Постановление Европейского Суда по правам человека от 9 июня 2005 г. Дело "Фадеева (Fadeyeva) против Российской Федерации" (жалоба N 55723/00) (бывшая Первая секция)

Европейский Суд по правам человека
(бывшая Первая секция)

Дело "Фадеева (Fadeyeva)
против Российской Федерации"
(Жалоба N 55723/00)

Постановление Суда

Страсбург, 9 июня 2005 г.

По делу "Фадеева против Российской Федерации" Европейский Суд по правам человека (бывшая Первая секция), заседая Палатой в составе:

Х.Л. Розакиса, Председателя Палаты,

П. Лоренсена,

Ф. Тюлькенс,

Н. Ваич,

С. Ботучаровой,

А. Ковлера,

В. Загребельского, судей,

а также при участии С. Нильсена, Секретаря Секции Суда,

заседая за закрытыми дверями 1 июля 2004 г. и 19 мая 2005 г.,

вынес на последнем заседании следующее Постановление:

Процедура

1. Дело было инициировано жалобой (N 55723/00), поданной 11 декабря 1999 г. в Европейский Суд против Российской Федерации гражданкой России Надеждой Михайловной Фадеевой (далее - заявитель) в соответствии со статьей 34 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

2. Интересы заявителя в Европейском Суде, которой была предоставлена правовая помощь, изначально представлялись Юрием Ванжой, а в последствии Кириллом Коротеевым и Диной Ведерниковой, юристами из российской неправительственной организации "Мемориал", а также Биллом Баурингом и Филиппом Личем, юристами из Англии и Уэльса. Власти Российской Федерации были представлены в Европейском Суде Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека П. Лаптевым.

3. Заявитель утверждала, в частности, что хозяйственная деятельность металлургического предприятия в непосредственной близости от ее дома подвергала опасности ее здоровье и благополучие. Она ссылалась при этом на статью 8 Конвенции.

4. Жалоба была передана на рассмотрение во Вторую секцию Суда (пункт 1 правила 52 Регламента Европейского Суда). В рамках данной Секции в соответствии с пунктом 1 правила 26 Регламента была сформирована Палата для рассмотрения данного дела (пункт 1 статьи 27 Конвенции).

5. 1 ноября 2001 г. Европейский Суд изменил состав своих секций (пункт 1 правила 25 Регламента). Дело было передано во вновь созданную Первую секцию (пункт 1 правила 52 Регламента).

6. Решением от 16 октября 2003 г. Европейский Суд признал жалобу частично приемлемой для рассмотрения по существу, предложил сторонам представить дополнительную информацию и доводы по делу и затем провести слушания по существу дела.

7. Заявитель и власти Российской Федерации представили свои доводы по существу дела (пункт 1 правила 59 Регламента). Открытые слушания состоялись во Дворце прав человека в г. Страсбурге 1 июля 2004 г. (пункт 1 правила 59 Регламента).

В Европейский Суд явились:

(а) от властей Российской Федерации

П. Лаптев, Уполномоченный Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека,

Ю. Берестнев, советник,

Т. Гурняк,

М. Ставровский,

М. Виноградов, эксперты;

(b) от заявителя:

К. Коротеев,

Д. Ведерникова,

Б. Бауринг,

Ф. Лич, советники.

8. Европейский Суд заслушал обращения П. Лаптева, Б. Бауринга, Ф. Лича и К. Коротеева.

9. 1 ноября 2004 г. Европейский Суд изменил состав своих секций (пункт 1 правила 25 Регламента). Данное дело осталось на рассмотрении Палаты Первой секции.

Факты

I. Обстоятельства дела

А. Предыстория

10. Заявитель родилась в 1949 году и проживает в г. Череповце, важном центре металлургической промышленности, расположенном приблизительно в 300 км северо-восточнее Москвы. В 1982 году ее семья переехала в квартиру, расположенную по адресу ул. Жукова, дом 1, приблизительно в 450 метрах от территории металлургического комбината "Северсталь" (далее - предприятие). Эта квартира была предоставлена предприятием мужу заявителя Николаю Фадееву на условиях социального найма.

11. Металлургический комбинат "Северсталь" был построен в советское время и принадлежал Министерству черной металлургии Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР). Предприятие было и остается крупнейшим металлургическим предприятием в России и важным работодателем для приблизительно 60 000 человек. Чтобы ограничить территорию, на которой загрязнение, вызванное металлургическим производством, могло быть чрезмерным, власти установили буферную зону вокруг комбината "Северсталь" - санитарно-защитную зону. Эта зона впервые была установлена в 1965 году. Она составляла 5000 метров вокруг территории предприятия. Хотя этой зоной теоретически предполагалось отделить предприятие от жилых районов города, на практике тысячи людей (включая семью заявителя) проживали в этой зоне. Жилые дома в зоне принадлежали предприятию и предназначались, главным образом, для его работников, которые были пожизненными квартиросъемщиками (см. ниже раздел "Применимое национальное законодательство и правоприменительная практика"). Совет Министров РСФСР своим постановлением от 10 сентября 1974 г. обязал Министерство черной металлургии переселить жителей из санитарно-защитной зоны, проживавших в 213 и 214 микрорайонах, к 1977 году. Однако постановление не было выполнено.

12. В 1990 году Правительство РСФСР приняло программу "Улучшение состояния окружающей среды в г. Череповце". В программе констатировалось, что "концентрация токсичных веществ в воздухе города многократно превышает допустимые нормы", и что заболеваемость жителей г. Череповца превышает средние показатели. Было отмечено, что многие жители проживают в пределах санитарно-защитной зоны металлургического предприятия. Программа предусматривала, что металлургический комбинат сократит токсичные выбросы до безопасных норм к 1998 году. В программе перечислялись некоторые конкретные технологические меры для достижения этой цели. Металлургическому комбинату было предписано профинансировать ежегодное строительство 20 000 квадратных метров жилой площади для переселения людей, проживающих в пределах его санитарно-защитной зоны.

13. В соответствии с постановлением Малого совета народных депутатов г. Череповца N 30 от 18 ноября 1992 г. границы санитарно-защитной зоны вокруг предприятия были переопределены. Ширина зоны была сокращена до 1000 метров.

14. В 1993 году металлургический комбинат был приватизирован и преобразован в открытое акционерное общество "Северсталь". В ходе приватизации жилые дома, принадлежащие предприятию и расположенные в пределах зоны, были переданы органам местного самоуправления.

15. 3 октября 1996 г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление N 1161 "О целевой федеральной программе "Улучшение состояния окружающей среды и здоровья населения в г. Череповце" на период 1997 - 2010 годы" (в 2002 году эта программа была заменена целевой федеральной программой "Экология и природные ресурсы России"). Выполнение программы 1996 года финансировалось Всемирным банком. Второй абзац данной программы гласил:

"Концентрация некоторых загрязняющих веществ в жилых районах города в 20 - 50 раз превышает предельно допустимые концентрации (ПДК)*. ... Наибольший "вклад" в загрязнение атмосферы вносит ОАО "Северсталь", которое является ответственным за 96 % всех вредных выбросов. Самые высокие уровни загрязнения атмосферы зарегистрированы в жилых районах, непосредственно примыкающих к промышленной территории ОАО "Северсталь". Основная причина выброса токсичных веществ в окружающую среду - использование архаичных и экологически опасных технологий и оборудования в металлургической и других отраслях промышленности, а также низкая эффективность систем газоочистки. Ситуация отягчается почти полным перекрытием промышленных и жилых районов города, отсутствием между ними санитарно-защитных зон".

В постановлении далее говорилось, что "экологическая ситуация в городе привела к постоянно ухудшающемуся здоровью населения". В частности, констатировалось, что за период с 1991 по 1995 год число детей с заболеваниями органов дыхания увеличилось с 345 до 945 случаев на тысячу, с заболеваниями крови и органов кровообращения с 3,4 до 11 случаев на тысячу и с заболеваниями кожи с 33,3 до 101,1 случаев на тысячу. В постановлении также отмечалось, что высокий уровень загрязнения воздушной среды является причиной увеличения заболеваний органов дыхания и кровообращения среди взрослого населения города и повышенного числа смертных случаев от рака.

16. Большинство мер, предусмотренных программой, касалось деятельности ОАО "Северсталь". В постановлении также перечислялось большое число мероприятий, касающихся города в целом: они включали переселение 18 900 людей из санитарно-защитной зоны ОАО "Северсталь". Из программы явствует, что основным источником финансирования такого переселения должен был стать государственный бюджет. Однако, как представляется, в последующие годы финансовые средства для переселения жителей из санитарно-защитной зоны, по крайней мере, 213 и 214 микрорайонов, выделялись только со стороны ОАО "Северсталь". Так, согласно постановлению мэрии г. Череповца N 1260 от 4 апреля 2004 г., в 2004 году жители жилых домов по ул. Гагарина были переселены в другой район города. Согласно письму мэра Череповца от 3 июня 2004 г. ОАО "Северсталь" профинансировало приблизительно одну треть стоимости переселения.

