Постановление Администрации Алексеевского района и г. Алексеевка Белгородской области от 14 февраля 2014 г. N 102 "Об утверждении Концепции внедрения программного бюджета в бюджетный процесс Алексеевского района"

В соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Бюджетными посланиями Президента Российской Федерации от 28 июня 2012 года, 29 июня 2011 года, 29 июня 2010 года, постановлением Правительства Белгородской области от 27 мая 2013 года N 201-пп "Об утверждении Концепции внедрения программного бюджета в бюджетный процесс Белгородской области", в целях оптимизации расходов бюджета Алексеевского района и формирования программно-целевой системы финансирования расходов бюджета администрация Алексеевского района постановляет:

1. Утвердить Концепцию внедрения программного бюджета в бюджетный процесс Алексеевского района (прилагается).

2. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на исполняющую обязанности заместителя главы администрации Алексеевского района, председателя комитета экономического развития Кузнецову Е.А., начальника управления финансов и бюджетной политики администрации Алексеевского района Евдокимову Г.М.

Глава администрации Алексеевского района

Ф. Сулим

Концепция
внедрения программного бюджета в бюджетный процесс Алексеевского района
(утв. постановлением Администрации Алексеевского района и г. Алексеевка Белгородской области
от 14 февраля 2014 г. N 102)

Основные положения Концепции внедрения программного бюджета в бюджетный процесс Алексеевского района

Представленная Концепция внедрения программного бюджета в бюджетный процесс Алексеевского района (далее - Концепция) содержит общие принципы и подходы к организации процесса перехода Алексеевского района на программно-целевое финансирование расходов бюджета Алексеевского района в рамках проводимого реформирования бюджетного процесса и внедрения в практику деятельности органов местного самоуправления Алексеевского района инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.

1. Основные понятия и термины

Для целей реализации настоящей Концепции используются следующие понятия и термины:

ответственный исполнитель муниципальной программы (далее - ответственный исполнитель) - администрация Алексеевского района, либо структурное подразделение администрации Алексеевского района, выступающее от имени администрации Алексеевского района, как главного распорядителя средств бюджета, определенное администрацией Алексеевского района, ответственное за реализацию политики в конкретной сфере (сферах), обеспечивающее разработку и реализацию муниципальной программы, совместно с соисполнителями муниципальной программы и (или) участниками муниципальной программы;

соисполнитель муниципальной программы (далее - соисполнитель) администрация Алексеевского района, либо структурное подразделение администрации Алексеевского района, выступающее от имени администрации Алексеевского района, как главного распорядителя средств бюджета, обеспечивающее разработку и реализацию подпрограммы (подпрограмм) муниципальной программы;

участник муниципальной программы (далее - участник программы) - администрация Алексеевского района, либо структурное подразделение администрации Алексеевского района, выступающее от имени администрации Алексеевского района как главного распорядителя средств бюджета, участвующее в реализации одного или нескольких основных мероприятий (мероприятий) подпрограммы, ведомственной целевой программы;

муниципальная программа - документ, содержащий систему мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, ресурсам) и срокам исполнения, направленных на достижение приоритетов и целей в сфере социально-экономического развития и безопасности Алексеевского района, утверждаемый постановлением администрации Алексеевского района;

подпрограмма муниципальной программы (далее - подпрограмма) - составная часть муниципальной программы, представляющая собой комплекс взаимоувязанных по целям, срокам осуществления и ресурсам мероприятий, направленных на решение отдельных задач в рамках муниципальной программы;

основные параметры муниципальной программы (подпрограммы) - цели, задачи, показатели, результаты реализации муниципальной программы (подпрограммы), сроки их достижения, объем ресурсов, необходимый для достижения целей муниципальной программы (подпрограммы);

цель - планируемый конечный результат решения проблемы социально-экономического развития Алексеевского района посредством реализации муниципальной программы (подпрограммы), достижимый за период ее реализации;

задача - результат выполнения совокупности взаимосвязанных основных мероприятий или осуществления функций, направленных на достижение цели (целей) реализации муниципальной программы (подпрограммы);

основное мероприятие - группа взаимосвязанных мероприятий, направленных на решение одной из задач подпрограммы;

мероприятие - совокупность взаимосвязанных действий, направленных на решение соответствующей задачи;

конечный результат - характеризуемое количественными и (или) качественными показателями состояние (изменение состояния) социально-экономического развития Алексеевского района, которое отражает выгоды от реализации муниципальной программы (подпрограммы);

