Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. N 3/2005

Бюллетень Европейского Суда по правам человека
Российское издание
N 3/2005

Редакционная: необходимые пояснения и краткие замечания

Как мы делаем Бюллетень Европейского Суда по правам человека

В этот раз читатель нашего Бюллетеня не увидит привычной "европейской тетрадки" - перевода очередного, ноябрьского за 2004 год, выпуска официального ежемесячного вестника Европейского Суда по правам человека ("Information note" или "Note d'information"). Номер же будет состоять целиком из "российской тетрадки". В прошлом году подобное тоже случалось. Почему это происходит?

Постоянные читатели, наверное, помнят, что в своей основе наш Бюллетень представляет русскоязычный, полный и без купюр вариант ежемесячного вестника Европейского Суда, издаваемого его Секретариатом на английском и французском языках - официальных языках страсбургского Суда. По этому поводу Председатель Европейского Суда Люциус Вильдхабер, представляя первый номер Бюллетеня в 2002 году, заметил: "Я полностью одобряю инициативу Московского клуба юристов по изданию при поддержке Совета Европы настоящего Бюллетеня. Русский перевод кратких изложений постановлений и решений Европейского Суда, которые публикуются его Секретариатом, сделает доступной прецедентную практику Суда россиянам. У меня нет ни тени сомнения, что данный проект станет значительным вкладом в дело достижения цели обеспечения прав человека и его основных свобод на всем нашем континенте".

Заметим при этом: Россия - единственное государство - участник европейской Конвенции по правам человека, где вестник Суда издается на национальном языке.

Сначала о том, как делается наш первоисточник, ежемесячный вестник Европейского Суда. Для начала процитируем несколько правил из Регламента работы Суда, чтобы вам была понятна технологическая цепочка:

Правило 76

1. Все постановления выносятся или на английском языке, или на французском языке, если только Суд не определит, что постановление выносится на обоих официальных языках Суда.

2. Публикация таковых постановлений в официальных изданиях Суда в порядке, предусмотренном Правилом 78, осуществляется на обоих официальных языках Суда.

Правило 78

Согласно пункту 3 Статьи 44 Конвенции, окончательные постановления Суда публикуются в соответствующей форме; ответственность за публикацию постановлений возлагается на Секретаря-Канцлера. Кроме того, Секретарь-Канцлер ответствен за публикацию официальных сборников избранных постановлений и решений, а также других документов, публикацию которых Председатель Суда сочтет целесообразной.

После того, как Европейский Суд примет и огласит свое решение (так называется промежуточное решение Суда о приемлемости жалобы) или постановление (а так называется решение Суда по существу жалобы), они поступают в Секретариат Суда. Секретарь-Канцлер (должность выборная и приравнена к судейской) и Секретариат (в его составе назначаемые по конкурсу юристы) Суда оказывают помощь Суду в осуществлении судебных функций.

Секретариат состоит из секретариатов Секций, равных по числу Секциям, которые образованы Судом, а также из отделов, которые выполняют необходимые для обслуживания Суда функции юридического и административного характера. В частности, в составе Секретариата есть отдел публикаций. Вот он то, отдел публикаций, и занимается непосредственной подготовкой материалов для ежемесячного вестника Европейского Суда.

Именно Секретариат, естественно под руководством Председателя и Секретаря-Канцлера Суда, принимает решения, какие и в каком объеме решения и постановления Суда будут опубликованы. Причем, если в Интернете выставляются полные тексты решений и постановлений Суда, то в ежемесячный вестник включаются их краткие изложения.

Какие решения и постановления попадают на страницы ежемесячного вестника? Самые важные с правовой точки зрения, иначе говоря, этот вестник содержит решения и постановления прецедентного характера. И после того, как решения и постановления отобраны и сокращены до формата краткого изложения, остается лишь сверстать очередной выпуск ежемесячного вестника, отпечатать тираж и отправить его тем читателям, которые знают английский или французский язык.

Теперь самое важное для нашего читателя. Дело в том, что Европейский Суд по правам человека чрезвычайно перегружен делами. Рассмотрение жалоб затягивается на годы. В той же степени перегружен работой и Секретариат. В итоге ежемесячный вестник выходит в свет нерегулярно, с большими разрывами во времени, порой сдвоенными номерами. Например, в нашем январском за 2005 год Бюллетене мы представили вам перевод вышедшего в свет сдвоенного номера вестника за август-сентябрь 2004 года. Наш второй за 2005 год номер соответствовал, естественно, их октябрьскому за прошлый год номеру. А ноябрьский вестник появился только что, когда очередной, третий номер нашего Бюллетеня за этот год уже надо сдавать в печать. Кстати, по этой же причине наши ежегодные выпуски "Путеводителя по прецедентной практике Европейского Суда по правам человека" выходят с разрывом примерно в один год.

Поэтому, выполняя свои обязательства перед подписчиками, мы в срок предоставляем вам третий номер Бюллетеня Европейского Суда по правам человека, правда, лишь с "российской тетрадкой". А "европейскую" вы увидите в следующем номере.

Постановление и решения против Российской Федерации

1. Никитин против Российской Федерации

По делу обжалуется тот факт, что судебное производство в порядке надзора, имевшее место после вынесения оправдательного приговора по делу заявителя, представляло собой нарушение его права на справедливое судебное разбирательство и его права не быть судимым дважды в ходе уголовного судопроизводства в отношении преступления, по которому он уже был окончательно оправдан.

2. Еманакова против Российской Федерации

По делу обжалуются длительность судебного разбирательства и отсутствие эффективных средств правовой защиты в связи с этим.

3. Малинин против Российской Федерации

По делу обжалуется длительность судебного разбирательства.

4. Подольская против Российской Федерации

По делу обжалуется нарушение права заявителя на уважение ее частной и семейной жизни ввиду публикации фотографии в средствах массовой информации.

5. Черницын против Российской Федерации

По делу обжалуется вынесение решения судом надзорной инстанции по гражданскому делу заявителя без его извещения и участия.

6. Белан против Российской Федерации

По делу обжалуется рассмотрение судами первой и кассационной инстанций гражданского дела заявителя в ее отсутствии.

7. ООО "Торговый дом "Политекс" против Российской Федерации"

По делу обжалуется изъятие собственности компании-заявителя.

8. Сумбатян и Сумбатян против Российской Федерации

По делу обжалуются длительность судебного разбирательства и отсутствие эффективных средств правовой защиты в связи с этим.

Наши публикации

Известно, что после принятия европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ее содержание было дополнено нормами, сформулированными в так называемых протоколах к Конвенции. Часть протоколов вошла впоследствии в текст Конвенции, другие носили временный характер и к настоящему времени прекратили свое действие, а некоторые, как, например, Протоколы N 1, 4, 6 и 7 являются приложением к официальному тексту европейской Конвенции.

Последний протокол к Конвенции носит порядковый номер четырнадцать. Он открыт для подписания 13 мая 2004 года, но пока еще не вступил в силу: по состоянию на 1 марта 2005 года его подписали 39 стран из 46 государств - членов Совета Европы, а ратифицировали лишь 7 стран. Российская Федерации до сих пор не подписала Протокол N 14.

Предлагаем вашему вниманию подборку материалов, которые рассказывают об истории вопроса, характеризуют значение этого протокола.

Для эффективного функционирования Европейского Суда

Теперь перейдем к оценке Протокола N 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, дополняющего контрольную систему Конвенции. Начнем с официальной информации, размещенной на сайте Совета Европы (http://www.coe.int/T/E/Com/Files/Themes/ECHR/).