17. 9 августа 2000 г. главный санитарный врач по Череповцу установил, что ширина санитарно-защитной зоны должна быть 1000 метров от главных источников промышленною загрязнения. Однако конкретные границы зоны не были определены. В 2002 г. органы местного самоуправления внесли изменения в постановление N 30 1992 года, которым были установлены границы зоны (см. выше §13). 13 июня 2002 г. Череповецкий городской суд Вологодской области признал постановление N 30 незаконным на том основании, что решение данного вопроса на тот момент времени было вне юрисдикции органа местного самоуправления, принявшего его. Границы санитарно-защитной зоны вокруг ОАО "Северсталь" в настоящее время по-прежнему не определены.

18. В 2001 году реализация федеральной программы 1996 года была прекращена, а мероприятия, предусмотренные этой программой, были включены в соответствующие разделы подпрограммы "Законодательное регулирование качества окружающей среды" федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)".

19. Согласно письму мэра Череповца от 3 июня 2004 г. в 1999 году ОАО "Северсталь" была источником более 95% вредных выбросов в атмосферу города. Согласно государственному отчету о состоянии окружающей среды в 1999 году ОАО "Северсталь" загрязняла атмосферу сильнее любых других металлургических предприятий России.

В. Попытка заявителя добиться переселения из зоны

1. Первое судебное разбирательство

20. В 1995 году заявитель и ее семья, а также другие жители дома, в котором она проживала, обратились в суд с иском о переселении из зоны. Заявитель утверждал, что концентрация токсичных элементов и уровень шума в санитарно-защитной зоне превышают допустимые уровни, установленные законодательством Российской Федерации. Заявитель утверждала, что экологическая ситуация в зоне неблагоприятна для людей и что проживание там потенциально опасно для их здоровья и жизни. В исковом заявлении она ссылалась главным образом на городские нормативные документы 1989 года (см. ниже раздел "Применимое национальное законодательство и правоприменительная практика"). По утверждениям заявителя, эти нормативные документы требовали от собственников предприятий осуществлять в зоне различные экологические мероприятия, в том числе переселять жителей в экологически безопасные районы. Заявитель утверждала, что ОАО "Северсталь" не выполняла этих требований.

21. 17 апреля 1996 г. Череповецкий городской суд Вологодской области рассмотрел иск заявителя. Суд признал, что дом N 1 по ул. Жукова, в котором проживает заявитель, находится в пределах санитарно-защитной зоны ОАО "Северсталь". Суд также отметил, что до 1993 года квартира заявителя принадлежала Министерству черной металлургии, которое также было собственником предприятия. После приватизации в 1993 году предприятие стало частным, а квартира заявителя перешла в собственность органов местного самоуправления. Что касается постановления Министерства 1974 года, суд признал, что органы местного самоуправления должны были переселить всех жителей зоны, но не сумели сделать этого. С учетом этого суд согласился с жалобой заявителя в целом, признав, что она имеет право на переселение в соответствии с существующим законодательством. Однако в резолютивной части судебного решения никаких конкретных мер для переселения заявителя не предусматривалось. Вместо этого, суд постановил включить ее в "первоочередной список лиц" на получение нового жилья от органов местного самоуправления (см. ниже раздел "Применимое национальное законодательство и правоприменительная практика"). Суд также отметил, что переселение заявителя будет зависеть от наличия у органов местного самоуправления соответствующих финансовых средств.

22. Заявитель оспорила такое решение в кассационном порядке, утверждая, что обязательства по переселению лежат на предприятии, а не на местных органах власти. Она также заявила, что суд исказил суть ее иска: в то время как она требовала немедленного переселения, суд постановил поставить ее в очередь на получение нового жилья. По мнению заявителя, такое решение было невыполнимо, поскольку зависело от слишком многих условий (наличия порядка переселения, числа людей в очереди, наличия финансовых средств для переселения и т.п.).

23. 7 августа 1996 г. судебная коллегия по гражданским делам Вологодского областного суда оставила без изменения судебное решение от 17 апреля 1996 г. и подтвердил, что дом заявителя расположен в пределах санитарно-защитной зоны ОАО "Северсталь". Суд кассационной инстанции далее подтвердил, что переселение заявителя в экологически безопасный район должно быть осуществлено местными органами власти. И, наконец, суд исключил из резолютивной части судебного решения ссылку на наличие финансовых средств как условия переселения заявителя.

24. Суд первой инстанции выдал соответствующий исполнительный лист на основании судебного решения от 17 апреля 1996 г. и направил его в службу судебных приставов. Однако решение суда по прошествии некоторого времени осталось невыполненным. В письме от 11 декабря 1996 г. заместитель мэра Череповца объяснил, что выполнение решения суда невозможно, поскольку не существует никаких законодательных норм, регулирующих переселение жителей из санитарно-защитной зоны.

25. 10 февраля 1997 г. служба судебных приставов прекратило исполнительное производство по судебному решению от 17 апреля 1996 г. на том основании, что никакого "первоочередного списка лиц" для получения нового жилья для жителей санитарно-защитной зоны не существовало.

2. Второе судебное разбирательство

26. В 1999 году заявитель вновь подала в суд на органы местного самоуправления, требуя немедленного исполнения судебного решения от 17 апреля 1996 г. Заявитель, в частности, утверждала, что систематические токсичные выбросы и шум в результате хозяйственной деятельности ОАО "Северсталь" нарушают ее основные права на уважение ее частной жизни и дома в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Она потребовала предоставить ей квартиру в экологически безопасном районе или предоставить денежные средства, чтобы купить новую квартиру.

27. 27 августа 1999 г. органы местного самоуправления поставили заявителя в общую очередь на получение нового жилья. В этой очереди она получила номер 6820 (см. ниже раздел "Применимое национальное законодательство и правоприменительная практика").

28. 31 августа 1999 Череповецкий городской суд Вологодской области оставил без удовлетворения исковые требования заявителя. Суд отметил, что никакого первоочередного списка лиц для переселения из санитарно-защитной зоны не существует и что у местных органов власти нет никакого жилья для этих целей. Суд пришел к выводу, что заявитель была должным образом поставлена в общую очередь па получение жилья. Суд установил, что судебное решение от 17 апреля 1996 г. было выполнено и что никаких других дальнейших мер не требуется. Это решение было оставлено без изменения судебной коллегией по гражданским делам Вологодского областного суда 17 ноября 1999 г.

С. Уровни загрязнения по месту постоянного жительства заявителя

29. Органы государственной власти проводят регулярные проверки качества воздуха в городе. Уровни загрязнения проверяются четырьмя стационарными постами государственной гидрометеорологической службы, в том числе постом (пост N 1), расположенным в доме N 4 по ул. Жукова, в 300 метрах от дома заявителя. Органами власти контролируются уровни загрязнения атмосферы тринадцатью вредными веществами (двуокись азота, аммиак, окись углерода, пыль, сероводород, дисульфид углерода, фенол, формальдегид, диоксид серы, окись азота, марганец, бензопирен, свинец). Четыре стационарных поста государственной гидрометеорологической службы контролируют только первые восемь из вышеперечисленных веществ. Дополнительно пост N 1 контролирует уровни диоксида серы, окиси азота, свинца, бензопирена и марганца, а пост N 2 - уровни бензопирена, марганца и диоксида серы. Кроме того, регулярные пробы воздуха на расстоянии один, два, пять, семь и девятнадцать километров от ОАО "Северсталь" осуществляет государственная служба санэпидемнадзора. И, наконец, ОАО "Северсталь" имеет собственную систему контроля, которая контролирует вредные выбросы в атмосферу каждым отдельным производством предприятия.

30. Как представляется, первичные данные о загрязнении атмосферы, собираемые государственными постами и самим ОАО "Северсталь", не публикуются. И государственные службы контроля, и ОАО "Северсталь" издали ряд официальных документов, содержащих обобщенную информацию о промышленном загрязнении в городе. Обобщенная информация из этих документов, по мере необходимости, приводится в последующих параграфах и в приложении к данному постановлению.

1. Информация, представленная заявителем

31. Заявитель утверждал, что концентрация некоторых токсичных веществ в воздухе около ее дома постоянно превышала и продолжает превышать безопасные уровни, установленные законодательством Российской Федерации. Так, в период с 1990 по 1999 год средняя ежегодная концентрация пыли в воздухе в санитарно-защитной зоне ОАО "Северсталь" составляла от 1,6 до 1,9 ПДК, концентрация дисульфида углерода составляла от 1,4 до 4 ПДК, а концентрация формальдегида составляла от 2 до 4,7 ПДК (по данным Центра государственного санэпидемнадзора в г. Череповце). Гидрометеорологическая служба в Череповце отмечала, что загрязнение атмосферы в пределах зоны в период с 1997 по 2001 год оценивается ею как "сильное" или "очень сильное". Гидрометеорологическая служба также подтверждала в указанный период времени чрезмерную концентрацию вредных веществ, типа сероводорода и аммиака.

