Решение Камчатского краевого суда Камчатского края от 15 декабря 2014 г. по делу N 3-21/2014 Об оспаривании пункта 5 части 2 статьи 5 Закона Камчатского края от 9 июня 2013 года N 260 "Об отдельных вопросах в сфере охраны здоровья граждан в Камчатском крае" и признания недействующим с момента принятия

Решение Камчатского краевого суда Камчатского края
от 15 декабря 2014 г. N 3-21/2014

Камчатский краевой суд в составе:

председательствующего Чаднова О.В.,

при секретаре Герасимовой К.Ю.,

с участием представителя заместителя прокурора Камчатского края Федосенко Е.Н., представителя Законодательного Собрания Камчатского края Шмаевой Е.В., представителя Губернатора Камчатского края Кротовой А.Г.,

рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Петропавловске-Камчатском 15 декабря 2014 года гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Камчатского края об оспаривании пункта 5 части 2 статьи 5 Закона Камчатского края от 9 июня 2013 года N 260 "Об отдельных вопросах в сфере охраны здоровья граждан в Камчатском крае",

Установил:

заместитель прокурора Камчатского края обратился в суд с заявлением, в котором просил признать недействующим с момента принятия пункт 5 части 2 статьи 5 Закона Камчатского края от 9 июня 2013 года N 260 "Об отдельных вопросах в сфере охраны здоровья граждан в Камчатском крае", согласно которому к условиям, создаваемым органами местного самоуправления муниципальных образований для оказания медицинской помощи населению на территории соответствующего муниципального образования, отнесено стимулирование привлечения медицинских и фармацевтических работников для работы в медицинских организациях, в том числе путём предоставления медицинским и фармацевтическим работникам медицинских организаций жилых помещений муниципального жилищного фонда. В обоснование своих требований указал, что данный пункт Закона Камчатского края принят за пределами полномочий законодательного органа субъекта РФ и противоречит федеральному законодательству в сфере охраны здоровья граждан.

В судебном заседании представитель заявителя старший прокурор отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Камчатского края Федосенко Е.Н., действующая на основании доверенности, заявление заместителя прокурора Камчатского края поддержала в полном объёме. Указала, что оспариваемая норма Закона Камчатского края противоречит положениям ст. 17 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Представитель заинтересованного лица Законодательного Собрания Камчатского края Шмаева Е.В., действующая на основании доверенности, полагала заявление заместителя прокурора Камчатского края необоснованным и не подлежащим удовлетворению. Указала, что из системного анализа федерального законодательства следует, что положения п. 1 ст. 17 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" поглощают положения п. 7 данной статьи, и понятие создание условий для оказания медицинской помощи населению является тождественным понятию создание благоприятных условий в целях привлечения медицинских работников. Полагала, что указанные полномочия органов местного самоуправления должны реализоваться в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом субъекта Российской Федерации.

Представитель заинтересованного лица Губернатора Камчатского края Кротова А.Г., действующая на основании доверенности, также полагала заявление заместителя прокурора не подлежащим удовлетворению. Указала, что оспариваемое прокурором положение Закона Камчатского края не противоречит ни положениям Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", ни положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Полагала, что понятие создание условий для оказания медицинской помощи включает в себя создание благоприятных условий в целях привлечения медицинских работников.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в Суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Постановлением Законодательного Собрания Камчатского края от 22 мая 2013 года N 423 принят Закон Камчатского края от 9 июня 2013 года N 260 "Об отдельных вопросах в сфере охраны здоровья граждан в Камчатском крае" (далее по тексту - Закон Камчатского края N 260), опубликованный в официальном печатном издании Губернатора и Правительства Камчатского края "Официальные ведомости" N 121 11 июня 2013 года.

В силу ч. 3 ст. 1 Закона Камчатского края N 260 он регулирует, в том числе, вопросы создания органами местного самоуправления муниципальных образований условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Камчатского края.

Согласно ст. 2 Закона Камчатского края N 260 правовой основой настоящего Закона являются Конституция Российской Федерации. Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-Ф3 "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иные федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав Камчатского края и законы Камчатского края.

В силу ч. 1 ст. 5 Закона Камчатского края N 260 органы местного самоуправления муниципальных образований за счет средств местных бюджетов создают условия для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Камчатского края в пределах полномочий, установленных Федеральным законом "Об общих принципах. организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Прокурор обратился в суд с заявлением об оспаривании п. 5 ч. 2 ст. 5 Закона Камчатского края N 260, согласно которому к условиям, создаваемым органами местного самоуправления муниципальных образований для оказания медицинской помощи населению на территории соответствующего муниципального образования, отнесено стимулирование привлечения медицинских и фармацевтических работников для работы в медицинских организациях, в том числе путём предоставления медицинским и фармацевтическим работникам медицинских организаций жилых помещений муниципального жилищного фонда.

В обоснование прокурор указал, что данный пункт Закона Камчатского края принят за пределами полномочий законодательного органа субъекта РФ и противоречит положениям ст. 17 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Рассмотрев заявление прокурора, суд приходит к выводу о том, что оно подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" законодательство в сфере охраны здоровья основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из указанного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В главе 3 данного Федерального закона N 323-ФЗ разграничены полномочия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере охраны здоровья.