План реформы Европейского Суда по правам человека, составленный на основании предложений подготовительного комитета Директората по правам человека Совета Европы, является предметом нового Протокола к европейской Конвенции по правам человека. Этот Протокол N 14 был принят Комитетом Министров Совета Европы на своей сессии в мае 2004 года и открыт для подписания государствами - членами Совета Европы.

План реформы Европейского Суда относится в основном к трем сферам: предупреждение нарушений прав человека на национальном уровне и совершенствование внутригосударственных средств правовой защиты граждан, создание максимально эффективного механизма отфильтровывания и обработки направляемых в Европейский Суд жалоб и, наконец, совершенствование и ускорение процесса исполнения постановлений Европейского Суда.

Какие же предложены основные решения существующих проблем? Что касается более эффективной реализации норм Конвенции на национальном уровне, то было предложено, чтобы Комитет Министров принял бы три Рекомендации: по вопросу об обучении и университетском образовании, по вопросу о проверке соответствия положениям Конвенции законодательства и практики государств - членов Совета Европы и по вопросу о совершенствовании в этих государствах средств правовой защиты граждан.

Для обеспечения более эффективного функционирования Европейского Суда новый Протокол N 14 к Конвенции вводит следующие основные изменения.

Явно приемлемые для рассмотрения дела

Решения о приемлемости жалоб по таким делам, которые в настоящее время принимаются комитетами в составе трех судей, будут приниматься единоличным судьей при содействии докладчиков не из числа судей. Смысл этого нововведения состоит в том, чтобы усилить возможности Европейского Суда отбирать дела к производству, то есть возможности отфильтровывать бесперспективные дела.

Повторяющиеся дела (дела-"клоны")

Для тех случаев, когда дело является одним из целой серии дел, в своей основе имеющих один и тот же системный недостаток на национальном уровне, предлагается, чтобы жалоба по такому делу могла бы быть объявлена приемлемой, и по ней принималось бы решение комитетом в составе трех судей (вместо Палаты в составе семи судей, как это делается в настоящее время) в упрощенном суммарном порядке.

Новый критерий приемлемости жалоб

Для придания Европейскому Суду большей гибкости в его деятельности предлагается ввести новый критерий приемлемости жалоб (в дополнение к уже существующим условиям, таким как требование об исчерпании внутригосударственных средств правовой защиты перед подачей жалобы в Европейский Суд и правило о том, что жалоба может быть подана в Европейский Суд в течение шести месяцев со дня вынесения национальными органами окончательного решения по делу). В соответствии с этим новым условием Европейский Суд вправе объявлять неприемлемыми те жалобы, заявители которых не понесли значительный вред в результате нарушения прав, при условии, что принцип "уважения к правам человека" не требует от Европейского Суда полностью изучить дело и рассмотреть его по существу. Однако для гарантирования того, чтобы заявители жалоб даже о незначительных нарушениях прав не были бы совсем лишены судебных средств правовой защиты, Европейский Суд будет лишен возможности отклонить жалобу по причине незначительности нарушения прав, если в государстве, действия которого обжалуются, такого рода средства недоступны заявителю.

В соответствии с новым Протоколом Комитет Министров уполномочивается возбудить дело в Европейском Суде в тех случаях, когда государство - член Совета Европы отказывается исполнить постановление Европейского Суда; при этом решение о возбуждении дела принимается большинством в две трети голосов государств, участвующих в работе Комитета Министров. Комитет Министров наделяется также правом запрашивать Европейский Суд о даче им толкования своего постановления. Это должно способствовать Комитету Министров в выполнении им своей задачи по осуществлению надзора за исполнением постановлений Европейского Суда и, в частности, по определению, какие меры могут оказаться необходимыми для выполнения и могут быть приняты для того, чтобы постановление было бы выполнено.

Другие меры, предусматриваемые новым Протоколом, включают изменения срока полномочия судьи Европейского Суда - ныне существующий, возобновляемый шестилетний срок предлагается заменить однократным девятилетним сроком пребывания судьи в должности. В Протоколе имеется также положение, связанное с возможным присоединением Европейского Союза к Европейской конвенции по правам человека.

Эрик Фриберг, заместитель секретаря-канцлера Европейского Суда по правам человека: перед Европейским Судом стоит масса проблем*

Европейский Суд по правам человека является уникальным судебным учреждением, не имеющим аналогов в истории институтов международного права. Географический охват его деятельности велик - примерно 800 миллионов женщин и мужчин, живущих в более чем в 40 государствах, Европейский Суд выступает неким единым для всех судебным органом, куда эти миллионы людей вправе подать свои жалобы на те действия властей, которые они считают нарушениями своих фундаментальных прав.

Европейский Суд устанавливает единые стандарты правопорядка для государств - участников Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это те стандарты, которые оказывают прямое воздействие на внутреннее право этих государств и правоприменительную практику. С течением лет Европейская конвенция стала неотъемлемой частью правовых систем государств - "ветеранов" Совета Европы; процесс врастания Конвенции во внутригосударственное право идет сейчас в странах, которые лишь недавно присоединились к Совету Европы. Причем этот процесс происходит благодаря нормам прецедентного права, создаваемым Европейским Судом на основе рассмотрения конкретных жалоб.

Сегодня перед Европейским Судом стоит ряд задач. Одна из главных - укрепление и развитие стандартов Европейской конвенции по правам человека. Другая, не менее важная - забота о том, чтобы Европа оставалась единым целым с общими для всех стран континента идеалами прав человека.

Моя статья имеет целью дать представление о сегодняшних заботах самого Европейского Суда. В наши дни на Суд легла огромная рабочая нагрузка: наплыв жалоб велик и постоянно увеличивается. И это происходит не только из-за того, что новые государства в Совете Европы взяли на себя обязательство исполнять требования Конвенции и отвечать за их нарушения перед Судом. Все больше граждан тех государств, которые еще раньше присоединились к Конвенции, тоже тянутся во французский город Страсбург, где заседает Европейский Суд. По этой причине Суд ныне донельзя перегружен делами заявителей. Тем самым - если принять в расчет его скромные материальные и людские ресурсы - создается опасность того, что европейский механизм охраны прав человека начнет давать сбои. Нужно срочно предпринимать какие-то меры, чтобы Европа сохранила бы свои уникальные достижения в деле охраны прав человека.

История вопроса

Совет Европы и итальянское правительство, дабы торжественно отметить пятидесятилетие Европейской конвенции по правам человека (она была открыта для подписания в Риме 4 ноября 1950 года), организовали Европейскую конференцию (на уровне министров) по правам человека, которая проходила в Риме с 3 по 4 ноября 2000 года.

В Резолюции N I, принятой на заключительных стадиях конференции, выражалась озабоченность этого представительного собрания европейских государств теми трудностями, которые испытывает Европейский Суд ввиду растущего потока жалоб. Конференция сочла, что это обстоятельство ставит под угрозу эффективность механизма Конвенции, и призвала Комитет Министров Совета Европы "безотлагательно определить, какие срочные меры должны быть приняты, чтобы оказать содействие Европейскому Суду в выполнении возложенных на него функций".

Комитет министров оперативно откликнулся на призыв конференции, сформулированный в этой Резолюции, тем, что создал целевую рабочую группу для изучения бюджетных заявок Европейского Суда на 2001 год. Рекомендации рабочей группы практически обернулись для Европейского Суда тем, что он получил в свое распоряжение дополнительное число персонала.

Своим решением от 7 февраля 2001 года Комитет министров учредил аналитическую группу, чтобы разобраться, какие же в сложившихся условиях имеются возможности обеспечить эффективность Европейского Суда.