непосредственный результат - характеристика объема и качества реализации основного мероприятия, направленного на достижение конечного результата реализации муниципальной программы (подпрограммы);

показатель - обобщенная характеристика свойств объекта или процесса. Показатели могут быть качественные (фиксирующие наличие или отсутствие определенного свойства) или количественные (фиксирующие меру выраженности, развития определенного свойства);

потолки расходов - предельные объемы расходов по каждой муниципальной программе;

эффективность муниципальной программы (подпрограммы) - степень достижения показателей результата муниципальной программы (подпрограммы), соотношение результата с затратами на его достижение;

факторы риска - вероятные явления, события, процессы, не зависящие от участников муниципальной программы (подпрограммы) и негативно влияющие на ход реализации муниципальной программы (подпрограммы);

мониторинг - процесс наблюдения за реализацией основных параметров муниципальной программы (подпрограммы);

сфера реализации муниципальной программы - сфера социально-экономического развития, на решение проблем в которой направлена соответствующая муниципальная программа.

Иные понятия и термины используются в значениях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, правовыми актами Белгородской области и Алексеевского района.

I. Анализ текущей ситуации

В части действующей системы стратегического планирования и управления в Алексеевском районе

Достигнуты значительные результаты в формировании системы стратегического планирования и управления. Так, развитие района осуществляется в рамках Стратегии социально-экономического развития Алексеевского района на период до 2025 года (далее - Стратегия). В настоящее время определены актуальные показатели Стратегии и их целевые значения с учетом показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Алексеевского района, инициированы и разработаны проекты по достижению данных показателей. В соответствии с утвержденными портфелями проектов и программ актуализация Стратегии будет проведена в марте 2014 года.

В 2012 году были проведены организационные мероприятия, связанные с разработкой Программы социально-экономического развития Алексеевского района до 2016 года (далее - Программа), включающей мероприятия по увеличению валового муниципального продукта в сопоставимых ценах в 1,5 раза. Проект Программы был размещен на официальном сайте администрации Алексеевского района с целью ознакомления населения, а также внесения предложений в данный документ, затем был вынесен на общественное обсуждение на районном Форуме. После доработки Программа утверждена решением Муниципального совета Алексеевского района от 30 апреля 2013 года N 4. В целях оценки реализации Программы предусмотрена процедура ее мониторинга по итогам года по всем мероприятиям и индикаторам.

Основным инструментом достижения поставленных задач, ускоренного и результативного развития экономики Алексеевского района являются программно-целевой и проектный методы управления районом.

По состоянию на 1 января 2014 года в электронном Правительстве области было зарегистрировано 82 проекта. В настоящее время в Алексеевском районе реализуется 38 проектов.

Во избежание размытости целевых показателей и косвенного воздействия программ на достижение показателей социально-экономического развития и Стратегию необходимо обеспечить взаимосвязь между показателями всех уровней планирования в Стратегии и программах.

В части действующей бюджетной политики в Алексеевском районе

Бюджетная политика в Алексеевском районе направлена на оптимизацию бюджетного процесса и внедрение новых инструментов управления муниципальными финансами в целях наращивания доходной базы, совершенствования механизмов планирования бюджетных расходов, повышения эффективности использования существующих ресурсов для достижения максимальных результатов. В целях реализации бюджетной реформы в Алексеевском районе проведен комплекс мероприятий:

- налажено казначейское исполнение бюджетов всех уровней;

- сформированы правовые основы для внедрения бюджетирования, ориентированного на результат;

- осуществлен переход от однолетнего к трехлетнему бюджетному планированию;

- проводится работа по мониторингу и оценке качества бюджетного процесса поселений Алексеевского района и оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления Алексеевского района.

В рамках реформы бюджетной сети, в соответствии с Федеральным законом от 08 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", который определил ключевые направления дальнейшего реформирования бюджетной сети, в Алексеевском районе введены новые типы учреждений: казенное, бюджетное и автономное.

С 2009 года в практику работы муниципальных учреждений внедрены муниципальные задания на оказание муниципальных услуг.