32. Что касается 2002 года, заявитель представил отчет, подготовленный Северным региональным отделением государственной службы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды. В частности, в этом отчете отмечается, что в 2002 году среднегодовая концентрация пыли около дома заявителя составляла 1,9 ПДК и что краткосрочные пиковые концентрации пыли превышали ПДК в два раза. В июле в районе дома заявителя была зарегистрирована необычайно высокая концентрация оксида углерода: краткосрочная пиковая концентрация этого элемента в семь раз превышала ПДК. Эта служба также отметила, что среднегодовая концентрация формальдегида в городе превышала ПДК в три раза. Среднегодовая концентрация дисульфида углерода около дома заявителя составляла 2,9 ПДК. Краткосрочная пиковая концентрация фенолов превышала ПДК в 4 раза, а сероводорода - в 4,5 раза.

33. Заявитель также представила информацию, опубликованную на сайте Северного отделения государственной гидрометеорологической службы. Согласно данному источнику в апреле 2004 года концентрация формальдегида в Череповце превышала норму. В марте 2004 года среднемесячная концентрация формальдегида превысила ПДК в 5 раз.

34. Заявитель также представил материалы исследования на тему "Экономическая эффективность мер по охране здоровья в ОАО "Северсталь"", проведенного Центром подготовки и реализации международных проектов по техническому содействию - общественной организации, созданной в 1993 году под патронажем тогдашнего Госкомитета по охране окружающей среды. Исследование было заказано мэрией Череповца с целью анализа эффективности различных мер, заложенных в федеральную целевую программу 1996 году. Эксперты получили доступ к данным о 58 загрязнителях, содержащихся в промышленных выбросах ОАО "Северсталь". Эксперты, используя специальную модель дисперсии загрязняющих веществ, выделили тринадцать наиболее токсичных элементов и установили их воздействие на заболеваемость в городе. Затем эксперты произвели расчеты, показывающие, как реализация тех или иных мероприятий федеральной целевой программы будет влиять на сокращение концентрации этих загрязняющих веществ и, соответственно, на заболеваемость.

35. В апреле 2004 года заявитель проинформировал суд о том, что дополнительную информацию о загрязнении воздуха можно запросить в соответствующих государственных органах. В частности, заявитель хотел бы получить: (а) первичные данные о вредных выбросах ОАО "Северсталь", включая данные о физических параметрах и объемах загрязнения, ежегодно попадающих в атмосферу в результате хозяйственной деятельности всех производств ОАО "Северсталь"; (b) данные о модели дисперсии 13 токсичных загрязнителей для вычисления их концентрации в любой точке г. Череповца. Заявитель отметила, что эту информацию можно получить из Центра подготовки и реализации международных проектов по техническому содействию (см. выше §34). Заявитель также хотела бы получить доступ к данным о качестве воздуха в Череповце, полученные в 1998 - 1999 годах в рамках проекта по управлению природопользованием в Российской Федерации, реализованного при финансовой поддержке Всемирного банка. В мае 2004 года Европейский Суд затребовал от соответствующего государственного органа запрашиваемую заявителем информацию.

2. Информация, представленная властями Российской Федерации

36. В июне 2004 года власти Российской Федерации представили документ под названием "Об экологической ситуации в г. Череповце и ее связи с хозяйственной деятельностью [ОАО "Северсталь"] в период до 2004 года", подготовленный мэрией г. Череповца.

37. Согласно этому документу экологическая ситуация в Череповце за последние годы улучшилась: так, суммарные выбросы загрязняющих веществ в городе сократились с 370,5 тысяч тонн в 1999 году до 346,7 тысяч тонн в 2003 году (на 6,4 %). Суммарные выбросы ОАО "Северсталь" сократились в течение этого периода с 355,3 до 333,2 тысяч тонн (то есть на 5,7 %), а доля неудовлетворительных проб воздуха, взятых на стационарных постах, сократилась с 32,7% до 26% в 2003 году.

38. В документе далее констатировалось, что согласно данным от четырех стационарных постов государственной службы гидрометеорологии за период 1999 - 2003 годов зарегистрировано существенное сокращение концентрации ряда вредных веществ:

(1) пыли - с 0,2 мг/м3 (1,28 ПДК) до 0,11 мг/м3 (0,66 ПДК);

(2) сероводорода - с 0,016 мг/м3 (3,2 ПДК) до 0,006 мг/м3 (1,2 ПДК);

(3) фенолов - с 0,018 мг/м3 (0,6 ПДК) до 0,014 мг/м3 (0,47 ПДК).

39. Согласно данному документу загрязнение в районе дома заявителя было не обязательно выше, чем в других районах города. Так, в 2003 году концентрация двуокиси азота на посту N 1 составляла 0,025 мг/м3, в то время как на посту N 2 - 0,034 мг/м3, на посту N 3 - 0,025 мг/м3 и на посту N 4 - 0,029 мг/м3. Среднедневная зарегистрированная концентрация аммиака на посту N 1 составляла 0,016 мг/м3, на посту N 2 - 0,017 мг/м3, на посту N 3 - 0,005 мг/м3, на посту N 4 - 0,0082 мг/м3. Зарегистрированные уровни фенола составляли на посту N 1 - 0,014 мг/м3, на посту N 2 - 0,015 мг/м3, на посту N 4 - 0,0012 мг/м3. И, наконец, концентрация формальдегида на посту N 1 составила 0,019 мг/м3, на посту N 2 - 0,012 мг/м3, на посту N 3 - 0,018 мг/м3 и на посту N 4 - 0,02 мг/м3.

40. В документе констатировалось, что среднегодовые концентрации оксида азота, свинца, марганца, двуокиси азота, аммиака, сероводорода, фенола, оксида углерода и дисульфида углерода не превышали ПДК. Превышение среднегодовых ПДК было зарегистрировано только в отношении пыли, формальдегида и бензопирена. За период с 1999 по 2003 год определенное улучшение качества атмосферного воздуха было зарегистрировано в связи с реализацией металлургическим комбинатом программы уменьшения загазованности в жилых кварталах города. Так, доля неудовлетворительных проб воздуха с 13,2 % в 1999 году сократилась до 12,7 % в 2003 году. В документе подчеркивалось, что доля неудовлетворительных проб воздуха сократилась: с 18,4 % до 14,2 % на расстоянии 1000 м от предприятия и с 14,05 % до 12,8 % на расстоянии 3000 м. Позитивные тенденции были также отмечены в отношении некоторых конкретных загрязнителей: в пределах 1000 м доля неудовлетворительных проб на двуокись азота сократилась с 50 % в 1999 году до 47 % в 2003 году; по сероводороду - с 75 % в 1999 году до 20 % в 2003 году и по фенолу - с 52 % в 1999 году до 38 % в 2003 году.

41. Документ, представленный властями Российской Федерации, содержал обобщенные данные о средних уровнях загрязнении за период 1999 - 2003 годы, собранные с четырех стационарных постов государственной службы гидрометеорологии. Власти также представили данные по посту N 1, отражающие сокращение среднегодовых и максимальных уровней загрязнения по сравнению с ситуацией десяти - двадцатилетней давности. Наиболее существенные данные, содержащиеся в указанном документе, приведены в приложении к настоящему Постановлению.

42. Власти Российской Федерации также представили извлечения из отчета главного санитарного врача Вологодской области, который был подготовлен в июне 2004 года с целью определения новых границ санитарно-защитной зоны. Согласно данному отчету в 2004 году ОАО "Северсталь" по-прежнему была ответственна за 94 - 97 % вредных выбросов в атмосферу города. В отчете говорится, что вредные выбросы ОАО "Северсталь" содержат 80 различных загрязняющих веществ. Несмотря на существенное сокращение вредных выбросов за последние годы, максимальные концентрации "пяти наиболее вредных загрязнителей" (пыль, содержащая больше 20 % диоксида кремния, пыль ферросплавная, двуокись азота, нафталин и сероводород) по-прежнему превышают ПДК на расстояниях от одного до пяти километров от предприятия. В отчете далее отмечается, что "в зоне с превышением ПДК загрязняющих веществ проживают более 150 000 человек". В отчете предложен ряд мер, которые должны уменьшить концентрацию нафталина и ферросплавов до безопасных уровней к 2010 году, и заявлено, что концентрация всех токсичных веществ, имеющих своим источником хозяйственную деятельность ОАО "Северсталь", в нижних слоях атмосферы должна быть сокращена до уровней ниже ПДК к 2015 году.

