С введением в действие Директивы согласно ее статье 21 утрачивают силу две статьи Конвенции о применении Шенгенского соглашения (Шенгенской конвенции 1990 г.), которые ранее регулировали в ЕС вопросы репатриации нелегальных иммигрантов.
Помимо оснований, порядка принятия и исполнения решений о возврате и связанных с ними актов публичных властей государств-членов (арест, помещение в специализированные центры задержания или пенитенциарные учреждения, выдворение и др.) Директива закрепляет права и гарантии для иностранцев (граждан третьи стран), которые подвергаются или могут быть подвергнуты подобным мерам в ЕС.
Среди этих прав и гарантий особого внимания заслуживает предоставление заинтересованным лицам возможности обжаловать любые решения, связанные с возвратом, в компетентном судебном, административном органе или иной беспристрастной инстанции государства-члена (см. статью 13 "Способы обжалования").
Впервые на уровне ЕС Директива закладывает общие правила в отношении такой санкции к незаконно пребывающим иностранцам, как "запрет въезда". В зависимости от обстоятельств ее применение со стороны государств-членов может иметь либо обязательный, либо факультативный характер. Срок действия подобной санкции, как правило, не должен превышать 5 лет, однако от этого правила допускаются отступления (см. статью 11 "Запрет въезда").
"Решения о возврате" незаконно пребывающего гражданина третьей страны в значении настоящей Директивы следует отличать от "решений об отказе во въезде", которые принимаются на основании Шенгенского кодекса о границах 2006 г. в отношении иностранцев, только прибывающих на внешнюю границу "Шенгенского пространства" (Шенгенской зоны)
Тем не менее, государства-члены при желании могут распространить правила Директивы и на подобных иностранцев (см. статью 2 "Сфера применения"). Некоторые гарантии Директивы распространяются на этих лиц в императивном порядке, независимо от желания государств-членов (см. параграф 4 статьи 4 "Более благоприятные положения").
Европейский Парламент и Совет Европейского Союза,
Руководствуясь Договором об учреждении Европейского сообщества и, в частности, подпунктом "b" пункта 3 первого абзаца его статьи 63,
На основании предложения Комиссии,
Постановляя в соответствии с процедурой, предусмотренной в статье 251 Договора*(2),
Принимая во внимание нижеследующее:
(1) Европейский совет на заседании в г. Тампере 15 и 16 октября 1999 г. определил последовательный подход в области иммиграции и убежища, который одновременно охватывает создание общего режима убежища, политику в отношении законной иммиграции и борьбу с нелегальной иммиграцией.
(2) Европейский совет на заседании в Брюсселе 4 и 5 ноября 2004 г. рекомендовал ввести в действие эффективную политику выдворения и репатриации, базирующуюся на общих стандартах, чтобы соответствующие лица репатриировались гуманным образом и при полном соблюдении их основных прав и их достоинства.
(3) Комитет министров Совета Европы 4 мая 2005 г. принял "Двадцать руководящих принципов в отношении принудительного возврата".
(4) Необходимо закрепить четкие, прозрачные и справедливые правила с целью определить эффективную политику возврата, выступающую неотъемлемым элементом успешно реализуемой миграционной политики.
(5) Настоящая Директива должна установить горизонтальный комплекс правил*(3), подлежащих применению ко всем гражданам третьих стран, которые не отвечают или перестали отвечать условиям въезда, пребывания или проживания в каком-либо государстве-члене.
(6) Государства-члены должны обеспечивать, чтобы прекращение незаконного пребывания граждан третьих стран осуществлялось посредством справедливой и прозрачной процедуры. В соответствии с общими принципами права Европейского Союза решения, выносимые на основании настоящей Директивы, должны приниматься исходя из обстоятельств каждого конкретного дела и базироваться на объективных критериях, что предполагает также учет иных факторов помимо одного лишь факта незаконного пребывания. Когда для решений, связанных с возвратом (то есть решений о возврате и, когда уместно, решений о запрете въезда и решений о выдворении), государства-члены используют типовые формуляры, они должны соблюдать упомянутый принцип и в полной мере подчиняться всем подлежащим применению положениям настоящей Директивы.
(7) Следует подчеркнуть, что соглашения о реадмиссии*(4), заключаемые Сообществом на двусторонней основе с третьими странами*(5), необходимы для облегчения процесса возврата. Международное сотрудничество со странами происхождения на всех стадиях процесса возврата служит предпосылкой для обеспечения надежного возврата.