Для обеспечения эффективного решения системных проблем в области экономического, экологического и системного развития Алексеевского района, успешной реализации Стратегии социально-экономического развития Алексеевского района до 2025 года в районе формируются долгосрочные целевые программы, которые разрабатываются и утверждаются в соответствии с постановлением администрации Алексеевского района от 07 августа 2012 года N 690 "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ муниципального района "Алексеевский район и город Алексеевка" Белгородской области, их формирования, реализации и оценки эффективности". Также долгосрочные программы формируются для привлечения финансирования из вышестоящих уровней бюджетов при наличии аналогичных программ на федеральном и региональном уровнях. Долгосрочные программы утверждаются постановлениями администрации Алексеевского района. Документами, регламентирующими процессы разработки, утверждения и реализации программ, предусмотрена оценка эффективности программ. При этом правовыми актами Алексеевского района предусмотрена возможность изменения объема ассигнований по результатам их реализации.

Бюджетная политика Алексеевского района направлена на обеспечение финансовой стабильности Алексеевского района, сохранение социальных гарантий населению и снижение неэффективных бюджетных расходов.

С 2010 года в практику бюджетного планирования на муниципальном уровне вошли доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее - Доклады).

Основными целями подготовки Докладов является расширение применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результат, исходя из реализации установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации принципа эффективности использования бюджетных средств.

Подготовка Докладов осуществляется субъектами бюджетного планирования с участием подведомственных им получателей средств бюджета Алексеевского района.

Рассмотрение Докладов осуществляется управлением финансов и бюджетной политики администрации Алексеевского района.

Требования Бюджетного кодекса Российской Федерации о переходе на финансирование подведомственных учреждений в разрезе услуг сделали необходимым формирование муниципальных заданий для бюджетных и автономных учреждений. Целью данных реформ является изменение всей системы отношений между органами местного самоуправления и подведомственными им учреждениями, предусматривающей прекращение финансирования учреждений по сметам и переход на определение субсидий на оказание услуг. Формирование и финансирование муниципальных заданий осуществляется в соответствии с Порядком определения объема и условий предоставления субсидий из бюджета Алексеевского района бюджетным и автономным учреждениям, утвержденным постановлением администрации Алексеевского района от 22 августа 2013 года N 738 "Об утверждении Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из бюджета Алексеевского района бюджетным и автономным учреждениям". К настоящему моменту сформирован перечень муниципальных услуг, проводится работа по определению нормативных затрат для расчета объема субсидий, осуществлен переход на финансирование учреждений в виде субсидий в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Таким образом, в Алексеевском районе создана необходимая правовая база, регламентирующая внедрение инструментов бюджетного планирования, направленных на повышение эффективности расходов бюджета, проводится активная работа по применению этих инструментов в бюджетном процессе. Вместе с тем, приоритетом государственной политики на федеральном уровне является переход на формирование программного бюджета, в рамках которого практически все расходы бюджета финансируются по государственным программам с четко установленными целями, задачами, показателями.

В связи с этим становится необходимым усовершенствование используемых в Алексеевском районе инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, создание системы бюджетного планирования, при которой объемы бюджетных ассигнований будут определяться результативностью деятельности органов местного самоуправления, важностью решаемых ими задач для достижения целей социально-экономического развития Алексеевского района. Решением данной задачи может стать переход к формированию бюджета на программной основе.

II. Основные принципы формирования муниципальных программ Алексеевского района

При формировании муниципальных программ Алексеевского района, исходя из положений, закрепленных в Методических рекомендациях по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 декабря 2012 года N 817 должны быть соблюдены следующие принципы:

1) Принцип формирования муниципальных программ исходя из четко определенных целей социально-экономического развития и показателей их достижения

Слабая увязка стратегического и бюджетного планирования является одной из основных проблем, на решение которых направлено внедрение программного бюджетирования. Необходимость обеспечения взаимосвязи и взаимозависимости бюджетных расходов с целями стратегического развития продиктована как потребностью в повышении эффективности использования бюджетных средств, так и необходимостью достижения целей в различных сферах социально-экономического развития.

Реализация данного принципа требует также изменения подходов к формированию основных стратегических документов развития Алексеевского района в целом и отдельных отраслей, которые должны содержать перечни конкретных целей, задач и показателей развития Алексеевского района, достижимых за период реализации Стратегии, которые в дальнейшем должны лечь в основу муниципальных программ.

2) Принцип максимально полного охвата муниципальными программами сфер социально-экономического развития Алексеевского района и бюджетных ассигнований бюджета Алексеевского района

При реализации данного принципа основу бюджета должны составлять муниципальные программы, охватывающие основные сферы деятельности органов местного самоуправления Алексеевского района и учитывающие основные направления социально-экономического развития Алексеевского района. При этом основой для выделения программы должен являться отраслевой принцип и направленность мероприятий программы на достижение единой цели (группы целей).