Осенью 2001 года эта группа представила доклад, который частично основывался на результатах аудиторской проверки, проведенной внутренней аудиторской службой Совета Европы; он был опубликован Советом Европы и доступен для ознакомления ("Report of the Evaluation Group to the Committee of Ministers on the European Court of Human Rights").

8 ноября 2001 года Комитет Министров принял Резолюцию о защите прав человека в Европе, в которой излагались гарантии долговременной эффективности Европейского Суда.

В Резолюции были учтены выводы, содержавшиеся в докладе аналитической группы, а заместителям министров государств-участников предлагалось продолжить безотлагательное изучение всех рекомендаций, содержавшихся в докладе, которые касались:

a) продолжения работы, связанной с воплощением Резолюции Римской конференции 2001 года, в особенности, что касается совершенствования механизмов имплементации Конвенции, преподавания прецедентного права, создаваемого на ее основе, пропаганды идей и идеалов прав человека и обучения соответствующим требованиям в этой связи, обеспечения доступности внутригосударственных средств правовой защиты прав человека и надлежащего реагирования на проволочки в исполнении или неисполнение постановлений Европейского Суда по жалобам граждан;

б) использования каждого доступного государству средства, обеспечивающего результативное исполнение постановлений Европейского Суда, включая такие средства, которые позволяли бы не допускать ситуаций, которые порождают повторные жалобы по одному и тому же предмету;

в) кадровых ресурсов, бюджета и потребностей Суда в рабочих площадях;

г) рассмотрения мер, предполагающих внесение изменений в текст.

И еще в Резолюции заместителям министров предлагалось проводить на периодической основе (консультируясь при этом с Европейским Судом) проверки реализации предписаний этой Декларации и представить соответствующие отчеты на 111-й сессии Комитета министров в ноябре 2002 года, когда в Комитете Министров завершится срок председательства Люксембурга.

Аналитическая группа в своем докладе подчеркнула также важность того, чтобы и Европейский Суд сам контролировал бы собственную работу изнутри и совершенствовал бы ее формы и методы. В этой связи вполне уместно эту работу вкратце охарактеризовать.

Реформирование форм и методов организации внутренней работы Европейского Суда

Внутренние формы работы Европейского Суда постоянно анализируются и пересматриваются и, начиная с 1999 года, подверглись значительному совершенствованию. Интересующимся читателям можно порекомендовать ознакомиться с заключительным докладом созданной самим Судом рабочей группы по изучению своих форм и методов работы Европейского Суда, опубликованным Советом Европы под заголовком "Три года работы на будущее" ("Three years work for the future").

Рабочая группа по изучению форм и методов работы Суда представила отчеты, первый из которых был утвержден на пленарном заседании Европейского Суда 6 декабря 1999 года, а второй - в декабре 2001 года. В отчетах содержалось большое число рекомендаций относительно максимального повышения производительности Суда без ущерба качеству его решений и постановлений.

Из того, что было предпринято во исполнение этих рекомендаций, можно отметить следующее:

1. Производство по жалобе на досудебной стадии было упорядочено благодаря тому, что ввели новую систему регистрации жалоб, приняли более четкие инструкции для сотрудников Секретариата Суда относительно их служебных действий на этой стадии и, в особенности благодаря тому, что существенно снизили объем требовавшейся от них переписки с заявителями.

2. Европейский Суд положил также в основу своей внутренней практики правило, что пока тому нет препятствующих обстоятельств, предложения о признании жалоб неприемлемыми для рассмотрения по существу должны - без их дополнительного изучения - обязательно передаваться в первую очередь на изучение в комитеты судей (а не палаты Суда).

3. По некоторым категориям дел, рассматриваемым палатами Суда, в частности, по жалобам на чрезмерную продолжительность производства по делу заявителя в суде его страны, Европейский Суд одновременно принимает решение как о приемлемости жалобы так и по существу этой жалобы. Раньше это делалось в два этапа.

4. Решение Европейского Суда направить жалобу государству, действия которого обжалуются, для ознакомления и представления по ней замечаний в Европейский Суд, до последнего времени принималось одной из палат Суда. Теперь же Регламент Европейского Суда по правам человека, будучи соответствующим образом дополнен, позволяет принимать такое решение председателю Секции (кстати, дополненный и измененный Регламент Суда вступит в силу 1 октября 2002 года).

5. В организации своей внутренней работы Европейский Суд ведет постоянный мониторинг производства по жалобе и контролирует выполнение поставленных перед сотрудниками задач. В принципе, производство по жалобе должно завершиться по истечении двенадцати месяцев с момента ее регистрации. Постановка конкретных задач производства совмещается со служебными совещаниями "по странам", тот есть такими, во время которых анализируется положение дел с жалобами в отношении конкретно взятого государства.

6. Европейский Суд также дал добро на то, чтобы Секретари его Секций играли бы более активную роль в процессе переговоров сторон по поводу заключения мирового соглашения и лучше - достижения такого соглашения на ранних стадиях производства по жалобе.

Идеи и предложения относительно реформ долгосрочного характера

Выдвигавшиеся идеи и предложения касательно реформ долгосрочного характера (интересующимся читателям можно порекомендовать ознакомиться с упоминавшимся докладом аналитической группы), которые освещаются вкратце ниже, исходили из следующих предпосылок:

- объем материальных прав человека, гарантируемых Конвенцией, не должен быть сокращен;

- право на подачу индивидуальной жалобы от любого физического лица, неправительственной организации или группы частных лиц (а Европейский Суд принимает к рассмотрению и так называемые межгосударственные жалобы) должно сохранить свою суть;

- Европейский Суд должен быть в таком рабочем состоянии, чтобы иметь возможности завершать производство по жалобам в разумные сроки, но при этом сохранять высокое качество своих постановлений.

Если отвлечься от вопроса о формах и методах организации внутренней работы Европейского Суда, то можно выделить четыре основные области, связанные с его деятельностью, в которых задумываются реформы: a) меры, предпринимаемые государствами-участниками внутри своих правовых систем, б) исполнение постановлений Европейского Суда, в) материальные и кадровые ресурсы Суда и, наконец, г) шаги в направлении изменения и дополнения Конвенции.

Меры, предпринимаемые государствами-участниками внутри своих правовых систем

Изначальная обязанность охранять права человека, предусмотренные Конвенцией, возлежит на судах и иных органах власти государств - участников Конвенции. Роль Страсбургского Суда в этом смысле вторична - он выступает лишь как вспомогательное международное учреждение. Поэтому предложения в данной области связаны со следующим.

Государства сами должны организовывать свои правовые системы так, чтобы они обеспечивали надежными внутригосударственными средствами правовой защиты, обращаясь к которым граждане могли бы восстановить свои права в случае их нарушения. Еще рекомендовано, чтобы проекты соответствующих законодательных актов и стандарты правоприменительной практики систематически проверялись бы на предмет их соответствия стандартам, предписанным Конвенцией. Должна быть также усовершенствована система обучения в сфере теории и практики защиты прав человека. Информация о деятельности Европейского Суда и создаваемых им прецедентах, включая переводы избранных мест из ключевых постановлений Европейского Суда, должна как можно шире распространяться среди органов власти государств-участников Конвенции. Законы и практика их применения властями государств-участников должны иметь целью наделение судов этих государств приличествующим статусом, властью и независимостью, соответствующими их роли в обществе. Наконец, государства могли бы ввести у себя такой процессуальный порядок, который позволял бы возобновлять производство по делу после того, как Европейский Суд установил нарушение требований Конвенции в связи с таким делом.

Исполнение постановлений Европейского Суда

В этой области подчеркивается главным образом обязанность Комитета министров использовать все доступные средства для обеспечения безотлагательного исполнения постановлений Европейского Суда государствами-участниками.