(8) Правомерность практики возврата государствами-членами незаконно пребывающих граждан третьих стран признается при условии введения в действие справедливых и эффективных режимов убежища, которые в полной мере соблюдают принцип невысылки*(6).
(9) В соответствии с Директивой 2005/85/ЕС Совета от 1 декабря 2005 г. о минимальных стандартах в отношении процедуры предоставления и лишения статуса беженца в государствах-членах*(7) гражданин третьей страны, который обратился с ходатайством о предоставлении убежища в каком-либо государстве-члене, не должен рассматриваться как незаконно пребывающий на территории данного государства-члена до вступления в силу отрицательного решения по его ходатайству или решения, прекращающего его право пребывания в качестве лица, ходатайствующего о предоставлении убежища.
(10) Когда нет оснований полагать, что полезное действие процедуры возврата будет поставлено этим под сомнение, следует отдавать приоритет добровольному возврату перед принудительным возвратом и предоставлять срок для добровольного отъезда. Надлежит предусмотреть продление данного срока для добровольного отъезда, если это признано необходимым ввиду особых обстоятельств конкретного дела. В целях поощрения добровольного возврата государства-члены должны предусмотреть усиленное содействие и усиленную поддержку возврату и как можно лучше использовать соответствующие возможности финансирования, предоставляемые в рамках Европейского фонда в поддержку возврата.
(11) Следует установить общий минимальный комплекс правовых гарантий, распространяющихся на решения, связанные с выдворением, с целью обеспечить эффективную защиту интересов соответствующих лиц. Тем лицам, которые не располагают достаточными ресурсами, должна предоставляться необходимая правовая помощь. Государства-члены в своем национальном законодательстве должны предусмотреть случаи, в которых правовая помощь признается необходимой.
(12) Следует урегулировать ситуацию граждан третьих стран, которые осуществляют незаконное пребывание, но еще не могут быть подвергнуты выдворению. Их базовые потребности должны определяться в соответствии с национальным законодательством. Чтобы иметь возможность доказать свою особую ситуацию в случае административных проверок или административного контроля, этим лицам должно выдаваться письменное подтверждение их ситуации. Государства-члены должны иметь широкие пределы усмотрения при определении формы и модели письменного подтверждения и должны также иметь возможность включать его в решения, связанные с возвратом, которые принимаются на основании настоящей Директивы.
(13) Применение принудительных мер следует прямо подчинить соблюдению принципов пропорциональности и эффективности в том, что касается используемых средств и преследуемых целей. Следует установить минимальные гарантии, подлежащие применению к проведению принудительных возвратов, с учетом Решения 2004/573/ЕС Совета от 29 апреля 2004 г. об организации совместных авиарейсов в целях выдворения с территории двух или более государств-членов граждан третьих стран, выступающих объектом мер по выдворению на территории двух или более государств-членов*(8). Государства-члены должны быть способны использовать различные возможности для контроля принудительного возврата.
(14) Следует предоставить европейское измерение последствиям национальных мер по возврату посредством установления запрета въезда, исключающего любой въезд и любое пребывание на территории всех государств-членов. Срок действия запрета въезда должен устанавливаться с надлежащим учетом всех уместных обстоятельств конкретного дела и обычно не должен превышать пяти лет. В этом контексте следует особенно учитывать тот факт, что соответствующий гражданин третьей страны уже являлся объектом более одного решения о возврате или выдворении либо что он уже проникал на территорию какого-либо государства-члена, будучи объектом запрета въезда.
(15) Следует оставить государствам-членам право самостоятельно решать вопрос о том, должен ли или нет пересмотр решения, связанного с возвратом, уполномочивать орган или инстанцию, ответственные за подобный пересмотр, заменять своим собственным решением, связанным с возвратом, предыдущее решение.
(16) Применение задержания в целях выдворения должно быть ограничено и подчинено соблюдению принципа пропорциональности в том, что касается используемых средств и преследуемых целей. Задержание является оправданным только в целях подготовки возврата или проведения выдворения, и если применение менее принудительных мер оказалось бы недостаточным.
(17) Задержанные граждане третьих стран должны подвергаться гуманному и достойному обращению при соблюдении их основных прав в соответствии с положениями национального и международного права. Без ущерба первоначальному аресту, проводимому национальными органами охраны правопорядка и регулируемому национальным законодательством, задержание, по общему правилу, должно осуществляться в специализированных центрах задержания.
