Постановление Главы администрации Прохоровского района Белгородской области от 27 января 2010 г. N 47/1 "О порядке проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов района на коррупциогенность"

В целях снижения уровня коррупции, выявления в нормативных правовых актах района правовых норм, создающих условия для коррупции постановляю:

1. Утвердить Порядок проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов района на коррупциогенность (далее - Порядок, прилагается).

2. Руководителям структурных подразделений администрации района обеспечить соблюдение требований Порядка.

3. Рекомендовать главам администраций городского и сельских поселений обеспечить соблюдение требований Порядка.

4. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя главы администрации района - руководителя аппарата главы администрации района С.И. Бобова.

Глава администрации Прохоровского района

С.Канищев

Порядок
проведения экспертизы нормативных правовых актов
района на коррупциогенность
(утв. постановлением Главы администрации Прохоровского района Белгородской области от 27 января 2010 г. N 47/1)

1. Настоящим порядком регулируется проведение экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов Прохоровского района - решений Муниципального Совета Прохоровского района, земских собраний городского и сельских поселений, постановлений и распоряжений главы администрации района, глав администраций поселений (далее - нормативный правовой акт) в целях выявления в них правовых норм, создающих условия для коррупции.

Настоящий порядок может применяться для экспертизы на коррупциогенность ранее принятых нормативных актов Прохоровского района, проводимой по инициативе главы администрации Прохоровского района, руководителей структурных подразделений администрации района, глав администраций поселений или общественных объединений и организаций, зарегистрированных в установленном порядке на территории Прохоровского района.

2. Экспертизе на коррупциогенность подлежат проекты нормативных правовых актов, инициированные главой администрации района, руководителями структурных подразделений администрации района, главами администраций поселений, избирательной комиссией Прохоровского района:

- затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

- об утверждении административных регламентов оказания муниципальных услуг и выполнения отдельных муниципальных функций;

- связанные с использованием бюджетных средств;

- связанные с управлением и распоряжением объектами муниципальной собственности;

- связанные с размещением муниципального заказа;

- регламентирующие контрольные, надзорные, лицензионные, разрешительные и регистрационные полномочия администраций муниципальных образований Прохоровского района и их должностных лиц во взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами;

- иные проекты актов по усмотрению инициативе главы администрации Прохоровского района, руководителей структурных подразделений администрации района, глав администраций поселений. Руководствоваться настоящим Порядком следует при разработке тех нормативных правовых актов, которые регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия администраций муниципальных образований во взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий.

3. Уполномоченным органом, на который возлагается обязанность проведения указанной экспертизы, является аппарат главы администрации Прохоровского района.

Экспертиза может быть как внутренней (проводимой муниципальными образованиями), так и внешней, межведомственной (с привлечением независимых специалистов, экспертов, представителей общественных организаций, органов юстиции (по согласованию) и других).

По наиболее значимым проектам могут проводиться публичное обсуждение, изучение общественного мнения и другие формы привлечения общественности к оценке проекта на коррупциогенность.

4. Под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действием или решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов.

Под коррупциогенным фактором понимается нормативное положение, прямо или косвенно допускающее (правоцирующее) коррупционные проявления субъектов правоприменения при его реализации.

5. Факторами коррупциогенности правовых норм (с комментариями) являются:

1) Определение компетенции по формуле "вправе".

Многие нормативные правовые акты определяют компетенцию администрации муниципального образования (должностного лица) при помощи формулировок "вправе", "может". Это относится к любым видам полномочий - регистрационным, разрешительным, контрольным.

2) Широта дискреционных полномочий.

Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Именно поэтому администрации муниципальных образований обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств.

Сроки принятия решения. Обычно применяется формула "в течение" или "не позднее". Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности таких сроков или установлением широкого временного диапазона, а также при отсутствии срока.

Всегда есть право выбора, как минимум, из двух вариантов решения (положительного или отрицательного). При этом наиболее коррупциогенна ситуация, когда нормативный правовой акт предоставляет несколько возможных вариантов без точного определения условий принятия того или иного решения. В идеале условия выбора того или иного варианта решения должен фиксировать закон, а не нормативный правовой акт администрации муниципального образования.

3) Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают уровень разумного, коррупционные отношения становятся почти неизбежными.

Коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа:

а) открытый, то есть неисчерпывающий;

б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера;

в) содержит "размытые", субъективно-оценочные основания отказа (например, представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).

4) Юридико-лингвистическая коррупциогенность.

Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка. Повышает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых законодательством Российской Федерации, допускающих различные трактовки и прочее. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений нормативных правовых актов. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.

5) Наличие пробела в регулировании.

Этот коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса. Коррупциогенность повышается, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции. Такое упущение создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны муниципальных служащих и совершения ими действий по собственному усмотрению.

6) Отсутствие административных процедур.

Коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения (административные процедуры). Таким образом, упорядочить осуществление полномочий администраций муниципальных образований можно при введении административных процедур - нормативно установленных порядка и сроков осуществления действий. Существуют процедуры принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля.

7) Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.

Осуществление некоторых видов полномочий предполагает присутствие нескольких граждан или юридических лиц, претендующих на предоставление конкретного права. Но выбор этого правополучателя не может быть произвольным или пристрастным. Использование специальных процедур, именуемых в гражданском праве "торги" (аукционы и конкурсы), способно снизить вероятность субъективного подхода.

Как правило, аукционы и конкурсы в муниципальном управлении предполагаются открытыми, то есть принять в них участие может любое лицо. Их отличают такие признаки, как особая процедура подготовки и проведения (заблаговременное извещение о проведении, внесение задатков участниками, специальный порядок проведения), выбор победителя по заранее установленному критерию (максимальная цена, предложение лучших условий), гласность и публикация итогов, коллегиальное решение вопросов конкурсной комиссией.

Если же в нормативном правовом акте, которым устанавливается конкурсная процедура, наличествуют другие коррупционные факторы, их действие может только усилиться.

8) Ложные цели и приоритеты.

Для констатации наличия этого фактора эксперту необходимо прибегнуть к системному подходу и оценить не отдельные нормы анализируемого нормативного правового акта, а весь его текст и назначение с точки зрения поставленных целей и приоритетов. Истинные цели принятия нормативного правового акта могут быть неочевидны или отличаться от продекларированных.

9) Коллизии нормативных правовых актов.

Коллизия - столкновение противоположных интересов. В правовом аспекте имеется в виду расхождение, противоречие между различными правовыми актами и судебными решениями.

10) Противоречие нормативного правового акта администрации муниципального образования законодательству Российской Федерации и Белгородской области или конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, Прохоровского района.

11) Внутренние противоречия нормативного правового акта администрации муниципального образования.

Речь идет о противоречии между нормативными правовыми актами одной и той же администрации муниципального образования, которые могли быть приняты в разное время по сходным вопросам. Возможно наличие противоречий правовых норм в одном и том же нормативном правовом акте.

Для обнаружения названного коррупционного фактора необходим анализ всех нормативных правовых актов администрации муниципального образования.

12) Чрезмерная свобода ведомственного и локального нормотворчества.

Наличие этого фактора открывает возможность регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы существенные условия регламентирования определялись при этом законом.

13) Принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти "сверх компетенции".

Функционирование администрации муниципального образования по любым направлениям, в том числе и по принятию нормативных правовых актов, основано на компетенции этой администрации образования. Администрация муниципального образования не вправе выходить за рамки своей компетенции, которой она наделен в статутном акте (положении, уставе и прочих). Компетенция некоторых администраций муниципальных образований может устанавливаться непосредственно в законе.

14) Заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта администрации муниципального образования.

Проблемы в законодательном регулировании можно устранить путем принятия подзаконного акта.

Для обнаружения данного коррупционного фактора необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оценить его полноту.

15) "Навязанная" коррупциогенность.

Подзаконный акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон (статутный акт) предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества и таким образом заранее санкционировал все, что будет в нормативном правовом акте, не обозначив критериев и условий подзаконного регулирования. Этот фактор легко обнаружить, отыскав в отраслевом законе норму, отдающую ряд вопросов на подзаконное регулирование администрации муниципального образования.

16) Формально-техническая коррупциогенность.

Несоблюдение требований о порядке подготовки и регистрации правового акта.

17) Нарушение баланса интересов.

Для нейтрализации коррупциогенности подобного рода можно рекомендовать при обсуждении и разработке нормативного правового акта привлекать как можно более широкий круг заинтересованных лиц и экспертов - представителей общественных организаций, объединений предпринимателей, работодателей, профсоюзов, саморегулируемых организаций и прочих.

6. Срок проведения экспертизы не должен превышать 10 дней.

В случае наличия необходимости направления запросов и получения дополнительных материалов и информации у заинтересованных в экспертизе структурных подразделений и должностных лиц, срок проведения экспертизы может быть увеличен до 30 дней.

7. Соответствие проектов нормативных правовых актов предъявляемым в пункте 5 настоящего Порядка требованиям обеспечивают руководители структурных подразделений администрации района, главы администраций поселений, их подготовившие, и их юридические службы (в случае наличия таковых).

8. По результатам проведения экспертизы аппаратом главы администрации района при выявлении коррупциогенных правовых норм дается мотивированное заключение, в котором должны быть отражены следующие вопросы:

- наличие в анализируемом проекте нормативного правового акта коррупциогенных норм;

- рекомендации по изменению формулировок правовых норм для устранения их коррупциогенности.

Заключение прилагается к проекту нормативного правового акта, который возвращается разработчику.

Разработчик дорабатывает проект нормативного правового акта с учетом заключения и представляет проект для проведения повторной экспертизы в соответствии с настоящим Порядком.