Приложение 2. Заключение Комиссии Парламентского Собрания по бюджету и финансам по отчету Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2008 год

Приложение 2
к Постановлению Парламентского Собрания
от 25 июня 2010 г. N XXXVII-4

Заключение
Комиссии Парламентского Собрания по бюджету и финансам по отчету Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2008 год

Бюджет Союзного государства на 2008 год принят Постановлением Парламентского Собрания Союза Беларуси и России от 14 ноября 2007 года N XXXII-8 и утвержден Декретом Высшего Государственного Совета Союзного государства от 14 декабря 2007 года N 1 по доходам и расходам в сумме 4 061 000 тыс. рублей.

Сводная бюджетная роспись доходов и расходов на 2008 год была утверждена Государственным секретарем Союзного государства 28 декабря 2007 года, и ее показатели (с поквартальным распределением) были доведены Постоянным Комитетом Союзного государства до распорядителей и получателей средств 10 января 2008 года.

В соответствии с Порядком формирования и исполнения бюджета Союзного государства 3 февраля 2009 года Высший Государственный Совет Союзного государства принял Декрет "О внесении изменений и дополнений в Декрет Высшего Государственного Совета "О бюджете Союзного государства на 2008 год", в результате доходная и расходная части бюджета были увеличены до 4 796 692 тыс. рублей. Изменения и дополнения были обусловлены:

использованием целевых остатков средств бюджета, направляемых на те же цели, что и в предшествующем финансовом году;

финансированием новых программ за счет остатков средств бюджета Союзного государства прошлых лет и за счет средств, предусмотренных по виду расходов "Прочие расходы, не отнесенные к другим видам расходов" раздела "Прочие расходы";

уточнением государственных заказчиков программ и мероприятий, вызванным реорганизацией и переименованием органов исполнительной власти государств-участников.

Отчет Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2008 год поступил в Парламентское Собрание 14 августа 2009 года и в соответствии со статьей 79 Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства 19 августа 2009 года был направлен для осуществления внешней проверки в Счетную палату Российской Федерации и Комитет государственного контроля Республики Беларусь.

По результатам проверки контрольные органы подготовили заключение по отчету и утвердили его совместным решением Коллегии Комитета государственного контроля Республики Беларусь и Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 9 февраля 2010 года.

Комиссия считает важным обратить внимание на следующие итоги исполнения бюджета Союзного государства в 2008 году:

Продолжает наблюдаться рост доходной и расходной частей бюджета Союзного государства: в целом доходы бюджета на 2008 год, включая согласованные отчисления государств-участников, увеличились по сравнению с 2006 - 2007 годами в среднем на 30 процентов.

Доходы бюджета Союзного государства на 2008 год утверждены в сумме 4 796 692 тыс. рублей. Доходная часть бюджета Союзного государства в 2008 году формировалась в основном за счет взносов государств-участников, которые составили 4 061 000 тыс. рублей (Российская Федерация - 2 640 000 тыс. рублей, Республика Беларусь - 1 421 000 тыс. рублей). Доходная часть бюджета была сформирована также за счет неналоговых доходов в сумме 735 692 тыс. рублей. Неналоговые доходы в 2008 году поступили в бюджет Союзного государства в общей сумме 783 916,7 тыс. рублей (106,6 процента от объема годовых назначений), из них:

233 075,5 тыс. рублей - целевые остатки средств бюджета Союзного государства;

501 845,5 тыс. рублей - остатки средств бюджета Союзного государства прошлых лет;

49 000,0 тыс. рублей - иные доходы, включая проценты от размещения временно свободных средств бюджета в банках на территории Республики Беларусь, доходы от предпринимательской деятельности ТРО Союза, от реализации имущества Постоянного Комитета, средств в виде штрафных санкций и другие.

В целом бюджет Союзного государства по доходам в 2008 году исполнен в сумме 4 844 916,7 тыс. рублей.

Расходы бюджета Союзного государства по произведенному финансированию в 2008 году составили 4 662 517,4 тыс. рублей (97,2 процента от объема расходов, утвержденных бюджетной росписью на 2008 год).