Европейский Суд вынужден выносить "повторяющиеся" постановления, то есть по одному и тому же предмету. В вынесении многих из этих постановлений не было бы нужды, прими государство-ответчик надлежащие общие меры по их исполнению или не будь оно столь неповоротливо в выполнении предыдущего постановления по тому же вопросу, об аналогичном нарушении Конвенции.

Была поддержана идея о том, что необходимо ввести некую специальную процедуру изучения "повторяющейся" жалобы Комитетом министров во исполнение его функции по надзору за исполнением постановлений Европейского Суда, возложенной на него Статьей 46 (пункт 2) Конвенции.

Когда Европейский Суд передает в Комитет Министров свое постановление, которым признано то или иное нарушение Конвенции, для контроля за его исполнением, то Суд вполне осознает, что это постановление может быть своего рода "верхушкой айсберга" - что у него в производстве числится еще ряд жалоб, которые поднимают полностью идентичный или весьма схожий вопрос с тем, что был разрешен в переданном постановлении. Для таких ситуаций будет разработан особый порядок производства. Получив уведомление Секретариата Европейского Суда о том, что в производстве значится жалоба по однажды разрешенному вопросу, Комитет Министров будет принимать особые меры для того, чтобы первоначальное постановление Суда по такому вопросу было бы исполнено государством-ответчиком в ускоренном порядке. Находящиеся в производстве жалобы по однажды разрешенным вопросам будут "замораживаться" Европейским Судом на некий установленный им срок, но при сохранении периодической проверки подобных жалоб с тем, чтобы дать государству-ответчику время для принятия необходимых мер. Такой порядок позволит Комитету министров оказать дополнительное давление на соответствующее государство, а для Европейского Суда сократит необходимость выносить одно за другим повторяющиеся постановления по одному и тому же предмету.

Материальные и кадровые ресурсы Суда

Есть ли необходимость упоминать, что один из способов удовлетворить насущные потребности Европейского Суда - это увеличить штат его сотрудников, помогающих судьям. Очевидно и то, что у Секретариата Суда есть свои потребности в дополнительных кадрах, включая:

- дополнительное число штатных юристов и секретарей, которые необходимы для организации надлежащей работы с делами в производстве Суда;

- дополнительное число сотрудников для укрепления руководящих звеньев Суда вообще, а в особенности - для укрепления кадровых служб, отделов реализации обучающих программ и служб по поиску и исследованию нормативных материалов;

- сотрудников, необходимы для полномасштабной реализации программ информационной технологии Европейского Суда.

Шаги в направлении изменения и дополнения Конвенции

Идеи, которые были предложены в этом направлении, сводятся к следующим новеллам.

"Не рассматривать жалобы определенных категорий". Это предложение сводится к внесению в Конвенцию поправки, которая управомочивала бы Европейский Суд отказывать в доскональном разбирательстве жалоб, которыми не затрагивается существенный вопрос применения Конвенции. Представляется, однако, трудным подобрать такие формулировки подобному нововведению, которые не привели бы к существенному сокращению объема права на подачу индивидуальной жалобы.

"Возвращать дела на рассмотрение властей страны". Эта идея - о возвращении дел властям страны, откуда пришла жалоба, на повторное рассмотрение - исходит из верного постулата, что правозащитный механизм Конвенции является вторичным, дополнительным по отношению к правовым системам государств-участников Конвенции. Однако преимущества введения такого порядка не вполне очевидны. Существует опасность дополнительных осложнений и путаницы.

"Создать некий "под-Суд", промежуточную инстанцию для предварительного рассмотрения жалоб". Упомянутая аналитическая группа рекомендовала, чтобы был изучен вопрос о создании внутри Европейского Суда нового, организационно самостоятельного образования, которое занималось бы предварительным рассмотрением поступающих жалоб. Идея заключается в организации внутри Европейского Суда двух подразделений: одного, которое состояло бы из надлежащим образом избранных судей, а другого - из квалифицированных юристов, в обязанности которых входило бы предварительное рассмотрение жалоб. Проблема здесь в том, что, похоже, это - идея возврата к старой системе, при которой жалобы сначала выносились на рассмотрение Комиссии по правам человека. Кроме того, если это новообразование не будет иметь черты сходные с прежней Комиссией, то вообще будет трудно обозначить его роль и определить его состав.

"Учредить региональные суды по правам человека". Предлагалось - с целью разгрузки Европейского Суда - учредить по всей Европе региональные суды по правам человека, сохранив за Судом в Страсбурге функцию суда последней инстанции. Оставляя в стороне вопрос о крупных расходах, которые неизбежно потребуются на создание подобной сети судов, необходимо отметить, что эта идея таит в себе иного рода опасность: может развернуться процесс создания нестыкующихся правовых стандартов и разношерстных прецедентов. Тогда как сама суть правозащитной системы, созданной на основе Конвенции, в том, чтобы все государства-участники следовали бы единообразным и согласующимся друг с другом стандартам в деле охраны прав человека.

"Возложить полномочия по принятию решений по делам на ответственных должностных лиц Секретариата Суда". Одна из выдвинутых идей - уполномочить ответственных должностных лиц Секретариата Суда принимать самим решения по некоторым процедурным вопросам с тем, чтобы разгрузить судей. При этом замечу, речь не идет о том, чтобы эти должностные лица имели бы власть принимать какие-либо решения, связанные с существом дела. Это противоречило бы запечатленному в европейской Конвенции принципу верховенства судебного решения, и вряд ли было бы одобрено европейской общественностью.

"Управомочить Европейский Суд выносить предварительные решения и предоставлять консультативные заключения". Идея наделить Европейский Суд правом принимать предварительные решения по вопросам применения Конвенции, адресуемые судам государств-участников, или расширить его компетенцию за счет права предоставлять этим судам консультативные заключения, не была встречена с большим энтузиазмом. Такого рода меры по реформированию юрисдикции Суда могли бы, конечно, в некоторой степени уменьшить поток индивидуальных жалоб, направляемых в Страсбург, но прежде чем приступить к возможной реализации этих мер, их надо основательно и детально проработать.

"Сократить численный состав комитетов судей и/или Палат Суда". Согласно Статье 27 Регламента Европейского Суда в настоящее время в Суде образуются комитеты в составе трех судей, палаты в составе семи судей и Большая Палата в составе семнадцати судей. Идея сократить ныне существующий численный состав комитетов судей или палат Суда ниже существующих норм, воспринятая изолированно от других нововведений, никак не поможет Суду. Система, основанная на существовании и комитетов судей и палат Суда, действует хорошо.

"Увеличить численность членов Суда". Другое вносившееся предложение - увеличить численность судей. Альтернативная идея - обзавестись достаточным числом "запасных" судей. При условии, что порядок назначения таких судей будет отвечать необходимым требованиям, то можно только молить о том, чтобы "запасные" судьи приходили бы вовремя на помощь, когда, например, на какого-то судью, избранного от того или иного государства, сваливается непомерный груз дел, исходящих из этого государства.

Перед Европейским Судом стоит масса проблем. Должны быть срочно приняты какие-то меры, иначе через несколько лет Суд просто не сможет продолжать свою работу с надлежащей эффективностью.

Выше были перечислены различные идеи реформирования Суда, предлагаемые для того, чтобы выйти из критической ситуации. Ясно, что нет какого-то одного рецепта разрешения проблем, стоящих перед Европейским Судом. Их решение, возможно, лежит на пути комбинирования многих рецептов и идей.

Владимир Чижов, заместитель министра иностранных дел России: мы не готовы отступать от согласованного принципа "нулевого" роста бюджета Совета Европы**

На повестке дня сегодня стоят важные стратегические и практические вопросы, от которых во многом зависит будущее Совета Европы.