Не должны включаться в состав программ расходы на содержание Муниципального совета Алексеевского района, контрольно - ревизионной комиссии Алексеевского района, избирательной комиссии Алексеевского района, главы администрации Алексеевского района, аппарата управления финансов и бюджетной политики администрации Алексеевского района, а также структурных подразделений администрации Алексеевского района, которые обеспечивают работу органов местного самоуправления и должностных лиц, но их деятельность не может быть напрямую связана с достижением каких-либо социально значимых результатов.

3) Принцип интеграции регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, имущественных и долговых) инструментов для достижения целей муниципальных программ

Программа должна охватывать все возможные инструменты регулирования социально-экономического развития в сфере реализации муниципальной программы. В состав программы должны включаться как расходы на мероприятия и бюджетные инвестиции, так и на текущую деятельность структурных подразделений администрации Алексеевского района и подведомственных им учреждений. Различные виды расходов могут быть разделены на подпрограммы в зависимости от целей и задач, которые планируется решить с их помощью. Кроме того, в состав программы должны включаться разделы (подпрограммы), направленные на обеспечение правового, налогового, тарифного регулирования в сфере реализации программы.

4) Принцип индивидуальной ответственности органа местного самоуправления Алексеевского района - ответственного исполнителя программы, его структурных подразделений и должностных лиц за реализацию программ, подпрограмм и мероприятий программы (достижение конечных результатов)

Каждое структурное подразделение администрации Алексеевского района, осуществляющее политику в какой-либо сфере, должно отвечать, по крайней мере, за одну программу (подпрограмму). При этом руководитель структурного подразделения несет персональную ответственность за достижение установленных целей, задач и показателей программы (программ).

Несколько программ рекомендуется разрабатывать в случаях, если:

структурное подразделение администрации Алексеевского района отвечает за несколько направлений;

помимо ведомственных целей (которые могут быть решены в рамках одного ведомства) могут быть межведомственные цели и задачи, достижение которых должно быть вынесено в отдельную подпрограмму.

В случае, если структурное подразделение (комитет, управление) администрации Алексеевского района отвечает за несколько муниципальных программ, его структура должна обеспечивать безусловное разделение ответственности между отделами, входящими в данное структурное подразделение. Аналогичным образом должна быть установлена персональная ответственность за реализацию отдельных мероприятий программы (на уровне должностных лиц).

5) Принцип разделения бюджета действующих и принимаемых обязательств и конкурентного характера распределения бюджета принимаемых обязательств

Данный принцип является ключевым для создания системы мотивации органов местного самоуправления к повышению эффективности бюджетных расходов.

Основным инструментом реализации данного принципа в отношении бюджета действующих обязательств должно стать сохранение денежных средств на счетах органов местного самоуправления Алексеевского района в случае, если в ходе мероприятий по повышению эффективности расходов была сформирована экономия. Указанные средства могут направляться на реализацию дополнительных мероприятий в рамках программы, что приведет к улучшению ситуации в регулируемой сфере.

Конкурентный принцип должен вводиться постепенно. При определении объема заявок на финансирование может использоваться принцип установления потолков расходов для конкретного учреждения (на первом этапе).

6) Принцип обоснованности муниципальных программ, предполагающий их экспертную оценку

Муниципальные программы, являясь сложным и новым инструментом бюджетного планирования, требуют тщательной проработки и высококвалифицированной оценки их содержания как на этапе разработки и утверждения, так и на этапе оценки достигнутых результатов. Кроме того, важность решаемых задач и объем распределяемого финансирования требуют, чтобы принимающий программы орган мог обеспечить открытость и прозрачность процесса распределения бюджетных средств между программами.

Реализация указанных требований обеспечивается с помощью Экспертной комиссии администрации Алексеевского района. Для эффективного включения комиссии в систему программного бюджетирования необходимо:

1) включить в состав Экспертной комиссии главу администрации Алексеевского района, что позволит эффективно согласовывать интересы различных заинтересованных сторон в процессе бюджетного планирования;

2) в состав Экспертной комиссии включить заместителей главы администрации Алексеевского района, начальника управления финансов и бюджетной политики администрации Алексеевского района, руководителей ключевых структурных подразделений администрации Алексеевского района, представителей депутатского корпуса и общественности;

3) обеспечить публикацию на официальном сайте администрации Алексеевского района заключений Экспертной комиссии на проекты муниципальных программ и отчетов ответственных исполнителей программ для обеспечения публичности деятельности Экспертной комиссии.