Кассовые расходы главных распорядителей в 2008 году составили 4 040 382,8 тыс. рублей (84,2 процента от объема расходов, утвержденных бюджетной росписью на 2008 год).

Анализ исполнения расходов бюджета Союзного государства за 2008 год показал, что фактический объем доходов, поступивших в отчетный период, позволял главным распорядителям (получателям) средств освоить их в соответствии с доведенными бюджетными ассигнованиями. Однако в связи с недостаточно четкой дисциплиной исполнения бюджета практически по всем разделам функциональной классификации бюджета Союзного государства (за исключением раздела 08 "Сельское хозяйство и рыболовство") расходы не были исполнены в полном объеме; кроме того, имела место неравномерность кассового исполнения расходов в течение финансового года.

Все пять программ, срок исполнения которых заканчивался в 2008 году, завершены.

Как и в предшествующие годы, не исполнен ряд текстовых статей бюджета. Из 28 статей в 2008 году не исполнено три статьи. Подготовленные Постоянным Комитетом проекты решений по реализации статей 23, 24 и 25 в течение 2008 года не были согласованы Министерством финансов Российской Федерации.

В течение 2008 года, как и в предшествующие годы, не были использованы средства Резервного фонда Союзного государства.

По состоянию на 1 января 2009 года остатки средств бюджета Союзного государства составили 1 374 154,7 тыс. рублей (28,4 процента полученных доходов) и увеличились с начала года на 5,2 процента.

Следует отметить следующие особенности и недостатки:

1. В организации исполнения бюджета Союзного государства Постоянным Комитетом и финансовыми органами государств-участников:

Анализ хода исполнения бюджета в 2008 году выявил, как и в предшествующие годы, несовершенство существующей нормативной базы Союзного государства и неоправданно низкие темпы ее развития.

Действующий Порядок формирования и исполнения бюджета Союзного государства не учитывает ряд принятых решений по вопросам деятельности Союзного государства, содержит выявленные в ходе исполнения бюджета на протяжении ряда лет и нуждающиеся в корректировке положения, не определяет в полной мере механизмы использования средств бюджета.

Данные недостатки отмечаются контрольными органами в заключениях по итогам рассмотрения отчетов об исполнении бюджета на протяжении нескольких лет и остаются неустраненными. Предложения Постоянного Комитета по внесению соответствующих изменений и дополнений в действующий Порядок находятся на согласовании в Министерстве финансов Российской Федерации с 2008 года.

До настоящего времени:

отсутствует норма, разрешающая размещение временно свободных средств бюджета на банковских депозитах, и не определена процедура их размещения (в бюджетах 2008 и 2009 годов предусматривался и применялся этот вид использования бюджетных средств при их размещении в кредитных учреждениях на территории Республики Беларусь);

нормативные документы о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Союзного государства не разработаны (в бюджете Союзного государства на 2009 год статьей 18 непосредственно предписывались подготовка и внесение в Совет Министров Союзного государства соответствующего документа, однако подготовленный Постоянным Комитетом проект документа экономические министерства в 2009 году рассматривать посчитали нецелесообразным);

не определены направления использования средств, сэкономленных в результате проведения конкурсов при реализации программ и мероприятий;

не установлен порядок по определению норм расходов на питание и проживание детей при проведении мероприятий Союзного государства;

не определен порядок списания задолженности по кредитам, предоставленным из бюджета Союзного государства, в случае ликвидации предприятия-должника (в течение 2008 года указанные документы не были согласованы Минфином России).

Вступление в силу Соглашения о регулировании вопросов собственности Союзного государства требует внесения соответствующих дополнений в Порядок формирования и исполнения бюджета Союзного государства, так как делает актуальной проблему ее использования при формировании доходной части бюджета и ее содержания за счет средств бюджета. До настоящего времени, однако, не решена даже проблема ее учета. До сих пор не определен орган управления Союзного государства, уполномоченный Советом Министров Союзного государства на ведение Реестра имущества Союзного государства в соответствии со статьей 6 указанного Соглашения. Более трех лет (с 2006 года) Постоянным Комитетом по причине длительного срока согласования материалов с Министерством финансов Российской Федерации не выполнялось поручение Совета Министров Союзного государства по разработке единой методики учета объектов собственности, созданных и создаваемых в государствах-участниках за счет средств бюджета Союзного государства. При этом средства на указанные цели ежегодно предусматривались в бюджете Союзного государства, и в целом было использовано 15 млн. рублей.