В настоящее время большинство ведущих европейских организаций и институтов реально приступили к глубокой трансформации, которая в итоге должна позволить им адаптироваться к изменившейся геостратегической ситуации в Европе и создать необходимый потенциал для адекватного ответа на новые угрозы и вызовы. Совету Европы для того, чтобы занять достойное место в общеевропейской архитектуре, необходимо уже сейчас четко определить роль организации, ее взаимодействие с другими основными европейскими "игроками" - прежде всего с Европейским Союзом.

В этом контексте искусственное ограничение деятельности Организации так называемыми "традиционными" для нее областями - права человека, верховенство закона и плюралистическая демократия - может привести к утрате уже завоеванных Советом Европы позиций на европейском континенте. В нашем понимании Организация "переросла" роль разработчика правовых норм только в этих областях. Необходимо двигаться к новому пониманию миссии Совета Европы, соответствующему нынешним историческим условиям.

Твердо убеждены в том, что Совет Европы способен и должен стать важным инструментом строительства Единой Европы без разделительных линий, создания единого правового пространства в общеевропейском масштабе, решения стоящих перед европейским сообществом задач в связи с новыми вызовами (терроризм, оргпреступность, отмывание денег, коррупция, торговля людьми, преступления в киберпространстве, защита прав нацменьшинств, вопросы миграции), механизмом развития общеевропейского сотрудничества в социальной и культурной сферах, в области образования. Мы категорически против подхода, при котором деятельность Совета Европы рассматривалась бы "по остаточному принципу".

Реформа Европейского Суда по правам человека

Сегодня нам предстоит принять важные решения по вопросу о реформе Европейского Суда по правам человека. Позади - два года напряженной работы над проектом Протокола N 14 к европейской Конвенции по правам человека и другими документами реформы.

Полагаем, что достигнутый компромисс по тексту Протокола не идеален. Но это - вынужденная мера, необходимая для сохранения дееспособности Суда.

При этом, осознавая всю важность открываемого сегодня для подписания государствами - членами Совета Европы Протокола N 14 к европейской Конвенции по правам человека и стремясь вместе со всеми к тому, чтобы он как можно скорее смог вступить в силу, хотели бы обратить внимание на следующее.

Очевидно, что оценка эффективности начатой реформы европейского механизма защиты прав человека еще впереди, и потребуется постоянная адаптация многих заложенных в ней элементов к практическим потребностям.

Хотел бы вновь подчеркнуть то, о чем уже неоднократно говорилось в течение последних двух лет: повышение эффективности Европейского Суда по правам человека невозможно без реального повышения эффективности национальных судебных и правовых систем государств - членов Совета Европы. Именно на них лежит основной груз ответственности за обеспечение прав, гарантированных ЕКПЧ. Совершенствование национальных механизмов должно стать одним из главных направлений работы СЕ.

Нельзя обойти вниманием и финансовые последствия реформы, которые еще далеко не ясны, поскольку они никем не просчитаны. В этом вопросе позиция Российской Федерации остается неизменной: мы не готовы отступать от согласованного принципа "нулевого" роста бюджета Совета Европы.

Актуальные политические вопросы

Развитие механизмов европейской Конвенции, включая реформу Европейского Суда, должно укреплять, а не ослаблять возможности Совета Европы действовать в других областях своей компетенции.

Что касается роли Совета Европы в регионах, где сохраняются неурегулированные конфликты, то мы исходим из того, что Совет не должен подменять существующие переговорные механизмы и пытаться воздействовать на их работу. Задача нашей организации в другом - создании благоприятных предпосылок для достижения урегулирования, утверждения общих стандартов и ценностей, укреплении доверия, оказании в случае необходимости правовой помощи сторонам, стремящимся найти непростые решения, затрагивающие зачастую их государственное устройство.

Люциус Вильдхабер, председатель Европейского Суда по правам человека:
эффективная система защиты прав человека в Европе будет стоить национальным властям дороже и дороже***

В пояснительной записке к плану настоящей конференции указывалось, что семинар будет состоять из свободного неформального обмена мнениями. Я воспринимаю это как призыв не быть чрезмерно дипломатичным. Тем не менее я должен начать с поздравления председательствующего от Норвегии - страны, по инициативе которой проводится это мероприятие. Это важно, поскольку тем самым признается, что открытие к подписанию в мае 2004 года Протокола N 14 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод не является, как я говорил министрам иностранных дел государств-членов в мае, окончанием истории. В некоторых аспектах это даже не окончание главы, поскольку Протокол N 14 многое оставляет несказанным. Многое, в отношении его применения, остается открытым, и его эффективность в помощи Европейскому Суду по использованию во все возрастающей в объеме прецедентной практике будет зависеть от подготовленности Европейского Суда к наиболее полному использованию предусмотренных им процессуальных инструментов.

Но сам по себе Протокол N 14 не уменьшит количество дел, поступающих в Страсбург; он не перекроет кран; он даже не уменьшит поток. Эта основополагающая реалия, среди прочего, отражается и на бюджете. Например, это означает, что если мы сможем рассматривать дела в разумный срок, Секретариату Европейского Суда придется расширяться, возможно, не настолько быстро, как это было бы без Протокола N 14, но если не будет допущено ошибок, Европейский Суд все равно останется "дренажем" бюджета Совета Европы. Если, как это было предложено, номинальный рост бюджета Совета Европы, а не реальный, должен быть равен нулю, следовало бы сделать тяжелый выбор. Власти государств-членов Совета Европы должны бы были заново определить свои приоритеты, если система защиты прав человека, созданная Конвенцией, которая, конечно же, включает в себя не только Европейский Суд, но и иные структуры Совета Европы, сохранит доверие и эффективность.

Контрольная система Конвенции во многих смыслах ведет собственную жизнь; ее нельзя сохранять в рамках нерастущего бюджета в течение длительного времени, не рискуя при этом нанести ей серьезный ущерб. Незначительные финансовые ассигнования сами по себе установят ограничение на обращение в Европейский Суд. Точно так же, как власти государств - членов Совета Европы ответственны за функционирование национальных систем отправления правосудия, они ответственны и за функционирование контрольной системы Конвенции. Поэтому я начну с непопулярного и недипломатического обращения: эффективная система защиты прав человека в Европе будет стоить национальным властям дороже и дороже, хотя, надо сказать, не настолько много по сравнению с потенциально долгосрочной прибылью от наличия в государствах стабильной демократии и верховенства права.

Количество "замороженных" дел неуклонно растет

Есть еще кое-что, что не сделает Протокол N 14. С 1998 года количество "замороженных" дел в Европейском Суде неумолимо растет. Если мы определим "замороженные" дела как дела, в отношении которых целью Европейского Суда является завершение каждой из различных процессуальных стадий в рамках одного года (например, один год с момента подачи до первого рассмотрения и один год с момента коммуникации и приемлемости), то примерное количество таких дел на 1 сентября 2004 г. составит 21 тысячу, примерно половина которых распределена по Палатам.

Нам говорят, что, по самым оптимистичным прогнозам, Протокол N 14 вступит в силу через 2-3 года. Количество "замороженных" дел в эти годы будет расти. Даже предположив, что Протокол N 14 позволит значительно увеличить продуктивность Европейского Суда, все равно следует искать решение в отношении вопроса "замороженных дел". Это правда, что наихудшее положение с "замороженными" делами только в отношении небольшого числа стран. Существуют дела, производство по которым велось неприемлемо длительное время, таким образом, выхолащивая одну из целей контрольной системы Конвенции по защите прав человека, состоящую в выявлении ошибок в системе национальной защиты основных прав в возможно короткие сроки. Ни заявитель, ни государство-ответчик не могут быть удовлетворены постановлением Европейского Суда, вынесенным со значительным интервалом после рассматриваемых в нем событий, которые уже потеряли свою актуальность. Как защитники такой системы, мы также не можем быть ею удовлетворены. Каково же решение?