7) Принцип включенности муниципальных программ в бюджетный процесс Алексеевского района и в решение Муниципального совета Алексеевского района о бюджете на очередной финансовый год и плановый период

При переходе к программному бюджету изменения, вносимые в бюджетный процесс, должны обеспечивать следующие результаты:

распределение бюджетных ассигнований с учетом не только сложившегося уровня расходов, но и результативности деятельности различных субъектов бюджетного планирования;

использование результатов оценки деятельности субъекта бюджетного планирования, как информационного ресурса при принятии решений о распределении бюджетных ассигнований;

учет интересов различных заинтересованных сторон при принятии решений о распределении бюджетных ассигнований, обеспечение баланса интересов в данном процессе.

Процесс формирования, согласования и утверждения муниципальных программ должен стать неотъемлемой частью процесса формирования проекта бюджета Алексеевского района, который после завершения переходного периода будет состоять из совокупности муниципальных программ, а также минимальной по объему непрограммной части.

При этом в переходный период должна быть обеспечена преемственность с существующей структурой бюджета, для чего необходимо формировать бюджет, как в разрезе программ, так и в традиционном функциональном и ведомственном представлении.

8) Принцип исполнения бюджета Алексеевского района в разрезе программ

Для полного и эффективного внедрения программного бюджета необходимо обеспечить программное представление бюджета не только на этапе планирования, но и на этапе исполнения бюджета. При этом на переходном этапе возможно параллельное существование действующего и программного представления для обеспечения преемственности и плавного перехода от действующей бюджетной классификации к классификации в разрезе программ и видов расходов.

9) Принцип открытости и прозрачности механизмов разработки и утверждения муниципальных программ

Одной из целей внедрения программного бюджета является создание понятного и открытого механизма формирования и представления бюджета, которые будут достигаться с помощью утверждения бюджета в разрезе программ по видам расходов, а также использованием процедур публичного представления и обсуждения проектов муниципальных программ (публикация проектов на Интернет-сайте администрации Алексеевского района). В отдельных случаях, в порядке и на условиях, установленных действующим федеральным законодательством, законодательством Белгородской области и правовыми актами Алексеевского района, в случае необходимости, возможно проведение специализированной экспертизы проекта муниципальной программы.

ГАРАНТ:

Нумерация разделов приводится в соответствии с источником

IV. Основные цели и задачи перехода к программному бюджету

Основными целями перехода к программному бюджету являются:

обеспечение ориентации деятельности органов местного самоуправления на достижение целей и задач социально-экономического развития Алексеевского района;

создание системы планирования и исполнения бюджета Алексеевского района при которой обеспечивается увязка объемов финансирования отраслей общественного сектора с полученными результатами;

повышение эффективности расходов бюджета Алексеевского района;

создание прозрачной и понятной для населения и членов Муниципального совета Алексеевского района системы представления бюджета, в которой четко определяются объемы финансирования конкретных направлений и конечные результаты;

реализация установленных на федеральном уровне новых принципов формирования бюджета.

Основными задачами перехода к программному бюджету являются: разработка правовой базы, регламентирующей переход к программному бюджету, совершенствование правовых актов, регламентирующих применение используемых в Алексеевском районе отдельных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, с целью включения их в единую систему планирования и исполнения бюджета;

повышение уровня ответственности муниципальных служащих за результаты деятельности;

создание организационных механизмов, обеспечивающих связь объемов бюджетного финансирования с показателями результатов деятельности ответственных исполнителей муниципальных программ;

организация мониторинга исполнения бюджета, при котором будет оцениваться не только эффективность, обоснованность, целевое использование бюджетных средств, но и достижение установленных показателей результатов.