Согласно п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 323-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относится, в том числе, организация оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях субъекта Российской Федерации; создание в пределах компетенции, определённой законодательством Российской Федерации, условий для развития медицинской помощи и обеспечения её доступности для граждан.

Согласно ст. 17 Федерального закона от N 323-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (за исключением территорий, медицинская помощь населению которых оказывается в соответствии со статьей 42 указанного Федерального закона) в сфере охраны здоровья относятся:

в соответствии с п. 1 данной статьи создание условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, установленных Федеральным законом N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

в соответствии с п. 7 данной статьи создание благоприятных условий в целях привлечения медицинских работников и фармацевтических работников для работы в медицинских организациях в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Проанализировав приведённые нормы материального права, суд приходит к выводу о том, что федеральный законодатель установил исключительное полномочие органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в виде создания благоприятных условий в целях привлечения медицинских работников и фармацевтических работников для работы в медицинских организациях. При этом, реализуя данное полномочие, соответствующий орган местного самоуправления в соответствии с п. 7 ст. 17 Федерального закона от N 323-ФЗ должен руководствоваться Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а не законом субъекта или территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, как на то ссылаются представители заинтересованных лиц.

Таким образом, оспариваемая часть Закона Камчатского края N 260 принята Законодательным Собранием Камчатского края по вопросу, который не мог быть урегулирован законом субъекта Российской Федерации, поскольку в нарушение указанных положений Федерального закона N 323-ФЗ законодательный орган Камчатского края отнёс к создаваемым органом местного самоуправления за счет средств местных бюджетов условиям для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории края, стимулирование привлечения медицинских и фармацевтических работников для работы в медицинских организациях, определив при этом одну из форм подобного стимулирования в виде предоставления указанным работникам жилых помещений муниципального жилищного фонда. При этом, указанные положения Закона Камчатского края распространяют своё действие на органы местного самоуправления всех муниципальных образований без изъятий.

Доводы представителя Законодательного Собрания Камчатского края о том, что положения п. 1 ст. 17 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" поглощают положения п. 7 данной статьи, являются необоснованными и опровергаются структурой данной нормы, которая предусматривает перечень полномочий органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в сфере охраны здоровья.

Изложенный в судебном заседании вывод представителя Законодательного Собрания Камчатского края о том, что стимулирование привлечения медицинских и фармацевтических работников в городских округах и муниципальных районах должно осуществляться органами местного самоуправления в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, со ссылкой на положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", основан на неверном применении приведённых норм материального права. При этом, согласно письменному возражению данного представителя на заявление, участие органов местного самоуправления в реализации положений территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Камчатского края на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, утверждённой Постановлением Правительства Камчатского края от 25 декабря 2013 года N 618-П, не предусмотрено, в связи с чем ни одно условие, указанное в п. 2 ст. 5 Закона Камчатского края N 260, не является программным мероприятием.

Довод представителя Законодательного Собрания Камчатского края о том, что поскольку федеральным законодательством не урегулирован вопрос создания конкретных благоприятных условий в целях привлечения медицинских работников и фармацевтических работников для работы в медицинских организациях, соответственно субъект РФ вправе восполнить данный пробел в законодательстве путём принятия оспариваемой нормы, является несостоятельным, учитывая, что в соответствии с п. 7 ст. 17 Федерального закона N 323-ФЗ вопрос создания условий в целях привлечения медицинских работников и фармацевтических работников для работы в медицинских организациях относится к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, которые в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" могут принимать соответствующие нормативные правовые акты.

Другие доводы представителя Законодательного Собрания Камчатского края, а также аналогичные доводы представителя Губернатора Камчатского края основаны на неверном применении положений ст. 17 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", в связи с чем являются несостоятельными.

По этим основаниям суд приходит к выводу об обоснованности заявления заместителя прокурора Камчатского края, в связи с чем, руководствуясь ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, полагает возможным его заявление удовлетворить.

При этом, учитывая разъяснения, содержащиеся в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а также то, что с даты вступления оспариваемого нормативного акта в силу на основании данной нормы могли быть реализованы права граждан, суд находит возможным признать пункт 5 части 2 статьи 5 Закона Камчатского края от 9 июня 2013 года N 260 "Об отдельных вопросах в сфере охраны здоровья граждан в Камчатском крае" недействующим с момента вступления решения в законную силу.

В силу требований ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, п. 30 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", ст. 35 Закона РФ от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации" после вступления решения суда в законную силу, сообщение о нём должно быть опубликовано в официальном печатном издании Губернатора и Правительства Камчатского края "Официальные ведомости".

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд

Решил:

заявление заместителя прокурора Камчатского края удовлетворить.

Признать пункт 5 части 2 статьи 5 Закона Камчатского края от 9 июня 2013 года N 260 "Об отдельных вопросах в сфере охраны здоровья граждан в Камчатском крае" недействующим с момента вступления решения в законную силу.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Камчатский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Камчатского краевого суда

О.В. Чаднов