43. Наконец, власти Российской Федерации заявили, что если Европейскому Суду требуются документы, запрашиваемые заявителем и упоминаемые ее представителями как источники первичной информации о загрязнении атмосферы, то "власти Российской Федерации предлагают затребовать эти документы от г-на Коротеева [одного из представителей заявителя]".

D. Воздействие загрязнения на заявителя

44. Начиная с 1982 года Н. Фадеева находилась под медицинским наблюдением в поликлинике Череповецкой городской больницы N 2. По заявлению властей Российской Федерации, ухудшение здоровья заявителя, зафиксированное в ее медицинской книжке в данной поликлинике, не имеет отношения к неблагоприятной экологической обстановке по месту ее постоянного жительства.

45. В 2001 году врачи указанной поликлиники проводила регулярный медицинский осмотр персонала по месту работы заявителя. В результате осмотра врачи обнаружили признаки профессионального заболевания у пяти работников, включая заявителя. В 2002 году диагноз был подтвержден: в медицинском заключении, выданном 30 мая 2002 г. больницей Северо-западного научного центра гигиены и здравоохранения в г. Санкт-Петербурге, говорится, что она страдает различными заболеваниями нервной системы, а именно профессиональной прогрессирующей / сенсомоторной невропатией верхних конечностей с параличом обоих средних нервов на уровне запястного канала (первичный диагноз), остеохондрозом позвоночника, деформирующим артрозом коленных суставов, умеренной степенью дегенерации оболочки миелина, хроническим гастритом, гиперметропией глаз 1-ой степени и пресбиопией (связанные диагнозы). Хотя причины этих заболеваний в медицинском заключении прямо не указаны, врачи отмечали, что такими причинами могут быть "работа в условиях вибрации, токсичных загрязнений и неблагоприятного климата".

46. В 2004 году заявитель представила доклад под названием "Оценка риска для здоровья человека уровней загрязнения в окрестностях ОАО "Северсталь" в г. Череповце". Этот доклад, заказанный от имени заявителя, был подготовлен Марком Чернаиком, доктором философии (PhD)**. Доктор Чернаик сделал вывод, что люди, проживающие в пределах санитарно-защитной зоны, чаще обычного могут страдать от запаховых раздражений, респираторных инфекций, раздражения носовой полости, кашля и головных болей, тироидных аномалий, рака носовой полости и дыхательных путей, хронического раздражения глаз, носовой полости и горла, а также различных нарушений невроповеденческих, неврологических, сердечно-сосудистых и детородных функций. В отчете сделаны следующие выводы:

"Токсичные загрязняющие вещества, обнаруживаемые в недопустимых концентрациях в пределах санитарно-защитной зоны в г. Череповце, являются газообразными загрязняющими веществами, характерными именно для производства чугуна и стали (в частности, для процессов производства доменного кокса), и не характерными для других промышленных производств.

Поэтому можно вполне обоснованно заключить, что неадекватно контролируемые выбросы ОАО "Северсталь" являются основной причиной повышенного числа вышеперечисленных заболеваний людей, постоянно проживающих в пределах санитарно-защитной зоны в г. Череповце".

47. Заявитель также представила справку из Отдела по защите окружающей среды мэрии г. Череповца, которая содержит рекомендации жителям Череповца по действиям в обстоятельствах "неблагоприятных метеоусловий", а именно, когда ветер несет выбросы ОАО "Северсталь" на город. В записке рекомендуется, чтобы люди не покидали свои дома и ограничили свою физическую активность. В ней также содержатся рекомендации по питанию. Главной причиной этих ограничивающих рекомендаций являются выбросы предприятий ОАО "Северсталь". Заявитель также упомянула письмо от 20 сентября 2001 г. из Череповецкого центра санэпидемнадзора, констатирующее, что в дни таких "неблагоприятных метеоусловий" обращения детей в местные поликлиники увеличиваются в 1,3 раза.

II. Применимое национальное законодательство и правоприменительная практика

А. Стандарты окружающей среды

48. Статья 42 Конституции Российской Федерации гласит:

"Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением".

49. В соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. "О санитарно эпидемиологическом благополучии населения" федеральная санитарная служба устанавливает государственные стандарты защиты здоровья населения от воздействия окружающей среды. В частности эти стандарты применяются при оценке качества воздуха в городах: загрязнение воздушной среды оценивается в ПДК вредных веществ в воздухе. Как следует из пункта 2.1 Санитарных правил от 17 мая 2001 г. и статьи 1 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха (1999 года), если ПДК не превышены, воздух безопасен для здоровья и благосостояния жителей, проживающих в соответствующем месте. В соответствии с пунктом 2.2 Санитарных правил качество воздуха в жилых зонах городов должно обеспечиваться ПДК вредных веществ, не превышающими 1,0 для всех категорий токсичных элементов, и не превышающими 0,8 ПДК и оздоровительных зонах.

50. В соответствии с Федеральным законом "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г. федеральный орган власти по защите окружающей среды устанавливает стандарты окружающей среды для различных типов источников загрязнения (автомобили, сельскохозяйственные и промышленные предприятия и т.д.). Эти общие стандарты применяются в отношении к конкретным предприятиям региональными агентствами по защите окружающей среды. В принципе, хозяйственная деятельность промышленного предприятия не должна приводить к загрязнению, превышающему ПДК (статья 16 Федерального закона). Однако в целях экономического развития региона, региональное агентство по защите окружающей среды может временно разрешить предприятию превысить эти нормы (статьи 1 и 12 Федерального закона). Разрешение должно содержать график поэтапного сокращения токсичных выбросов до безопасных уровней.

В. Санитарно-защитные зоны

1. Законодательство

51. Каждое предприятие с вредными выбросами должно создавать санитарно-защитную зону вокруг своей территории - буферную зону, отделяющую источники загрязнения от жилых районов города (Правила 3.5 и 3.6 Санитарных правил 1996 года, введенные Постановлением N 41 Государственной санитарно-эпидемиологической службы от 31 октября 1996 года; аналогичные требования содержались также в Санитарных правилах 2000, 2001 и 2003 годов, которые заменили собой Правила 1996 года). Нормы загрязнения в этой буферной зоне могут превышать ПДК.

52. Минимальная ширина зоны определяется Санитарными правилами в зависимости от категории предприятия. В соответствии с Правилами 1996 года санитарно-защитная зона вокруг ОАО "Северсталь" должна быть 2000 метров. В соответствии с Санитарными правилами от 1 октября 2000 г. ширина санитарно-защитной зоны для металлургического предприятия такой мощности должна составлять, по крайней мере, 1000 метров. В некоторых случаях Государственная санитарно-эпидемиологическая служба может увеличивать ширину зону (например, там, где концентрация токсичных веществ в воздухе за пределами зоны превышает ПДК). Последующие Санитарные правила (от 17 мая 2001 г. и 10 апреля 2003 г.) сохраняли эти требования.

53. Пункт 3.6 Правил городского планирования 1989 года предусматривает, что предприятие должно предпринять все необходимые меры для обустройства санитарно-защитной зоны в соответствии с Законом, с целью сокращения загрязнений.

54. Пункт 3.8 Правил городского планирования 1989 года предусматривает, что в пределах санитарно-защитной зоны не должно быть жилых домов. Это условие позже было заложено в Градостроительный кодекс Российской Федерации 1998 года (статья 43) и Санитарные правила от 17 мая 2001 г. и 10 апреля 2003 г. Согласно пункту 3.3.3 Санитарных правил 2001 года проект развития зоны может включать в качестве первоочередной задачи переселение жителей зоны. Однако прямых требований переселения жителей из санитарно-защитной зоны вокруг действующих предприятий в этих Правилах нет.

55. Часть 5 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации 1998 года гласит:

"В случаях, когда государственные или общественные интересы требуют осуществления экономической или другой деятельности на территориях с неблагоприятной окружающей средой, временное проживание на этих территориях разрешается только при условии применения специального градостроительного режима ...".

2. Правоприменительная практика

56. Как следует из постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа (от 3 июня 2003 г., N Ф08-1540/2003), органы власти имеют право прекращать хозяйственную деятельность предприятия, не обустроившего санитарно-защитную зону в соответствии с законодательством.***

57. Заявитель представил извлечение из решения Верховного Суда Российской Федерации по делу по иску гражданина Икащенко к Красноярской железной дороги (опубликованное в "Обзоре судебной практики Верховного Суда", Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, N 9, от 15 июля 1998 г., §22). В указанном деле заявитель требовал немедленного переселения из ветхого дома. Суд первой инстанции отклонил требование заявителя, указав, что она могла требовать переселения только в порядке общей очереди (т.е. будучи включенной в список очередников на получение жилья). Верховный Суд отменил это решение со следующей формулировкой:

"Дом [заявителя] не только ветхий [...], но также расположен в 30 метрах от железной дороги в пределах санитарно-защитной зоны, что противоречит санитарным правилам (эта зона должна составлять 100 метров, и в ее пределах не должно быть никаких жилых помещений)".