V. Структура муниципальных программ

Муниципальная программа должна иметь следующую структуру:

1) паспорт муниципальной программы, содержащий основные параметры программы: ответственный исполнитель муниципальной программы; соисполнители муниципальной программы; участники муниципальной программы; подпрограммы муниципальной программы; цель (цели) муниципальной программы; задачи муниципальной программы; этапы и сроки реализации муниципальной программы в целом и в разрезе подпрограмм; объемы бюджетных ассигнований муниципальной программы, включая средства бюджета Алексеевского района (с расшифровкой плановых объемов бюджетных ассигнований по годам ее реализации); конечные результаты реализации муниципальной программы;

2) текстовая часть муниципальной программы по следующим разделам:

общая характеристика сферы реализации муниципальной программы, в том числе формулировки основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития;

приоритеты в сфере реализации муниципальной программы, цели, задачи и показатели достижения целей и решения задач, описание основных конечных результатов муниципальной программы, сроков и этапов ее реализации;

перечень правовых документов администрации Алексеевского района, принятие или изменение которых необходимо для реализации муниципальной программы (включая план принятия);

обоснование выделения подпрограмм;

ресурсное обеспечение муниципальной программы;

анализ рисков реализации муниципальной программы и описание мер управления рисками реализации муниципальной программы;

3) приложения к текстовой части муниципальной программы, содержащие информацию о планируемых расходах, а также необходимые данные, расшифровывающие отдельные разделы текстовой части:

система основных мероприятий и показателей муниципальной программы, содержащая информацию (показатели, сроки, исполнитель, объем финансирования) о всех необходимых мероприятиях муниципальной программы;

ресурсное обеспечение и прогнозная (справочная) оценка расходов на реализацию основных мероприятий муниципальной программы из различных источников финансирования - при условии привлечения для финансирования муниципальной программы средств федерального и областного бюджетов, государственных внебюджетных фондов, юридических и физических лиц;

ресурсное обеспечение реализации муниципальной программы за счет средств бюджета Алексеевского района;

основные меры правового регулирования в сфере реализации муниципальной программы;

4) подпрограммы муниципальной программы.

Также муниципальная программа может содержать:

а) в случае оказания муниципальными учреждениями Алексеевского района муниципальных услуг (работ) юридическим и (или) физическим лицам - прогноз сводных показателей муниципальных заданий по этапам реализации муниципальной программы;

б) в случае использования налоговых, тарифных и иных инструментов - обоснование необходимости их применения для достижения цели и (или) конечных результатов муниципальной программы с финансовой оценкой по этапам ее реализации, а также основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов муниципальной программы (с обоснованием положений и сроков принятия необходимых правовых актов Алексеевского района);

в) в случае участия в разработке и реализации муниципальной программы (подпрограммы), внебюджетных фондов, муниципальных учреждений и предприятий, общественных научных и иных организаций - соответствующую прогнозную (справочную) оценку расходов государственных внебюджетных фондов и юридических лиц на реализацию целей муниципальной программы.

VI. Требования к содержанию муниципальной программы

Анализ текущего состояния сферы реализации муниципальной программы должен включать характеристику итогов реализации муниципальной политики в этой сфере за предшествующий период в динамике, выявление потенциала развития анализируемой сферы и существующих ограничений в сфере реализации муниципальной программы, сопоставление ситуации в рассматриваемой сфере по сравнению с другими районами Белгородской области и Российской Федерацией в целом (при возможности проведения такого сравнения). Анализ должен включать:

анализ исходных значений показателей и их динамики за последние 3 года;

рассмотрение мероприятий, проведенных органами местного самоуправления в отчетном периоде, и их результаты;

формирование системы мероприятий, которые могут быть реализованы в рамках бюджета действующих обязательств;

прогнозирование результатов, полученных в результате осуществления этих мероприятий;

определение проблем, которые невозможно решить в рамках бюджета действующих обязательств, с обоснованием необходимости выделения дополнительных средств из бюджета принимаемых обязательств.

В рамках разработки и представления муниципальной программы должно проводиться обоснование системы целеполагания, включающее в себя:

обоснование системы целей и задач либо необходимости ее корректировки;

обоснование необходимости и достаточности предлагаемой по каждой цели совокупности задач для достижения соответствующей цели;

выделение приоритетных целей и задач на среднесрочную перспективу;

определение достижимых в среднесрочной перспективе показателей результативности по каждой цели и задаче, обоснование соотношения показателей непосредственных и конечных результатов в данной системе. При этом применительно к показателям конечных результатов должны будут анализироваться факторы, зависящие и не зависящие от деятельности органов управления, и представляться обоснование того, что зависимость является достаточной для использования данного показателя для оценки результативности.