Выдвигалась идея создания специальных групп. Одна из сложностей состоит в том, что "замороженные" дела - это наиболее сложные дела, требующие подготовки их наиболее опытными юристами Секретариата Европейского Суда с отвлечением их от текущих дел, что, в свою очередь, создает новую группу "замороженных" дел. Возможно, отправной точкой могло бы стать составление подробного перечня дел по странам, по которым наибольшее количество "замороженных" дел, в целях выявления того, имеются ли среди них группы дел, по которым можно было бы прийти к какому-либо соглашению с государством-ответчиком; я вернусь к этой мысли при рассмотрении системных проблем.

Другое предложение - создание Палат ad hoc, которые бы специализировались на "замороженных" делах. В любом случае, эти проблемы должны быть продуманны, поскольку Протокол N 14 вступает в силу, не давая решение проблемы "замороженных" дел, а шансы на достижение его целей при этом будут подвержены серьезной опасности.

Баланс между индивидуальными правами и общими интересами

Но давайте вернемся к Протоколу N 14. Одним из фундаментальных понятий Конвенции является понятие баланса: баланс противостоящих прав, баланс между индивидуальными правами лица и общими интересами. Если баланс играет важную роль в материальном применении Конвенции, он также является важным элементом деятельности надзорного механизма. И это баланс между национальной защитой и международной защитой; и оба эти компонента должны работать эффективно, чтобы работала система Конвенции. В последние годы этот баланс был нарушен в ущерб международного компонента. Слишком большое число дел доходит до Страсбурга, которые в соответствии с принципом субсидиарности должны быть разрешены в национальных судах. Это не только вопрос имплементации прав и свобод, закрепленных в Конвенции, в национальном правопорядке, это, прежде всего, создание надлежащих и эффективных средств правовой защиты. Европейский Суд не может нести несоразмерного бремени исполнения Конвенции в странах; это бремя должно совместно осуществляться с национальными властями. Действительно, основной целью Конвенции является создание ситуации, в которой большинству заявителей, обращающихся в Европейский Суд, не придется это делать, поскольку их жалобы удачно разрешены на национальном уровне.

Как мне представляется, основная философия Протокола N 14 и сопровождающих его мер состоит или, по крайней мере, должна состоять в восстановлении этого баланса, восстановления национального компонента контрольной системы Конвенции и занятия им его надлежащего и, я бы сказал, неминуемого место в этой системе. Одновременно Протокол направлен на рационализацию системы.

Что касается первого элемента, рекомендации и резолюции, принимаемые Комитетом министров Совета Европы, равно как и Протокол N 14, в основном, сами говорят за себя: Рекомендация (2004)5 "О проверке соответствия законопроектов и административной практики стандартам, установленным европейской Конвенцией по правам человека", Рекомендация (2004)6 "Об улучшении качества внутренних средств правовой защиты" и Резолюция (2004)3 "О постановлениях, выявляющих систематические проблемы". Европейский Суд не недооценивает важность этих инструментов. Они точно отображают источники многих проблем Европейского Суда. Точно так же Рекомендация (2004)4 "Об изучении прав человека в ходе получения образования в университетах и профессиональной подготовки", без сомнения, является ценным вкладом в этом процессе; бесспорно, преподавание права европейской Конвенции важно, если ожидается, что национальные суды будут его применять. Европейский Суд и его Секретариат неукоснительно участвуют в мероприятиях по обучению национальных судей и делают это с большим желанием, хотя в отдельных моментах было бы необходимо учитывать, не слишком ли такая деятельность вторгается в работу судей и возможно ли организовать совместно с другими заинтересованными органами Совета Европы координированную работу немного на иной основе. В любом случае все эти меры полезны, но их результат можно будет увидеть через определенное время.

Процедура пилотного постановления

В ответ, в частности, на Рекомендацию (2004)6 "Об улучшении качества внутренних средств правовой защиты" и Резолюцию (2004)3 "О постановлениях, выявляющих систематические проблемы" Европейский Суд вынес 22 июня 2004 г. постановления, в которых он впервые признал наличие систематических нарушений на основании, как это сейчас называется, пилотного постановления. Я напомню, что в различных мнениях, направленных в Постоянный комитет по правам человека, Европейский Суд неоднократно призывал к введению положения Конвенции, формально закрепляющего "процедуру пилотного постановления". Это предложение было отклонено экспертами правительств государств-членов, которые, тем не менее, отметили, и я процитирую их внутренний отчет о деятельности от 23 ноября 2003 г., что "процедуре пилотного постановления, предложенная Европейским Судом, можно следовать без какой-либо необходимости внесения изменений в Конвенцию".

Европейский Суд поддержал экспертов в их предложении в постановлении по делу "Брониовский против Польши", в котором содержится следующее определение систематического нарушения: "если факты по делу раскрывают наличие в [соответствующей] правовой системе дефектов, вследствие которых целому ряду лиц было отказано или до сих пор отказывается в пользовании [правами, закрепленными в Конвенции]" и "если установленные в национальном праве и правоприменительной практике дефекты _ могут повлечь бесчисленные последующие обоснованные жалобы". В данном деле Европейский Суд установил, что нарушение "переросло в широко распространенную проблему, которая появилась ввиду неправильного функционирования польского законодательства и административной практики и которая оказала влияние и еще может повлиять на большое количество лиц".

Далее Европейский Суд указал, что "общие меры должны либо устранить все препятствия в осуществлении права многочисленных лиц, пострадавших в ситуации, которая была признана нарушающей Конвенцию, либо вместо этого надлежащим образом возместить нарушения". В резолютивной части постановления Европейский Суд указал, в частности, что государство-ответчик должно посредством надлежащих правовых мер и административной практики обеспечить соблюдение права собственности в отношении остальных заявителей или адекватным образом возместить нарушения. Более того, и это важный элемент, рассмотрение жалоб, поданных на основании этого же общего положения, приостановлено до принятия необходимых мер общего характера.

Это постановление, я думаю, мы можем назвать основополагающим, в нем Европейский Суд приложил все свои усилия, чтобы прописать свою судебную политику. В нем указывается, я процитирую, что "принятые меры должны быть таковыми, чтобы устранить систематические нарушения, приведшие Европейский Суд к выводу о нарушении, и не допустить перегрузки контрольной системы Конвенции огромным количеством жалоб, поданных по тем же причинам". Это полностью совпадает с целью восстановления баланса в соотношении между международной защитой и национальной системой. Такой подход распределяет бремя исполнения положений Конвенции.

Столкнувшись со структурными ситуациями, Европейский Суд говорит государству-ответчику и Комитету Министров, что они тоже должны играть свою роль и признавать ответственность. В результате, надо надеяться, что государство-ответчик предпримет меры общего характера, способные разрешить как текущие, так и будущие жалобы. Это, в свою очередь, поможет уменьшить поток жалоб в Страсбург. Таким образом, данный подход полностью оправдан как в отношении теории восстановления баланса, так и практического сокращения числа обоснованных жалоб, по которым Европейскому Суду и Секретариату надо будет проводить судебное разбирательство вплоть до вынесения постановления по существу.