Концептуальные недостатки Порядка использования средств Резервного фонда Союзного государства не позволили ни разу на протяжении многих лет расходовать данные средства. Чтобы избежать неэффективного использования средств, с 2009 года Резервный фонд Союзного государства в бюджете не предусматривается.

2. При выполнении программ, подпрограмм и осуществлении мероприятий:

Финансирование 21 программы, подпрограммы и 27 мероприятий Союзного государства в 2008 году составило 4 162 640,9 тыс. рублей (97,5 процента уточненных бюджетных назначений). Кассовые расходы составили 3 556 061,0 тыс. рублей (83,3 процента уточненных бюджетных назначений).

Остаток неиспользованных средств на счетах бюджетополучателей на территории Российской Федерации составил 452 260,2 тыс. рублей, на территории Республики Беларусь - 153 720,2 тыс. рублей.

Наибольшие целевые остатки средств бюджета Союзного государства сложились по следующим государственным заказчикам:

Федеральная служба безопасности Российской Федерации и Государственный пограничный комитет Республики Беларусь;

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации;

Министерство обороны Российской Федерации;

Федеральная таможенная служба;

Государственный военно-промышленный комитет Республики Беларусь;

Телерадиовещательная организация Союзного государства (в связи с переносом съемок фильма "Брестская крепость" на 2009 год остаток составил около 210 млн. рублей).

Основными причинами неосвоения средств являются ненадлежащая организация государственными заказчиками реализации программ и мероприятий Союзного государства, в частности, позднее начало и длительность проведения конкурсных процедур по определению исполнителей совместных программ и заключения соответствующих договоров, согласования смет расходов на проведение мероприятий, несвоевременное представление в национальные казначейства документов, подтверждающих обоснованность платежей.

Анализ реализации союзных программ в Постоянном Комитете, министерствах и ведомствах Российской Федерации и Республики Беларусь показал также несовершенство существующей нормативной базы Союзного государства.

В частности, сами положения Порядка разработки и реализации программ Союзного государства, утвержденного 11 октября 2000 года, порождают ряд недостатков, уже отмеченных Парламентским Собранием в предшествующие годы, излишне бюрократизируют некоторые этапы процедур утверждения и реализации программ. Новая редакция Порядка была утверждена Постановлением Совета Министров Союзного государства только 23 апреля 2010 года. В новом документе некоторые недостатки прежнего механизма были устранены, однако часть из них сохранилась, и прежде всего сохранилась причина излишней бюрократизации. Это обусловлено тем, что не были приняты предложения Парламентского Собрания об осуществлении процедуры утверждения программ в ходе одного цикла согласований и уточнении координационных и контрольных функций Постоянного Комитета в ходе разработки и реализации программ. Представляется целесообразным проанализировать эффективность введенных новой редакцией Порядка механизмов разработки и реализации программ по результатам практического применения в течение 2010 года.

До настоящего времени остается нерешенной проблема задолженности по предоставленным бюджетным кредитам. По данным отчета, по состоянию на 31 декабря 2008 года задолженность по бюджетным кредитам по программам составляла:

"Развитие дизельного автомобилестроения" - 491 489,7 тыс. рублей, в том числе по основному долгу - 288 406,4 тыс. рублей, по процентным платежам - 134 553,3 тыс. рублей, пеням - 68 530,0 тыс. рублей;

"Развитие производства телеаппаратуры на предприятиях Республики Беларусь и Российской Федерации" - 687 054,5 тыс. рублей, в том числе по основному долгу - 255 751,3 тыс. рублей; по процентным платежам - 189 697,7 тыс. рублей, пеням - 241 605,5 тыс. рублей;

"Развитие швейного машиностроения" - 17 534,1 тыс. рублей, в том числе по основному долгу - 14 590,2 тыс. рублей, по процентным платежам - 2 943,9 тыс. рублей;

"Развитие производства технических средств информационно-телекоммуникационных систем и систем безналичного расчета на предприятиях Союза Беларуси и России" ("Электронная пластиковая карта") по процентным платежам - 546,5 тыс. рублей, пеням - 371,1 тыс. рублей.