(18) Государства-члены должны располагать быстрым доступом к информации о запретах въезда, наложенных другими государствами-членами. Этот обмен информацией должен проводиться в соответствии с Регламентом (ЕС) N 1987/2006 Европейского парламента и Совета от 20 декабря 2006 г. об учреждении, функционировании и использовании Шенгенской информационной системы второго поколения (СИС II)*(9).
(19) Сотрудничество между соответствующими учреждениями на всех уровнях процесса возврата, а также обмен передовой практикой и поощрение такой практики должны сопровождать претворение в жизнь настоящей Директивы и обеспечивать дополнительную пользу в европейских масштабах*(10).
(20) Поскольку цель настоящей Директивы, а именно, установление общих правил, подлежащих применению к возврату, выдворению, использованию принудительных мер, задержанию и запретам въезда, не может быть в достаточной степени достигнута государствами-членами и поэтому, ввиду ее масштабов и последствий, может быть лучше достигнута на уровне Сообщества, Сообщество вправе принять меры в соответствии с принципом субсидиарности, закрепленным в статье 5 Договора. В соответствии с принципом пропорциональности, как он изложен в упомянутой статье, настоящая Директива не выходит за рамки того, что необходимо для достижения вышеуказанной цели.
(21) Государства-члены должны исполнять настоящую Директиву без проведения дискриминации по признакам пола, расы, цвета кожи, этнического или социального происхождения, генетических черт, языка, религии или убеждений, политических или любых иных взглядов, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного положения, рождения, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации.
(22) В соответствии с Конвенцией Организации Объединенных Наций о правах ребенка 1989 г. государства-члены при исполнении настоящей Директивы должны придавать первостепенное значение "высшим интересам ребенка". В соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод государства-члены при исполнении настоящей Директивы должны придавать первостепенное значение уважению семейной жизни.
(23) Применение настоящей Директивы не наносит ущерба обязательствам, вытекающим из Женевской конвенции от 28 июля 1951 г. о статусе беженцев с изменениями, внесенными Нью-йоркским протоколом от 31 января 1967 г.
(24) Настоящая Директива соблюдает основные права и следует принципам, которые признаны, в частности, Хартией Европейского Союза об основных правах*(11).
(25) В соответствии со статьями 1 и 2 Протокола о позиции Дании, прилагаемого к Договору о Европейском Союзе и к Договору об учреждении Европейского сообщества, Дания не участвует в принятии настоящей Директивы, не связана ею и не подчиняется ее действию. Поскольку настоящая Директива - в той мере, в какой она применяется к гражданам третьих стран, которые не отвечают или перестали отвечать условиям въезда в соответствии с Шенгенским кодексом о границах*(12), - развивает Шенгенские достижения согласно положениям раздела IV части третьей Договора об учреждении Европейского сообщества, Дания в соответствии со статьей 5 упомянутого Протокола в течение шести месяцев со дня принятия настоящей Директивы решает, будет ли она трансформировать ее в свое национальное право.
(26) В той мере, в какой она применяется к гражданам третьих стран, которые не отвечают или перестали отвечать условиям въезда в соответствии с Шенгенским кодексом о границах, настоящая Директива представляет собой развитие положений Шенгенских достижений, в которых Соединенное Королевство не участвует в соответствии с Решением 2000/365/ЕС Совета от 29 мая 2000 г. относительно запроса Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии об участии в некоторых положениях Шенгенских достижений*(13); кроме того, в соответствии со статьями 1 и 2 Протокола о позиции Соединенного Королевства и Ирландии, прилагаемого к Договору о Европейском Союзе и к Договору об учреждении Европейского сообщества, и без ущерба статье 4 упомянутого Протокола Соединенное Королевство не участвует в принятии настоящей Директивы и, следовательно, не связано никакой ее частью и не подчиняется ее действию.
(27) В той мере, в какой она применяется к гражданам третьих стран, которые не отвечают или перестали отвечать условиям въезда в соответствии с Шенгенским кодексом о границах, настоящая Директива представляет собой развитие положений Шенгенских достижений, в которых Ирландия не участвует в соответствии с Решением 2002/192/ЕС Совета от 28 февраля 2002 г. относительно запроса Ирландии об участии в некоторых положениях Шенгенских достижений*(14); кроме того, в соответствии со статьями 1 и 2 Протокола о позиции Соединенного Королевства и Ирландии, прилагаемого к Договору о Европейском Союзе и к Договору об учреждении Европейского сообщества, и без ущерба статье 4 упомянутого Протокола Ирландия не участвует в принятии настоя