Верховный Суд направил дело на рассмотрение в суд первой инстанции, указав ему определить конкретное жилое помещение, которое должно быть предоставлено заявителю взамен ее предыдущего жилого помещения.

58. В другом деле, связанном с переселением гражданки Ледяевой, другого жителя в пределах санитарно-защитной зоны ОАО "Северсталь", президиум Вологодского областного суда в своем постановлении от 11 февраля 2002 г., в частности, указал:

"Суд первой инстанции не произвел оценку адекватности принятых мер по переселению заявителя из санитарно-защитной зоны по сравнению со степенью угрозы для ее здоровья. В результате, суд не установил, может ли считаться предоставление нового жилья [гражданке Ледяевой] в соответствии с существующим жилищным законодательством в порядке общей очереди реальным шансом, что она будет жить в благоприятной для ее жизни и здоровья среде".

Суд также выразил сомнение по поводу того, что ответственность за переселение жителей из санитарно-защитной зоны лежит на государстве.

С. Жилищное законодательство Российской Федерации

59. В годы советской власти большая часть жилья в России принадлежала различным общественным организациям или государственным предприятиям. Люди проживали в предоставленном им жилье как пожизненные квартиросъемщики. В 1990-х годах были осуществлены крупномасштабные программы приватизации жилья, В некоторых случаях жилье, которое не было приватизировано, было передано местным органам власти.

60. До настоящего времени некоторая часть населения России продолжает жить на правах квартиросъемщиков в муниципальных домах из-за связанных с этим преимуществ. В частности, квартиросъемщики муниципального дома не платят налог на имущество, их плата за жилье в основном ниже рыночной стоимости, и они имеют право использовать жилье по своему усмотрению. Некоторые лица в соответствии с законодательством имеют право на получение нового жилья от местных органов власти.

61. С исторической точки зрения, право на получение нового жилья было одним из основных социально-экономических прав, заложенных в Советском законодательстве. В соответствии с Жилищным кодексом РСФСР от 24 июня 1983 г., который на момент описываемых событий оставался в силе, каждый квартиросъемщик, условия проживания которого не соответствовали принятым нормам, имел право встать на очередь в местном органе власти на получение нового жилья. Список очередников устанавливал порядок получения жилья по мере его появления.

62. Однако нахождение в списке очередников не давало права требовать от государства каких-либо конкретных жилищных условий или конкретного времени получения жилья. Некоторые кaтегории граждан, например судьи, сотрудники милиции или инвалиды, имели право на получение жилья по "списку первоочередников". Однако, как представляется, российское законодательство не гарантировало попадание в список первоочередников по причине серьезных экологических угроз.

63. С советских времен сотни тысяч граждан стояли в очереди на получение жилья, которая с каждым годом росла по причине отсутствия ресурсов для строительства нового муниципального жилья. В настоящее время факт нахождения в списке очередников на получение жилья представляет собой некое обязательство государства обеспечить людей жильем при наличии соответствующих ресурсов. Например, заявитель утверждает, что лицо, являющееся первым в списке очередников на получение муниципального жилья, ждет этого жилья с 1968 года. Сама она попала в этот список под номером 6820 в 1999 году.

Право

I. Предполагаемое нарушение Статьи 8 Конвенции

64. Заявитель утверждала, что в отношении нее имело место нарушение статьи 8 Конвенции по причине неисполнения государством своих обязанностей защиты ее частной жизни и ее жилища от серьезной экологической угрозы в результате хозяйственной деятельности металлургического предприятия "Северсталь".

65. Статья 8 Конвенции, на которую ссылается заявитель, гласит:

"1. Каждый имеет право на уважение своей частной и семейной жизни, своего жилища и своей переписки.

2. Государство не вправе вмешиваться в осуществление этого права, за исключением случаев, предусмотренных законодательством и необходимых в демократическом обществе, для защиты интересов национальной безопасности, общественного спокойствия или экономического благополучия государства, предотвращения беспорядков или преступлений, защиты здоровья или морали, или защиты прав и свобод других людей".

А. Применимость статьи 8 Конвенции в настоящем деле

1. Природа и степень предполагаемого нарушения прав заявителя

66. Обе стороны согласились, что постоянное местожительство заявителя подвергается воздействию промышленных загрязнений. Не оспаривают стороны и того факта, что главной причиной загрязнений является металлургическое предприятие "Северсталь", работающее неподалеку от дома заявителя.

67. Европейский Суд, однако, отметил, что стороны не согласны со степенью нарушения прав заявителя со стороны ОАО "Северсталь" и воздействия загрязнений на заявителя. В то время как заявитель настаивала на том, что загрязнение серьезно влияет на ее частную жизнь и здоровье, власти Российской Федерации утверждали, что вред, нанесенный заявителю в результате того, что ее жилище находится в пределах санитарно-защитной зоны, не подпадает под применение статьи 8 Конвенции. Учитывая данную позицию властей Российской Федерации, Европейский Суд должен сначала установить, действительно ли ситуация в случае заявителя подпадает под применение статьи 8 Конвенции.

(а) Общие принципы

68. Статья 8 Конвенции применяется в самых разнообразных случаях, связанных с экологическими проблемами, однако ее нарушение не всегда связано с ухудшением окружающей среды: в число прав и свобод, гарантируемых Конвенцией, не включено право на защиту природы (см. Постановление Европейского Суда по делу "Киртатос против Греции" (Kyrtatos v. Greece), жалоба N 41666/98, ECHR 2003-VI, §52). Таким образом, чтобы попадать под применение статьи 8 Конвенции, правонарушение должно непосредственно воздействовать на жилище заявителя, его семью или частную жизнь.

69. Европейский Суд далее отметил, чтобы подпадать под применение статьи 8 Конвенции, неблагоприятное воздействие окружающей среды должно достигнуть некоторого минимального уровня (см. Постановление Европейского Суда по делу "Лопес Остра против Испании" (Lуpez Ostra v. Spain) от 9 декабря 1994 г., Series А, N 303-С, р. 54, §51; см, также Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Хаттон и другие против Соединенного Королевства" (Hatton and Others v. United Kingdom), жалоба N 36022/97, ECHR 2003-VIII, §118). Оценка указанного минимального уровня относительна и зависит от всех обстоятельств дела, например, от интенсивности и продолжительности правонарушения, его материальных или психических результатов. Необходимо также принять во внимание общий экологический контекст. Нет оснований применять статью 8 Конвенции, если обжалуемое правонарушение незначительно по сравнению с экологическими опасностями, присущими жизни в любом современном городе.

70. Таким образом, чтобы статья 8 Конвенции была применима, жалоба на неблагоприятное воздействие окружающей среды требует, во-первых, доказательств, что имеет место фактическое посягательство на частную жизнь заявителя, и, во-вторых, что это посягательство достигнуло уровень жестокости.

(b) Доводы заявителя

71. Заявитель утверждала, что степень загрязнения окружающей среды в месте ее постоянного жительства серьезно влияла и продолжает влиять на состояние здоровья и благополучия, и ее самой, и ее семьи.

72. Она упомянула ряд документов, которые, на ее взгляд, свидетельствуют о неблагоприятном воздействии хозяйственной деятельности ОАО "Северсталь" на здоровье жителей г. Череповца. В частности, она упомянула экспертное заключение доктора Чернаика (см. выше §46), доклад Санкт-Петербургского центра гигиены и здравоохранения (см. выше §45), информационную справку отдела зашиты окружающей среды мэрии г. Череповца, письмо из Череповецкого центра санэпиднадзора (см. выше §47).

73. Заявитель указала, что в 2004 году Европейский Суд предложил властям Российской Федерации представить первичную информацию о загрязнении атмосферы в г. Череповце. Заявитель настаивала на том, что власти имеют доступ к этим данным, но не захотели представить их Европейскому Суду. Документ, подготовленный властями Российской Федерации, содержал только долговременные средние показатели уровней вредных веществ, что недостаточно, чтобы понять, как они влияют на здоровье жителей г. Череповца. С точки зрения заявителя, долговременные средние показатели, будучи сами по себе далекими от безопасных уровней, маскируют эпизоды чрезвычайно высоких уровней загрязнения в пиковые периоды. Заявитель предложила Европейскому Суду сделать из факта нежелания властей представить запрашиваемые документы соответствующие выводы.

