяют субъекты Российской Федерации законодательными полномочиями в областях, не относящихся к пределам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Приморский край является субъектом Российской Федерации (статья 65 Конституции).

Законы Приморского края

Статус Приморского края определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом Приморского края, принятым Думой Приморского края (далее именуется ДПК) 12 сентября 1995 года.

В соответствии со статьей 9 Устава законодательная власть в Приморском крае осуществляется ДПК и жителями Приморского края посредством референдума. ДПК является единственным законодательным органом в Приморском крае. ДПК состоит из 39 представителей, избираемых на 4-летний срок (статья 46 Устава). Губернатор - глава исполнительной власти Приморского края (статья 56 Устава).

Согласно статье 11 Устава органы местного самоуправления не осуществляют государственную власть (законодательную, исполнительную или судебную).

Срок полномочий, функции и задачи органов местного самоуправления, включая муниципальные образования и мэров, определяются Законом Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае" (далее именуется Закон), принятым ДПК 26 декабря 1995 года. Муниципальные образования и мэры избираются местным населением (статьи 24 и 26 Закона). Процедура избрания регламентируется специальными законами, принимаемыми ДПК. В соответствии со статьей 29 Закона органы местного самоуправления принимают распоряжения и постановления в наделенных им законом сферах.

Суть жалобы

1. Заявитель жалуется на неадекватные положения местного законодательства, регулирующего избирательные процедуры в муниципальное образование г. Владивостока и на пост мэра. Черепков заявляет, что такого рода изъяны в законодательстве неоднократно приводили к конфликтам между депутатами, а также исполнительными и законодательными органами. Как следствие несовершенства законодательства и отсутствия компетенции местных судов - все выборы в органы местного самоуправления г. Владивостока откладывались либо признавались недействительными. Выборы в муниципальное образование г. Владивостока проваливались 16 раз, а выборы мэра г. Владивостока - 4 раза. Поскольку мандаты ранее избранных представителей органов местного самоуправления давно истекли, г. Владивосток в настоящее время не имеет легитимного местного самоуправления. На основании вышеизложенного заявитель утверждает, что его активное и пассивное избирательные права были нарушены. Он также жалуется на якобы имевшее место незаконное назначение исполняющего обязанности мэра г. Владивостока и на отказ регистрировать его в качестве кандидата на пост мэра. Заявитель ссылается на статью 3 Протокола N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

2. Основываясь на статье 6 Конвенции, заявитель утверждает, что вышеуказанные обстоятельства обнаруживают нарушение права на доступ в суд и принципа справедливого судебного разбирательства.

Вопросы права

1. Основываясь на статье 3 Протокола N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (приведена ниже), заявитель утверждает, что его активное и пассивное избирательные права были нарушены:

"Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти".

По мнению Суда, статья 3 Протокола N 1 к Конвенции гарантирует проведение выборов законодательной власти. Следует отметить, что термин "законодательная власть" необязательно подразумевает под собой национальный парламент, так как это понятие необходимо толковать, исходя из конституционного устройства конкретного государства. По делу Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии было установлено, что в ходе конституционной реформы 1980 года Фламандский Совет был наделен достаточной компетенцией и полномочиями для того, чтобы он стал наряду с Советом Французского Сообщества и Валлонским Региональным Советом, равно как и с Палатой представителей и Сенатом составной частью бельгийской законодательной власти (см. Решение от 2 марта 1987 года по делу "Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium", Series A no. 113, p. 23, § 53; см. также Решение от 18 февраля 1999 года по делу "Matthews v. the United Kingdom", готовится к опубликованию в Reports of Judgments and Decisions, § 40).

Комиссия установила, что такие органы местного самоуправления, как муниципальные советы в Бельгии и муниципальные советы графств в Соединенном Королевстве, не подпадают под понятие "законодательной власти" по смыслу статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции (см. ежегодник Европейской Комиссии по правам человека N 10650/83, Clerfayt, Legros v. Belgium. Dec. 17.05.1985 D.R. 42, p. 212; N 11391/85, "Booth-Clibborn v. the United Kingdom", Dec.05.07.1985, D.R. 43, p. 236).

В Российской Федерации законодательная власть осуществляется парламентом Российской Федерации (статья 94 Конституции Российской Федерации). Конституция также наделяет такими полномочиями парламенты субъектов Российской Федерации (статьи 11, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации). Приморский край является субъектом Российской Федерации (статья 65 Конституции Российской Федерации). В соответствии со статьей 46 Устава Приморского края единственным представительным и законодательным органом государственной власти Приморского края является Дума Приморского края.

Суд, однако, отмечает, что заявитель жалуется на проведение местных выборов (во Владивостокское муниципальное образование и на пост мэра г. Владивостока). Однако полномочия, которыми наделил закон муниципальное образование и мэра, не сводятся к осуществлению законодательных полномочий по смыслу Конституции Российской Федерации (статья 12) и Устава Приморского края (статья 11).

Суд считает, что полномочия издавать распоряжения и постановления, которыми наделены органы местного самоуправления во многих государствах, должны отличаться от законодательных, на которые содержится ссылка в статье 3 Протокола N 1 к Конвенции, даже несмотря на тот факт, что законодательные полномочия могут отводиться не только национальным парламентам (см. приведенные выше Решения по делам "Mathieu-Mohin and Clerfayt" and "Matthews").

Суд приходит к заключению о том, что статья 3 Протокола N 1 к Конвенции неприменима к настоящему делу.

Отсюда следует вывод о том, что указанная часть жалобы несовместима на основании ratione materiae с положениями Конвенции (пункт 3 статьи 35 Конвенции) и должна быть отклонена в силу пункта 4 статьи 35 Конвенции.

2. Заявитель также утверждает, что была нарушена статья 6 Конвенции, которая предусматривает следующее:

"1. Каждый человек имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявляемого ему, на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона".

Относительно части жалобы, касающейся процедур выдвижения кандидатов на пост мэра, Суд подчеркивает, что, по заявлению самого Черепкова, данный вопрос в настоящее время рассматривается судом. Таким образом, на этом этапе заявитель не может утверждать, что он стал жертвой нарушения Конвенции по смыслу статьи 34, и Суд признает преждевременным рассмотрение данной части жалобы.

Тем не менее, Суд отмечает, что все процедуры, инициированные заявителем, затрагивали его права быть зарегистрированным кандидатом либо избирать представителей на выборах в органы местного самоуправления, либо занимать пост мэра. Суд считает, что упомянутые вопросы затрагивают политические, а не гражданские права заявителя по смыслу статьи 6 Конвенции (см. в контексте парламентских выборов Решение от 21 октября 1997 года по делу "Pierre-Bloch v. France", Reports of Judgments and Decisions 1997-VI, § 50, p. 2223).

Таким образом, статья 6 Конвенции не может быть применена в отношении настоящего дела.

Суд также заключает, что данная часть жалобы несовместима на основании ratione matenae с положениями Конвенции (пункт 3 статьи 35) и должна быть отклонена в силу пункта 4 статьи 35 Конвенции.

Принимая во внимание вышеизложенное, Суд единогласно объявляет жалобу неприемлемой**.

Председатель

Н. Братца

Секретарь

С. Долле

______________________________

* Перевод с английского Дерковской А.О.

** То есть жалоба не подлежит рассмотрению по существу (прим. перевод.).