Анализ выполнения решений Совета Министров Союзного государства показал недостаточный уровень работы ряда министерств и ведомств Российской Федерации и Республики Беларусь по выполнению данных им поручений.

Несмотря на неоднократное продление сроков выполнения решений Совета Министров Союзного государства, отдельными министерствами и ведомствами по-прежнему не выполняются поручения Совета Министров Союзного государства:

с 2005 года не выполняется поручение Совета Министров Союзного государства о представлении министерствами и ведомствами России и Беларуси предложений по дальнейшему использованию полученных в ходе реализации совместных программ результатов, включая опытные образцы оборудования, технологии и конструкторскую документацию;

с 2006 года неоднократно переносилось рассмотрение вопроса о разработке единой методики учета объектов собственности, созданных и создаваемых в государствах-участниках за счет средств бюджета Союзного государства. Данный вопрос был рассмотрен на заседании Совета Министров Союзного государства 6 октября 2008 г. (протокол N 3);

с 2006 года срок рассмотрения материалов Минпромэнерго России и Минпрома Республики Беларусь об итогах выполнения программы "Разработка и организация производства специального технологического оборудования для изготовления сверхбольших интегральных схем уровня 0,5 - 0,25 мкм на 2003 - 2006 годы" перенесен на второй квартал 2008 года;

запланированный на рассмотрение Совета Министров Союзного государства в третьем квартале 2008 года вопрос "О сотрудничестве государств - участников Договора о создании Союзного государства в сфере малого предпринимательства" исключен из повестки как не согласованный экономическими органами государств-участников;

Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерству здравоохранения Республики Беларусь неоднократно (декабрь 2004 года, март 2007 года, октябрь 2008 года) давались поручения Совета Министров Союзного государства по решению вопроса о гармонизации требований по подтверждению безопасности и качества лекарственных средств, процессов их разработки, изготовления и производства, испытаний, хранения и перевозки.

Представляется, что Совету Парламентского Собрания целесообразно рассмотреть вопрос о заслушивании на пленарных заседаниях представителей исполнительных органов и государственных заказчиков союзных программ о причинах неисполнения положений принятого Парламентским Собранием и утвержденного Высшим Государственным Советом бюджета Союзного государства (в соответствии со статьей 40 Договора о создании Союзного государства и статьей 3 Регламента Парламентского Собрания). Опыт показал, что рассмотрения подобных вопросов на уровне профильных комиссий Парламентского Собрания для решения выявленных проблем в настоящее время явно недостаточно.

3. В финансово-хозяйственной деятельности органов Союзного государства:

Проверка финансово-хозяйственной деятельности органов Союзного государства в 2008 году выявила ряд нарушений и недостатков. Анализ заключения контрольных органов свидетельствует о том, что многие из этих выводов обусловлены, как и в предшествующие годы, отсутствием регулирования нормативными правовыми актами Союзного государства отдельных вопросов бюджетных правоотношений и социальных гарантий должностных лиц Постоянного Комитета Союзного государства и Секретариата Парламентского Собрания Союза Беларуси и России.

До настоящего времени не урегулированы вопросы об оплате труда должностных лиц Постоянного Комитета Союзного государства и Секретариата Парламентского Собрания. Соответствующие предложения, одобренные Советом Министров Союзного государства (от 17 ноября 2008 года N 45 и N 46), до сих пор не утверждены Высшим Государственным Советом. Основные положения системы оплаты труда работников ТРО Союза утверждены Совмином только 16 марта 2010 года. Остается нерешенным вопрос о правовом статусе и социальных гарантиях должностных лиц органов Союзного государства и их аппаратов.

В связи с этим остаются неурегулированными вопросы предоставления служебной жилой площади для руководства и сотрудников органов Союзного государства, а также обеспечения их социальных прав и гарантий.

Эти обстоятельства порождают замечания контрольных органов о предоставлении служебной жилой площади в г. Москве должностным лицам Постоянного Комитета и Секретариата Парламентского Собрания, являющимся гражданами Российской Федерации, а аренду квартиры для проживания сотрудника ТРО Союза - гражданина Российской Федерации - позволяют трактовать как нецелевое использование бюджетных средств.