Цели муниципальной программы - стратегические цели деятельности органов местного самоуправления Алексеевского района, соответствующие приоритетам развития Алексеевского района и направлениям развития подведомственной отрасли. Цели устанавливаются на долгосрочную перспективу (7 лет). Показателями целей являются показателями конечного социально значимого результата. За достижение целей несет ответственность соответствующий субъект бюджетного планирования (ответственный исполнитель, соисполнитель) (персональную ответственность - руководитель структурного подразделения администрации Алексеевского района, главные распорядители средств бюджета Алексеевского района).

Цель должна обладать следующими свойствами:

специфичность (цель должна соответствовать сфере реализации муниципальной программы);

конкретность (не допускаются размытые (нечеткие) формулировки, допускающие произвольное или неоднозначное толкование);

достижимость (цель должна быть достижима за период реализации муниципальной программы);

релевантность (соответствие формулировки цели конечным результатам реализации программы).

Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не должна содержать специальных терминов, указаний на иные цели, задачи или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели, а также описания путей, средств и методов достижения цели.

Задачи - тактические задачи, необходимые для достижения целей ответственного исполнителя программы. Задачи должны носить среднесрочный характер (устанавливаться на период до 7 лет). Набор задач должен быть необходимым и достаточным для достижения цели. Показателями задач могут быть как показатели конечного, так и непосредственного результата.

Подпрограммы должны формироваться таким образом, чтобы обеспечивать решение задач программы (одной или нескольких). Систему целеполагания и систему подпрограмм целесообразно формировать таким образом, чтобы целями подпрограмм были задачи муниципальной программы, при этом подпрограммы не должны пересекаться (не должно быть двух различных подпрограмм, направленных на достижение одной задачи программы).

Подпрограммы должны состоять из перечня мероприятий, необходимых для достижения задач программы. По каждому мероприятию должна быть установлена система показателей, характеризующих результаты реализации мероприятия. Результаты выполнения мероприятий подпрограммы должны измеряться показателями непосредственных результатов.

Наравне с показателями конечных и непосредственных результатов муниципальной программы должны быть предусмотрены показатели эффективности бюджетных расходов в их общепринятом понимании, а именно показатели удельных расходов бюджетных средств на достижение единицы непосредственного и конечного результата. При этом необходимо определить такие показатели по каждой из задач муниципальной программы ограничив их число.

Используемые показатели должны соответствовать следующим требованиям:

адекватность (показатель должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели или решении задачи и охватывать все существенные аспекты достижения цели или решения задачи подпрограммы);

точность (погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах реализации подпрограммы);

объективность (не допускается использование показателей, улучшение отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел; используемые показатели должны в наименьшей степени создавать стимулы для исполнителей подпрограммы к искажению результатов реализации подпрограммы);

достоверность (способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки подпрограммы);

однозначность (определение показателя должно обеспечивать одинаковое понимание существа измеряемой характеристики как специалистами, так и конечными потребителями услуг, включая индивидуальных потребителей, для чего следует избегать излишне сложных показателей и показателей, не имеющих четкого, общепринятого определения и единиц измерения);

экономичность (получение отчетных данных должно проводиться с минимально возможными затратами; применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих процедурах сбора информации);

сопоставимость (выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды с показателями, используемыми для оценки прогресса в реализации сходных (смежных) подпрограмм;

своевременность и регулярность (отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования (для использования в целях мониторинга отчетные данные должны представляться не реже 1 раза в год)).

Показатели подпрограмм должны быть увязаны с показателями, характеризующими достижение целей и решение задач муниципальной программы. Следует привести обоснование состава и значений показателей и оценку влияния внешних факторов и условий на их достижение.

В число используемых показателей должны включаться показатели, характеризующие конечные общественно значимые результаты, непосредственные результаты и уровень удовлетворенности потребителей оказываемыми (финансируемыми) исполнителями муниципальными услугами (работами), их объемом и качеством.

Показатели должны иметь запланированные по годам количественные значения, измеряемые или рассчитываемые по утвержденным методикам, и определяться на основе данных статистического наблюдения.

Для показателя указываются периодичность (годовая, квартальная, месячная и т.д.) и вид временной характеристики (за отчетный период, на начало отчетного периода, на конец периода, на конкретную дату и т.д.).

При описании основных конечных результатов реализации муниципальной программы необходимо дать развернутую характеристику планируемых изменений (конечных результатов) в сфере реализации муниципальной программы. Такая характеристика должна включать обоснование:

изменения состояния сферы реализации муниципальной программы;

выгод от реализации муниципальной программы.