(c) Доводы властей Российской Федерации

74. Власти Российской Федерации, в целом, признали, что концентрация загрязняющих веществ в воздухе около дома заявителя превышает установленные экологические нормы. В то же время, по их мнению, нет никаких свидетельств, что частной жизни заявителя или ее здоровью так или иначе был нанесен ущерб в результате хозяйственной деятельности металлургического предприятия неподалеку от ее дома. Власти Российской Федерации утверждали, что "факт проживания Н. Фадеевой [заявителя] в санитарно-защитной зоне [ОАО "Северсталь"] свидетельствует не о нанесении ущерба ее здоровью, а только о возможности такого ущерба".

75. Власти Российской Федерации отметили, что российские суды не расследовали влияние промышленных загрязнений на здоровье заявителя и степень ущерба, вызванного этими загрязнениями. Власти Российской Федерации заявили, что заявитель не ставила этих вопросов в ходе судебного разбирательства в Российской Федерации.

76. Власти Российской Федерации далее отметили, что заявитель не воспользовалась всеми средствами правовой защиты в соответствии с российским законодательством для оценки степени экологических угроз. В частности, заявитель могла затребовать "санитарно-эпидемиологический доклад" о состоянии окружающей среды, как это предусмотрено постановлением Министерства здравоохранения Российской Федерации от 15 августа 2001 г. Более того, по мнению властей Российской Федерации, "при оценке степени риска для здоровья населения необходимо рассматривать официально зарегистрированные данные о выбросах в атмосферу, которые проанализированы и обобщены на основе соответствующих методов в соответствии с законодательством Российской Федерации".

77. Что касается заболевания, выявленного Северо-западным центром гигиены и здравоохранения (см. выше §45), то власти Российской Федерации настаивали на том, что это профессиональное заболевание. Как утверждали власти Российской Федерации, заявитель работала на вредном производстве; ее работа заключалась в покрытии труб и другого промышленного оборудования термоизоляционными материалами. Такая работа требовала значительной физической силы и часто осуществлялась на открытом воздухе или в холодных помещениях. Следовательно, это заболевание не связано с местом постоянного жительства заявителя, но вызвано неблагоприятными условиями ее труда. По мнению властей Российской Федерации, сопутствующие диагнозы заявителя широко распространены и не являются редкими среди лиц ее возраста независимо от места их постоянного жительства.

78. Власти Российской Федерации не имели ничего против исходных положений доклада доктора Чернаика, но не согласились с его выводами (см. выше §46). Власти Российской Федерации заявили, что "выводы Чернаика, касающиеся повышенной восприимчивости жителей в санитарно-защитной зоне ОАО "Северсталь" к некоторым заболеваниям являются абстрактными по своей природе, не обоснованы и потому не могут быть приняты во внимание".

(d) Мнение Европейского Суда

79. Европейский Суд напомнил, что при оценке свидетельств общим принципом является применение стандарта доказательства "вне разумных сомнений". Такое доказательство следует из сосуществования достаточно сильных, понятных и согласующихся между собой посягательств и других аналогичных неопровержимых допущений факта. Необходимо также отметить, что в таких ситуациях Европейский Суд практикует гибкий подход, учитывая природу рассматриваемого субстантивного права и любых трудностей в отношении доказательных элементов. В некоторых случаях только власти имеют доступ к информации, способной подтвердить или опровергнуть утверждения заявителя; следовательно, строгое применение принципа утверждения без отрицания и присущей вероятности невозможно (см. Постановление Европейского Суда по делу "Акташ против Турции" (Aktas v. Turkey), жалоба N 24351/94, §272, ECHR 2003-V (извлечения)).

80. Возвращаясь к обстоятельствам настоящего дела, Европейский Суд отметил, что, по мнению заявителя, ее здоровье ухудшилось в результате ее проживания неподалеку от металлургического предприятия. Единственный медицинский документ, представленный заявителем в обоснование этого утверждения - это справка медицинского учреждения г. Санкт-Петербурга (см. выше §45). Европейский Суд счел, что эта справка не устанавливает никакой причинной связи между загрязнением окружающей среды и заболеваниями заявителя. Заявитель не представила никаких других медицинских свидетельств, которые прямо связывали бы состояние ее здоровья с высокими уровнями загрязнения по месту ее постоянного жительства.

81. Заявитель также представила ряд официальных документов, подтверждающих, что, начиная с 1995 года (года ее первого обращения в суд), загрязнение окружающей среды по месту ее постоянного жительства постоянно превышало безопасные уровни (см. выше §31 и далее). По мнению заявителя, эти документы доказывают, что в условиях таких уровней загрязнения неизбежно наносится серьезный ущерб здоровью и благополучию любых лиц.

82. В отношении этого утверждения Европейский Суд счел, прежде всего, что Конвенция вступила в силу в отношении России лишь 5 мая 1998 г. Следовательно, только период после этой даты может учитываться при оценке природы и степени предполагаемого посягательства на частную жизнь заявителя.

83. Согласно материалам, представленным Европейскому Суду, с 1998 года уровни загрязнения по ряду представленных параметров превысили допустимые российским законодательством нормы. Так, данные, представленные властями Российской Федерации, подтверждают, что в 1999 - 2003 годах концентрация выли, дисульфида углерода и формальдегида в воздухе около дома заявителя постоянно превышала ПДК (см. Приложение). В 1999 году концентрация пыли составляла 1,76 ПДК, а в 2003 году - 1,13 ПДК. В 1999 году концентрация дисульфида углерода составляла 3,74 ПДК; в 2003 году концентрация этого вещества сократилась, но по-прежнему превышала ПДК в 1,12 раза. Концентрация формальдегида в 1999 году составляла 4,53 ПДК, а в 2003 году - 6,3 ПДК. Кроме того, в течение этого периода зафиксированы чрезмерные концентрации различных других веществ, например, марганца, бензопирена и диоксида серы (см. выше §38 и далее).

84. Далее Европейский Суд отметил, что данные, представленные властями Российской Федерации, отражают только среднегодовые уровни и не показывают среднедневные или максимальные уровни загрязнения. Согласно утверждениям властей Российской Федерации, максимальные концентрации загрязняющих веществ, зарегистрированные около дома заявителя, часто более чем в десять раз превышали среднегодовые уровни (которые и так уже превышали безопасные уровни). Европейский Суд также отметил, что власти Российской Федерации не объяснили, почему они не сумели представить документы и доклады, затребованные Европейским Судом (см. выше §43), хотя эти документы, конечно же, были в их распоряжении. Поэтому Европейский Суд пришел к выводу, что ситуация с окружающей средой в некоторые периоды времени могла быть даже хуже, чем она вырисовывается из представленных данных.

85. Далее Европейский Суд отметил, что во многих случаях государство признает тот факт, что состояние окружающей среды в г. Череповце вызывает рост заболеваемости населения города (см. выше §§12, 15, 34, 47). Доклады и официальные документы, представленные заявителем, и, в частности, доклад доктора Марка Чернаика (см. выше §46), описывают неблагоприятное воздействие загрязнения на всех жителей г. Череповца, особенно проживающих около металлургического предприятия. Так, согласно данным, представленным обеими сторонами, в течение всего рассматриваемого периода времени концентрация формальдегида в воздухе около дома заявителя была от трех до шести раз выше безопасного уровня. Доктор Чернаик описал неблагоприятное воздействие формальдегида следующим образом:

"Учитывая такое постоянное наличие формальдегида в пределах санитарно-защитной зоны Череповца, можно ожидать, что постоянно проживающие там жители будут чаще обычного страдать от рака носовой полости, головных болей, хронического раздражения глаз, носовой полости и горла по сравнению с жителями, проживающими е районах, не загрязненных формальдегидом в чрезмерных дозах".

Что касается дисульфида углерода, концентрация которого составляла от 1,1 до 3,75 ПДК в течение всего рассматриваемого периода времени (за исключением 2002 года), доктор Чернаик утверждает:

"Учитывая такое постоянное наличие дисульфида углерода в пределах санитарно-защитной зоны Череповца, можно ожидать, что постоянно проживающие там жители будут чаще обычного страдать невроповеденческими, неврологическими, сердечно-сосудистыми заболеваниями и нарушением функций деторождения но сравнению с жителями, проживающими в районах, не загрязненных дисульфидом углерода в чрезмерных дозах".

86. Наконец, Европейский Суд обратил особое внимание на тот факт, что российские суды в данном случае признавали право заявителя на переселение. Воздействие загрязнения окружающей среды на частную жизнь заявителя не было в центре внимания российских судебных слушаний по данному делу. Однако, как следует из мнения Вологодского областного суда по делу Ледяевой (см. выше §58), судом не оспаривается тот факт, что загрязнение окружающей среды, вызванное хозяйственной деятельностью ОАО "Северсталь", требует переселения людей в более безопасные районы. Кроме того, само российское законодательство определяет зону, нахождение жилого дома в которой считается незаконным (см. выше §51). Следовательно, можно сказать, что наличие посягательства на личную жизнь заявителя на уровне российских судов принимается как данное, само собой разумеющееся.