Что касается заявителей, может так случиться, что таким образом их большое число сможет восстановить свои права намного быстрее, чем, если Европейский Суд будет рассматривать каждое дело по очереди. Мы знаем, что существует предельное количество дел, которые можно рассматривать одновременно, поэтому скопление примерно 12 тысяч обоснованных жалоб ожидают своего рассмотрения. Стремление к рассмотрению большого количества дел по одним и тем же вопросам или недостаткам национальных систем может привести к параличу контрольной системы Конвенции и воспрепятствовать Европейскому Суду уделять должное внимание другим отдельным делам, а также, возможно, выявлять новые структурные ситуации.

Это же относится к "замороженным" делам, о которых я говорил ранее, многие из которых составлены группами дел, рассмотрение которых по отдельности займет чрезвычайно много времени. Здесь может быть приемлем подход пилотного постановления. Одной из черт жалоб, основанных на структурных ситуациях, является то, что они все по определению являются обоснованными.

Наиболее сложный вопрос состоит в определении компенсации, и это то, к чему Европейский Суд наименее подготовлен. У нас в Страсбурге просто нет экспертов, которые бы проводили сложные оценки собственности, например, даже если бы у нас было время для проведения таких исследований. Таким образом, мы должны разработать способы передачи этого вопроса другим органам, предпочтительно национальным или, возможно, как я поясню далее, специальным Комиссиям по требованиям.

Прежде чем я завершу тему пилотных постановлений, смирясь с призывом быть искренним, я должен сказать, что хотя некоторые из наших повторяющихся дел приходят из "старых" государств - членов Совета Европы, большинство наиболее серьезных структурных или систематических проблем выявляется в "новых" государствах-членах. Конечно, это было предсказуемо. От государств, которые только отходят от десятилетий недемократического правления, обычно с неустойчивой экономической сферой, требовали ратификации Конвенции в течение месяцев после вступления в Совет Европы, не предоставив им разумный срок, в который они могли бы привести свои национальные системы в соответствие с Конвенцией. Многие из этих стран также столкнулись с несоразмерно тяжелой задачей отвечать по требованиям устранения несправедливости, совершенной их предшественниками. В такой ситуации неизбежно возникнут структурные проблемы соответствия Конвенции. Мы - Европейский Суд, Совет Европы, - сейчас расплачиваемся за это, и я полагаю, пилотные постановления должны также рассматриваться в этом контексте: определение и разрешение проблем, которые должны были быть определены до ратификации Конвенции. Говоря таким государствам, что существует большая проблема, которую следует разрешить таким образом, чтобы устранить нарушения и в отношении заявителей в Страсбурге, и предоставляя государствам разумный срок для выполнения такой задачи, мы идем к исправлению того, что, как я полагаю, если оглянуться, было исторической ошибкой.

Наверное, парадоксально, что я говорю, прежде всего, о мерах, которые не включены в Протокол N 14 и, я бы сказал, не были включены намеренно. Но одной важной деталью, которая появилась в результате дискуссии, приведшей к принятию Протокола N 14, является всеобщее осознание серьезности проблемы, с которой столкнулся Европейский Суд, и даже в самом Европейском Суде были некоторые люди, которые еще совсем недавно полностью не понимали ситуации. Протокол N 14 будет иметь, да и уже имеет, вспомогательный эффект. Процедура пилотного постановления является примером того, как Европейский Суд готовится к восприятию положений Протокола N 14 в поиске дополнительных решений, поскольку эти дополнительные решения будут необходимы.

Естественно, я допускаю, что не каждая ситуация, порождающая, как мы называем, повторяющиеся дела, может быть рассмотрена с помощью подхода пилотного постановления, принятого в деле "Брониовский против Польши".

Новые полномочия комитета из трех судей

Теперь мы переходим к основному эффекту Протокола N 14 и его ответу на данную проблему, которая остается актуальной и к которой Европейскому Суду, несомненно, придется часто обращаться. Это измененная Статья 28 Конвенции, расширяющая полномочия комитетов из трех судей, которые впредь смогут не только объявлять жалобы неприемлемыми, но и объявлять их приемлемыми и выносить постановления по существу, если поднимаемые в них вопросы подпадают под "установившуюся прецедентную практику". В пояснительном докладе указывается, что данное положение в целом направлено на повторяющиеся дела, или, как мы ранее называли, явно обоснованные жалобы. Точно так же, как мы ожидали, что заявители примут радикально облегченную процедуру рассмотрения явно необоснованных жалоб, не является неразумным попросить государства сделать некоторые процессуальные признания, если жалоба является обоснованной, с сохранением права оспорить применение такой ускоренной процедуры.

Такая новая процедура предполагает и требует определенную степень добросовестности с обеих сторон. Европейский Суд не должен стремиться использовать ее в делах, в отношении которых имеются достаточные сомнения относительно того, подпадают ли они в соответствующую категорию дел или являются ли они приемлемыми. Вместе с тем государства должны также воздержаться от препятствования применения нового подпункта (b) пункта 1 Статьи 28 Конвенции в делах, в которых такая оппозиция не обоснованна. Государства не будут иметь права "вето" по таким жалобам, но, я бы сказал, Европейский Суд вряд ли будет игнорировать обоснованное возражение против применения такой процедуры. Если такое противостояние будет систематическим, то конечная цель достигнута не будет.

Я думаю, нам следует уяснить, что означает данное положение. Мы, в целом, говорим, что государства не смогут оспорить вывод о нарушении по определенной категории дел. Как только они признали, что дело подпадает под определенную категорию и нет препятствий для объявления его неприемлемым, решение по существу оспорено быть не может. Государства также должны соблюдать некоторое ограничение при заявлении доводов по приемлемости. Если приемлемость в принципе систематически оспаривается, мы не сэкономим ни время, ни ресурсы. Остается аспект, всегда требующий наибольшего количества времени по таким делам, а именно определение справедливой компенсации, и здесь, как я предлагал в отношении пилотных постановлений, мне представляется, возможны варианты использования новых решений, возможно привлечения внешних органов, специальной Комиссии по требованиям, арбитражной комиссии или - и мы всегда возвращаемся к отправной точке - в идеале, устранение нарушения на национальном уровне, передав данную задачу на разрешение назад туда, где она может быть разрешена наиболее эффективно. Если необходимо искать международное решение (например, группа международных экспертов), будут необходимы специальные бюджетные ассигнования. В этом будет преимущество увеличения прозрачности, поскольку реальные затраты рассмотрения на международном уровне неразрешенных структурных ситуаций в национальных правовых системах будут четко определены.

Конечно, формально Европейский Суд не сможет пользоваться компетенцией по новой Статье 28 Конвенции до вступления в силу Протокола, но складывающаяся ситуация побуждает нас рассматривать вопрос о разработке дальнейших рабочих методов и процедур для этой категории дел и, возможно, о реорганизации работы Палат, в том числе установление большего количества "молчаливых" процедур. Возможно, Секции могут интегрировать в организацию своих программ использование формата комитетов, которые могли бы рассматривать помимо вопросов неприемлемости вопросы приемлемости и существа определенных категорий повторяющихся дел. Проект постановления мог бы утверждаться оставшимися четырьмя судьями (в том числе национальным судьей) посредством такой "молчаливой" процедуры. Теперь мы должны также рассмотреть пути разрешения вопросов по Статье 41 Конвенции наиболее быстрым и действенным способом, готовя почву для осуществления полномочий по новой Статье 28 Конвенции. Как я уже сказал, это повлечет, насколько возможно, возврат проблемы на национальный уровень, что имеет решающее значение в сокращении загруженности Европейского Суда.

Я относительно оптимистично отношусь к тому, что сочетание пилотных постановлений и измененной Статьи 28 Конвенции окажет существенное положительное влияние на загруженность Европейского Суда, если, и это очень большое "если", государства будут придерживаться своей позиции по результатам переговоров и если государства признают, что они несут ответственность по эффективному устранению структурных нарушений.