Проверкой расходования средств бюджета Союзного государства, выделенных Постоянному Комитету по разделу 16 "Средства массовой информации", установлены нарушения при проведении конкурсов на выполнение работ и оказание услуг по информационному обеспечению строительства Союзного государства и на выполнение редакционно-издательских и полиграфических работ и услуг (в конкурсной документации отсутствовали критерии оценки заявок, не был установлен точный срок, в течение которого победитель конкурса должен подписать контракт, и др.). Все договоры (кроме Информационно-аналитического центра при Администрации Президента Республики Беларусь) заключались в срок от двух до семи месяцев после определения победителей конкурса.

В некоторых случаях проведение конкурсов носило формальный характер, поскольку победитель выполнял работы до проведения конкурсов (ООО "Издательский дом "Литературная газета", АНО "Редакция журнала "Российская Федерация сегодня", РУП "БелТА").

Указанные нарушения имели место и в 2007 году.

Требуется повышение уровня контроля Секретариата Парламентского Собрания как учредителя издания за работой редакции газеты "Союзное вече".

В 2008 году выявлена недостача основных средств на 472,75 тыс. рублей. В настоящее время возврат недостающих основных средств практически завершается.

Согласно актам выполненных работ, Секретариат Парламентского Собрания перечислил редакции на создание макета газеты 4 510,7 тыс. рублей (22 процента полученных средств), а на ее содержание (оплата труда сотрудников редакции, содержание офиса, прочие хозяйственные расходы) - 15 813,8 тыс. рублей (78 процентов). Это обстоятельство порождает предложение контрольных органов учредителю газеты рассмотреть вопрос о целесообразности содержания штата редакции в количестве 32 единиц. Такая работа сейчас ведется.

Общая сумма средств бюджета Союзного государства, использованных в 2008 году не по целевому назначению и с нарушением нормативных правовых актов, составила 1 788,6 тыс. рублей, в том числе Постоянным Комитетом Союзного государства - 185,5 тыс. рублей (оплата за консультационные услуги и обучение сотрудницы), Секретариатом Парламентского Собрания - 1 460 тыс. рублей (выплата материальной помощи сотрудникам на санаторно-курортное лечение по статье "Прочие текущие расходы"), Телерадиовещательной организацией Союзного государства - 143,1 тыс. рублей (плата за аренду квартиры для проживания сотрудника).

Комиссия предлагает Парламентскому Собранию согласиться в основном с выводами, изложенными в заключении контрольных органов по итогам проверки исполнения бюджета за 2008 год, и с учетом подтверждения проверкой контрольных органов данных отчета Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2008 год рекомендовать Высшему Государственному Совету Союзного государства:

утвердить отчет Совета Министров Союзного государства за 2008 год;

рассмотреть возможность ускорения подготовки и принятия в соответствии со статьей 57 Договора о создании Союзного государства нормативных правовых актов, связанных с системами оплаты труда, правовым статусом и социальными гарантиями должностных лиц органов Союзного государства и их аппаратов;

поручить Совету Министров Союзного государства:

разработать и утвердить календарный график подготовки нормативных правовых актов, упомянутых в настоящем Заключении;

рассмотреть деятельность министерств и ведомств Республики Беларусь и Российской Федерации в части своевременного выполнения решений Совета Министров Союзного государства и нормативных правовых актов Союзного государства;

обеспечить возврат в бюджет Союзного государства средств, использованных в 2008 году не по целевому назначению и с нарушением нормативных правовых актов Союзного государства, в общей сумме 1 788,6 тыс. рублей (в том числе Постоянным Комитетом - 185,5 тыс. рублей, Секретариатом Парламентского Собрания Союза Беларуси и России - 1 460 тыс. рублей, Телерадиовещательной организацией Союзного государства - 143,1 тыс. рублей);

проинформировать в 2010 году Парламентское Собрание Союза Беларуси и России о ходе работы по устранению отмеченных в настоящем Заключении недостатков.

Заместитель председателя комиссии

А.И. Антоненко