87. В целом, Европейский Суд отметил, что на протяжении длительного времени концентрация различных токсичных элементов в воздухе около заявителя дома серьезно превышала ПДК. Российское законодательство определяет ПДК как безопасные концентрации токсичных элементов (см. выше §49). Следовательно, там, где ПДК превышены, загрязнение становится потенциально вредным для здоровья и благополучия людей, подвергающихся воздействию токсичных элементов. Это допущение, которое может оказаться ложным в каком-то конкретном случае. То же самое можно сказать в отношении отчетов и документов, представленных заявителем: правомочно допустить, что, несмотря на чрезмерное загрязнение и его доказанное негативное воздействие на население в целом, заявителю не было нанесено какого-либо особенного и экстраординарное ущерба.

88. В настоящем деле, однако, мощное сочетание косвенных свидетельств и допущений делают возможным сделать вывод, что здоровье заявителя ухудшилось в результате длительного воздействия на нее промышленных выбросов ОАО "Северсталь". Даже если допустить, что загрязнение не принесло какого-либо измеримого вреда ее здоровью, оно неизбежно сделало заявителя более уязвимым в отношении различных заболеваний. Кроме того, нет никаких сомнений в том, что оно неблагоприятно сказалось на качестве жизни в се доме. Поэтому Европейский Суд счел, что фактический ущерб здоровью и благополучию заявителя достиг уровня, достаточного для его рассмотрения в рамках статьи 8 Конвенции.

2. Ответственность государства за предполагаемое посягательство на права заявителя

89. Европейский Суд отметил, что в рассматриваемый период времени ОАО "Северсталь" не находилась в собственности государства и не управлялась им. Следовательно, Европейский Суд счел, что Российская Федерация не может считаться прямым виновником посягательства на частную жизнь заявителя или ее жилище. В то же время Европейский Суд указал, что ответственность государства в случаях, связанных с окружающей средой, может являться результатом его неспособности регулировать частную промышленность (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Хаттон и другие против Соединенного Королевства"). Соответственно, жалоба заявителя требует анализа прямых обязанностей государства принимать приемлемые и соответствующие меры, гарантирующие права заявителя в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Конвенции (см. Постановление Европейского Суда по делу "Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства" (Powell and Rayner v. United Kingdom) от 21 февраля 1990 г., Series А, N 172, §41, и Постановление Европейского Суда по делу "Герра и другие против Италии" (Guerra and Others v. Italy) от 19 февраля 1998 г., Reports of Judgments and Decisions 1998-I, §58), В этих обстоятельствах первой задачей Европейского Суда является оценка действий государства по предотвращению или прекращению предполагаемых посягательств на права заявителя.

90. Европейский Суд в связи с этим отметил, что металлургическое предприятие "Северсталь" было построено государством и первоначально принадлежало государству. Предприятие с самого начала было экологически неблагополучным, выбрасывая в атмосферу токсичные вещества и, тем самым, являясь источником проблем со здоровьем и жизнью для многих жителей г. Череповца (см. Приложение, а также §§11 и 12). Вслед за приватизацией предприятия в 1993 году государство продолжало осуществлять контроль над хозяйственной деятельностью предприятия, устанавливая собственникам условия этой деятельности и контролируя их выполнение. Предприятие подвергалось многочисленным проверкам со стороны государственных служб охраны окружающей среды, на собственников и администрацию предприятия накладывались административные штрафы (см. ниже §114). Обжалуемая экологическая ситуация не была результатом внезапного или неожиданного поворота событий, но, напротив, имела долгосрочный и известный характер (см. выше §§11, 12, и 15). Как и в деле "Лопес Остра против Испании" (см. выше §§52 - 53), в настоящем деле местные органы власти знали о долговременных экологических проблемах и принимали некоторые меры по улучшению ситуации.

91. Европейский Суд далее отметил, что ОАО "Северсталь" было и остается источником почти 95 % всех токсичных выбросов в атмосферу города (см. выше §42). В отличие от многих других городов, где загрязнение атмосферы осуществляется из большого количества незначительных источников, главная причина экологических проблем г. Череповца вполне очевидна. Обжалуемые экологические проблемы вполне конкретны и полностью обусловлены хозяйственной деятельностью одного конкретного предприятия. Это особенно очевидно в отношении проблем тех граждан, которые проживают в непосредственной близости от ОАО "Северсталь".

92. Европейский Суд пришел к выводу, что органы власти в настоящем деле были, конечно, в состоянии оценить экологические угрозы и принять адекватные меры, чтобы их предотвратить или уменьшить. Комбинация этих факторов демонстрирует достаточную связь между загрязняющими окружающую среду выбросами и государством, чтобы поставить в вину государству нарушение статьи 8 Конвенции.

93. Остается определить, сумело ли государство, обеспечивая права заявителя, найти справедливый баланс между противоречащими интересами заявителя и общества в целом, как это требуется в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конвенции.

В. Соблюдение пункта 2 статьи 8 Конвенции

1. Общие принципы

94. Европейский Суд вновь отметил, что какой бы аналитический подход ни был принят - неисполнение прямых обязанностей по защите прав или прямое вмешательство государства на права человека - соответствующие принципы пункта 2 статьи 8 Конвенции, касающиеся необходимости соблюдения баланса между правами конкретного человека и интересами общества в целом, являются в своей основе одними и теми же (см. Постановление Европейского Суда по делу "Киган против Ирландии" (Keegan v. Ireland) от 26 мая 1994 г., Series А, N 290, р. 19, §49).

95. Прямое вмешательство государства на права человека не будет нарушением пункта 2 статьи 8 Конвенции, если это вмешательство осуществляется "в соответствии с законом". Нарушение внутреннего законодательства в этих случаях обязательно приводит к установлению нарушения Конвенции.

96. Однако в тех случаях, когда от государства требуется принять позитивные меры, выбор средств осуществления этих мер, в принципе, подлежит оценке для государств, подписавших Конвенцию. Существуют различные средства обеспечения прав человека "в соответствии с законом", и даже если государство не сумело принять одни конкретные меры, предусмотренные внутренним законодательством, оно может выполнить свои позитивные обязанности другими средствами. Поэтому в этих случаях критерий "соответствия закону" не может применяться таким же образом, как в случаях прямого посягательства государства на права человека.

97. Европейский Суд при этом отметил, что во всех предыдущих случаях, когда экологические проблемы приводили к нарушению Конвенции, эти нарушения были вызваны ненадлежащим исполнением национального законодательства. Так, в деле "Лопес Остра против Испании" предприятие по переработке отходов действовало незаконно, поскольку не имело соответствующей лицензии, а потому, в конечном счете, было закрыто (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Лопес Остра против Испании", §§16 - 22). В деле "Герра и другие против Италии" нарушение Конвенции также имело в своей основе не отрегулированные внутренние нормы, поскольку истцы были не в состоянии получить информацию, которую государство, согласно законодательству, обязано было им предоставить (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Герра и другие против Италии", р. 219, §§25 - 27). В деле "S. против Франции" (S. v. France) (см. Решение Европейской Комиссии от 17 мая 1990 г., жалоба N 13728/88, Decisions and Reports (DR) 65, р. 263), так же предметом рассмотрения было национальное законодательство.

98. Таким образом, в тех случаях, когда заявитель жалуется на неисполнение государством своих обязанностей по обеспечению его законных прав, внутреннее законодательство анализируется не отдельно и в последнюю очередь, а наряду со многими другими аспектами, которые должны быть приняты во внимание при оценке, сумело ли государство найти "справедливый баланс" интересов в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конвенции.

2. "Законная цель"

99. В тех случаях, когда от государства требуется принять позитивные меры для нахождения справедливого баланса между интересами заявителя и общества в целом, цели, которые упоминаются в пункте 2 статьи 8 Конвенции, могут являться предметом отдельного рассмотрения, хотя это условие относится только к "вмешательству" в права человека, защищаемые пунктом 1 - другими словами, когда речь идет о негативных обязанностях, вытекающих из требований пункта 1 статьи 8 Конвенции (см. Постановление Европейского Суда по делу "Риз против Соединенного Королевства" (Rees v. United Kingdom) от 17 октября 1986 г., Series А, N 106, р. 15, §37).

100. Европейский Суд отметил, что существенным оправданием, выдвигаемым властями для отказа в переселении заявителя, является защита интересов других жителей г. Череповца, имеющих право на получение бесплатного жилья в соответствии с национальным законодательством. Представленные властями Российской Федерации документы свидетельствуют о том, что у органов местного самоуправления ограничены ресурсы для строительства жилья в социальных целях, поэтому немедленное переселение заявителя неизбежно нарушило бы права других граждан, стоящих в очереди на получение жилья.