Обращаясь к вопросу о массовом наплыве явно неприемлемых жалоб, которые составляют 90 процентов всех поданных жалоб, позвольте мне напомнить, что предложение Европейского Суда на протяжении всего обсуждения Протокола N 14 состояло в создании отдельного фильтрационного органа, создание которого рекомендовалось экспертной группой. Никаких возможных изучений этого вопроса никогда не проводилось, и без такого подробного изучения Постоянный комитет по правам человека никогда не сможет прийти к конкретным предложениям. В продолжение позвольте мне напомнить, что более эффективная имплементация Конвенции на национальном уровне, хотя и желаемая и эффективная в уменьшении в будущем количества обоснованных жалоб, не обязательно уменьшит количество подаваемых явно неприемлемых жалоб.

Как Вы знаете, ответ Протокола N 14 на эту проблему состоит в создании процедуры рассмотрения жалоб одним судьей. Судья будет иметь полномочия единолично объявлять жалобы неприемлемыми по тем же основаниями, как сейчас это делают комитеты из трех судей, иными словами тогда, когда не требуется дальнейшее рассмотрение жалобы. Одному судье, который не может быть национальным судьей, будет помогать несудья-докладчик, который согласно пояснительной записке будет осуществлять те функции, которые сейчас осуществляет судья-докладчик. Здесь стоит отметить два момента: прежде всего, такая новая процедура сделает подход Европейского Суда более гибким; она влечет за собой наложение большей ответственности на Секретариат или признание ответственности, которая в определенной степени уже существует. Она увеличит возможности судьи в этой сфере.

Несомненно, возможно было бы ввести менее формальную процедуру и тем самым ускорить рассмотрение неприемлемых жалоб. Но за это надо платить, и это второй момент. Качество судебного рассмотрения значительно снизится. Заявители, обратившиеся в Страсбург, для которых процедура рассмотрения их жалоб сведена к минимуму и которые получают лишь куцее обоснование неприемлемости их жалоб, будут пользоваться значительно меньшими гарантиями. Мы не можем умалчивать этот факт. Это неминуемое последствие того, что система выросла далеко за пределы задуманной концепции и устройства. Более того, в принципе, эти дела не имеют ничего общего с улучшением защиты прав человека, укреплением верховенства права и демократии; их рассмотрение и разрешение прямо не преследуют цель Европейского Суда о соблюдении Договаривающимися Сторонами своих обязательств в соответствии с Конвенцией.

Сейчас мы знаем, что за каждой жалобой находится жизненная ситуация человека, часто драматическая. Мы также знаем, что Конвенция и ее исполнительные механизмы создали чрезмерные ожидания в государствах - членах Совета Европы, и разочарование, и непонимание заявителями, дела которых не подпадают под юрисдикцию Европейского Суда, - это, действительно, проблема, которая сама по себе постоянно увеличивает работу Секретариата.

О реорганизации Секретариата

Нам необходимо рассмотреть то, какие подготовительные меры могут быть предприняты для введения этой новой процедуры и в какой степени мы можем ожидать ее введение в действие. Секретариатом уже ведется работа по рассмотрению вариантов, в том числе возможной реорганизации Секретариата с тем, чтобы его часть под руководством докладчиков вела работу исключительно по рассмотрению неприемлемых дел. Что касается новых полномочий комитетов, мы можем рассматривать варианты использования комитетов в их нынешнем виде для подготовки работы судей единолично. Например, работа комитетов могла бы быть отделена от работы Секций, чтобы позволить судье осуществлять свои функции полностью независимо от деятельности его Секции. Еще слишком рано разбирать дальнейшие подробности, но как только Европейский Суд начнет работать в своем новом составе с 1 ноября 2004 г., Постоянный комитет по методам работы получит задание довести до ума предложения, которые сейчас подготавливаются.

Наиболее спорным положением Протокола N 14 является внесение изменений в Статью 35 Конвенции. Достигнутое компромиссное решение ввело новый критерий, а именно существенные нарушения, но этот критерий поставлен в зависимость от двух других условий - от уважения прав человека и оговорки, что жалоба не может быть объявлена неприемлемой на этом основании, если она не была надлежащим образом рассмотрена судом на национальном уровне. Здесь акцент правильно поставлен на необходимость устранения нарушений на национальном уровне; остается вопрос, не повлечет ли выполнение этого условия длительное рассмотрение вопросов существа дела, которые сведут на нет данное положение. В любом случае, в соответствии с переходными положениями судья единолично не сможет применять данное положение в течение первых двух лет после вступления в силу Протокола, и в это время Палаты, а при необходимости и Большая Палата, смогут выработать необходимые принципы прецедентного права для определения понятий, содержащихся в нем. Конечно, нет причин тому, почему в период до вступления Протокола N 14 в силу Европейский Суд не должен начать процесс отражения этих понятий и определять, в какой степени эти три элемента: существенные недостатки, уважение прав человека и рассмотрение жалобы на национальном уровне, - могут служить для Европейского Суда руководящими принципами в его работе в настоящее время.

Одна из мер, указанных в Протоколе N 14, уже доказала свою эффективность. Это процедура объединенного рассмотрения жалобы по вопросу приемлемости и по существу в соответствии с пунктом 3 Статьи 29 Конвенции. Такая процедура систематизирует возрастающую практику и позволяет Европейскому Суду быстрее рассматривать дела без лишнего дублирования и задержек, которые присущи раздельному рассмотрению жалоб по вопросу приемлемости и по существу. Повторюсь, есть дела, в которых такой подход не подходит, но сейчас Европейский Суд применяет эту меру везде, где это возможно. Это еще раз указывает на то, что там, где возможно приблизить вступление Протокола в силу, мы это делаем.

Перейду к выводам. Позвольте мне завершить мое выступление четырьмя обращениями.

Первое состоит в том, что я остался убежден, в частности, в нынешнем международном климате, в абсолютной необходимости сохранения этой уникальной системы международной защиты основополагающих прав, поддержания этого мерцающего огонька, который до сих пор служит маяком, слабые проблески которого доходят даже за границы Европы. Он должен остаться в сердце деятельности Совета Европы. В связи с этим, насколько я знаю, Третий саммит Совета Европы будет посвящен проблемам терроризма. И это естественно, что правительства видят его главной и приоритетной темой. Но они не должны забывать, что права человека - это и мишень терроризма, а в долгосрочной перспективе, возможно, и наиболее эффективное оружие против него.

Мое второе обращение состоит в том, что Протокол N 14 сам по себе не будет достаточным, что если до тех пор, пока государства не будут осознавать их полную ответственность в соответствии с Конвенцией как на национальном уровне, так и в Комитете Министров, система защиты прав человека не сможет удовлетворительно работать. Как я уже ранее сказал, мы должны восстановить баланс.

В-третьих, несмотря на то, что Протокол может вызвать вялую реакцию, я прямо призываю государства ратифицировать Протокол N 14 как можно скорее. Конечно, Европейский Суд продолжит работать, исходя из того, что Протокол вступит в силу в течение следующих двух лет, и соответствующим образом адаптирует свои рабочие методы и процедуры.

Наконец, и это обращение и нам, и Вам признать тяжелее всего: в будущем необходимо продолжить работу по эволюционированию контрольной системы Конвенции.

_____________________________

* Статья в полном объеме опубликована в журнале "Российская юстиция" (N12, 2002)

** Из выступления на 114-й Сессии Комитета Министров Совета Европы, Страсбург, 12-13 мая 2004 года. Размещено на официальном сайте Министерства иностранных дел Российской Федерации

*** Из выступления на международном семинаре в г. Осло в октябре 2004 года.