101. Далее, власти Российской Федерации ссылались на экономические интересы страны (см. ниже §111). Как и власти Российской Федерации, Европейский Суд счел, что продолжение хозяйственной деятельности металлургического предприятия вносит определенный вклад в экономическое развитие Вологодской области и в этом смысле служит законным целям, предусмотренным пунктом 2 статьи 8 Конвенции. Остается определить, сумели ли власти, преследуя эти цели, найти справедливый баланс между интересами заявителя и общества в целом.

3. "Необходимо в демократическом обществе"

(а) Общие принципы

102. Европейский Суд напомнил, что при решении того, что является необходимым для достижения одной из целей, упомянутых в пункте 2 статьи 8 Конвенции, национальные власти обладают большой широтой усмотрения, которые, в принципе, находятся в лучшем положении, чем международный суд, при оценке местных нужд и условий. В то время как право первичного определения целесообразности тех или иных действий остается за национальными властями, право окончательной оценки применимости и достаточности принятых национальными властями решений остается за Европейским Судом (см., среди других прецедентов, Постановление Европейского Суда по делу "Люстиг-Прин и Беккетт против Соединенного Королевства" (Lustig-Prean and Beckett v. United Kingdom) от 27 сентября 1999 г., жалоба NN31417/96 и 32377/96, §§80 - 81).

103. В последние десятилетия загрязнение окружающей среды стало предметом повышенного общественного внимания. Как следствие, государства приняли различные меры, чтобы преодолеть неблагоприятные экологические последствия промышленного развития. При оценке этих мер с точки зрения статьи 1 Протокола 1 к Конвенции Европейский Суд, как правило, соглашается с тем, что государства имеют в сфере защиты окружающей среды самые широкие полномочия. Так, в 1991 году по делу "Фредин против Швеции" (Fredin v. Sweden) (см. Постановление Европейского Суда от 18 февраля 1991 г., Series А, N 192, §48) ЕвропейскийСуд признал, что "в современном обществе защита окружающей среды играет все более важную роль", и постановил, что нарушение права частной собственности (в виде отзыва лицензии, выданной заявителю для добычи гравия па его земле, на основании природоохранного законодательства) не противоречит и не выходит за пределы контекста статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции. Позже в том же году по делу ""Пайн Велли Девелопмент Лимитед" и другие против Ирландии" (Pine Valley Development Ltd. And Others v. Ireland) (см. Постановление Европейского Суда от 29 ноября 1991 г., Series А, N 222) Европейский Суд подтвердил этот подход.

104. В другой группе дел, в которых рассматривалась неспособность государства принять адекватные меры, Европейский Суд также предпочел воздержаться от ревизии национального природоохранного законодательства. В недавнем Постановлении Большой Палаты Европейского Суда говорится, что "Европейскому Суду не стоило прибегать для этого к специальному подходу, ссылаясь на особый статус экологических прав человека" (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Хаттон и другие против Соединенного Королевства", §122), В одном из ранее рассмотренных дел Европейский Суд постановил, что "в компетенцию Европейского Суда ... ни в коем случае не входит подмена национальных органов власти в оценке наилучших стратегий в этих трудных технических и социальных сферах. Это те сферы, в которых за сторонами-участниками Конвенции признается право на широкую свободу усмотрения (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства", р. 89, §44).

105. Европейскому Суду остается в этом случае только сделать заключение, что в оценке национальными властями справедливого баланса различных конфликтующих частных интересов в этой сфере имела место явная ошибка. Однако сложность проблем, касающихся защиты окружающей среды, сводит роль Европейского Суда, главным образом, к вспомогательной. Европейский Суд должен, прежде всего, рассмотреть вопрос о том, было ли принятие решений справедливым и проходило таким образом, что были соблюдены интересы, гарантируемые статьей 8 Конвенции (см. Постановление Европейского Суда по делу "Баккли против Соединенного Королевства" (Buckley v. United Kingdom) от 25 сентября 1996 г., Reports of Judgment and Decisions 1996-IV, рр. 1292 - 1293, §§76-77), и только в исключительных обстоятельствах Европейский Суд может выйти за рамки этих ограничений подвергнуть ревизии материальные выводы национальных властей (см. Постановление Европейского Суда по делу "Ташкин и другие против Турции" (Taskin and Others v. Turkey) от 10 ноября 2004 г., жалоба N 46117/99, §117).

(b) Доводы заявителя

106. Заявитель, прежде всего, утверждала, что российское законодательство требует ее переселения из санитарно-защитной зоны ОАО "Северсталь". По ее мнению, ее переселение из санитарно-защитной зоны государство было обязано осуществить в соответствии с Постановлением 1974 года (см. выше §11), Далее, переселение жителей из санитарно-защитной зоны предусматривалось федеральной программой 1996 года (см. выше §15). Законодательство в толковании Верховного Суда Российской Федерации по делу по иску гражданина Иващенко (см. выше §57), предусматривает немедленное переселение заявителя, а не постановку ее на очередь. Единственным критерий для переселения всегда был факт проживания в пределах санитарно-защитной зоны. Однако власти нарушили закон, обязывающий их переселить заявителя, а суды не потребовали от властей эту обязанность выполнить.

107. В своих доводах власти Российской Федерации ссылались на часть 5 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации в обоснование продолжающегося проживания заявителя в пределах санитарно-защитной зоны (см. выше §55). Однако, по мнению заявителя, это условие применимо только к временному жилью, а не жилым районам и домам, в одном из который заявитель проживает. Следовательно, часть 5 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации, упомянутого властями, не применима к ситуации заявителя.

108. Заявитель далее утверждала, что власти Российской Федерации не предприняли адекватных мер по обеспечению ее прав в соответствии со статьей 8 Конвенции. Во-первых, власти Российской Федерации даже не пытались пресечь посягательство на ее права в соответствии со статьей 8 Конвенции без каких-либо веских причин. Во-вторых, они не предприняли эффективных мер, чтобы предотвратить или минимизировать загрязнение окружающей среды. Несмотря на очевидные свидетельства недопустимых норм загрязнения окружающей среды ОАО "Северсталь", сверх пределов, предусмотренных законодательством, власти Российской Федерации просто констатировали, что "вопрос ограничения, приостановки или прекращения его [предприятия] хозяйственной деятельности в связи с загрязнением окружающей среды не поднимался".

(с) Доводы властей Российской Федерации

109. Власти Российской Федерации заявили, что жалоба заявителя является необоснованной и что в настоящем деле нет никакого нарушения статьи 8 Конвенции. Доводы властей можно обобщить следующим образом.

110. В своих изначально представленных Европейскому Суду доводах власти Российской Федерации согласились с тем фактом, что дом заявителя находится в пределах санитарно-защитной зоны ОАО "Северсталь", но настаивали на том, что решения российских судов, отклонивших требования заявителя о немедленном переселении, были законны. Соответствующее российское законодательство предусматривает только постановку заявителя в общую очередь для будущего переселения, которое вменяется в обязанность местных органов власти. Власти Российской Федерации далее пояснили, что предоставление заявителю квартиры вне очереди нарушило бы права других людей, имеющих право на получение бесплатного жилья в соответствии с российским законодательством.

111. В своих последующих доводах и в ходе устных слушаний по делу власти Российской Федерации настаивали на том, что решения российского суда были ошибочны, потому что дом заявителя не расположен в пределах санитарно-защитной зоны. Власти Российской Федерации также отметили, что в соответствии с российским законодательством "временное проживание Н.М. Фадеевой на территории санитарно-защитной зоны допустимо", поскольку "государственные или общественные интересы требуют осуществления экономической или другой деятельности на таких территориях". Власти Российской Федерации ссылались, в частности, на статью 10 из Градостроительного Кодекса (см. выше §55). Власти Российской Федерации указывали, что "в соответствии с частью 5 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешается временное проживание людей на экологически неблагоприятных территориях в случаях, когда государственные или общественные интересы требуют осуществления экономической или другой деятельности на таких территориях".

112. Власти Российской Федерации также утверждали, что заявитель переехала в квартиру в доме 1 по ул. Жукова по своей собственной воле, и что ничто не мешало ей выехать из этой квартиры. Кроме того, заявитель могла приватизировать квартиру и затем продать ее, чтобы купить жилье в другом районе города.

113. Власти Российской Федерации утверждали, что государственные органы проводили регулярный контроль качества атмосферного воздуха в городе и, кроме того, предприняли ряд научных исследований с целью оценки влияния загрязнения на жителей г. Череповца.

114. Власти Российской Федерации далее утверждали, что государство применяло различные административные санкции в отношении ОАО "Северсталь", чтобы обеспечить соблюдение им норм российского законодательства. В частности, в 1995 - 2000 годах Госкомитет по защите окружающей среды осуществил 89 проверок ОАО "Северсталь", выявив более 300 нарушений. За этот период администрация предприятия привле