На основе последовательности решения задач муниципальной программы определяются этапы ее реализации. Для каждого из этапов необходимо определить промежуточные результаты реализации муниципальной программы.

Анализ рисков реализации муниципальной программы и описание мер управления рисками реализации муниципальной программы предусматривает:

идентификацию факторов риска по источникам возникновения и характеру влияния на ход и результаты реализации муниципальной программы;

качественную, и, по возможности, количественную оценку факторов рисков;

обоснование предложений по мерам управления рисками реализации муниципальной программы.

Потолок расходов бюджета Алексеевского района на реализацию муниципальной программы на перспективу при ее формировании должен определяться постановлением администрации Алексеевского района. При этом решением Муниципального совета Алексеевского района о бюджете будет определяться объем финансирования на очередной финансовый год и плановый период.

VII. Общие требования к порядку разработки, согласования и утверждения муниципальных программ

Основанием для разработки муниципальных программ будет являться Перечень муниципальных программ, формируемый в соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ Алексеевского района, утвержденным постановлением администрации Алексеевского района от 27 ноября 2013 г. N 971.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце допущена опечатка. Дату названного постановления Администрации Алексеевского района и г. Алексеевка Белгородской области N 971 вместо "от 27 ноября 2013 г." следует читать "от 21 ноября 2013 г."

Разработка, утверждение, реализация, мониторинг, оценка хода реализации и оценка эффективности подпрограмм муниципальных программ должна осуществляться в рамках муниципальных программ в соответствии с Методическими рекомендациями, которые также утверждены вышеуказанным постановлением.

Работа с муниципальными программами должна включать следующие последовательные этапы:

1) Аналитический этап

Данный этап предполагает проведение комитетом экономического развития администрации Алексеевского района анализа Стратегии, а также действующих концепций и программ развития отраслей экономики и социальной сферы Алексеевского района. С учетом результатов анализа комитетом экономического развития администрации Алексеевского района и управлением финансов и бюджетной политики администрации Алексеевского района формируется перечень муниципальных программ Алексеевского района по форме N 4 к Порядку разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ Алексеевского района.

2) Представление ответственными исполнителями муниципальных программ докладов о результатах и основных направлениях деятельности (далее - Доклад) и утверждение системы целей, задач и показателей конечного результата программы на заседании Экспертной комиссии

Данный этап предполагает представление ответственным исполнителем муниципальной программы Доклада на заседание Экспертной комиссии. Основная цель Доклада - обеспечение связи между стратегическим и бюджетным планированием. Доклад должен содержать:

отчет о результатах деятельности (результатах реализации программы) за истекший финансовый год, включая анализ степени достижения основных целей, задач и показателей;

перечень целей, задач и показателей муниципальной программы (в случае разработки новой программы).

Доклад должен представляться и рассматриваться на ранних стадиях бюджетного планирования, при определении основных параметров бюджета и предварительных проектировок по его распределению между ответственными исполнителями программ.

Одновременно с Докладом на заседание Экспертной комиссии должно быть представлено заключение комитета экономического развития администрации Алексеевского района.

Результатом рассмотрения Докладов должно стать оформление заключения Экспертной комиссии, содержащее рекомендации по разработке муниципальной программы (программ) в рассматриваемой сфере.

3) Составление проекта программы, включая проекты подпрограмм

Разработка проекта муниципальной программы должна осуществляться ответственным исполнителем программы, совместно с соисполнителем и участниками.

Внутренний порядок разработки проекта программы должен определяться ответственным исполнителем программы. В рамках разработки проекта программы ответственный исполнитель программы должен осуществить следующие действия:

определить перечень и состав подпрограмм (включая ведомственные целевые программы), подлежащих включению в программу;

сформировать на основе планов мероприятий перечень участников программы, ответственных за реализацию отдельных мероприятий;

распределить финансирование по подпрограммам и мероприятиям, исходя из потолков расходов, установленных управлением финансов и бюджетной политики администрации Алексеевского района в рамках бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

согласовать с соисполнителями показатели оценки непосредственного результата для подпрограмм и мероприятий;

разработать методику проведения мониторинга и оценки эффективности мероприятий программы в подведомственной сфере.

Соисполнители, участники программы должны осуществить следующие действия:

разработать планы мероприятий по каждой подпрограмме. При необходимости возможно направление запросов подведомственным получателям бюджетных средств для определения состава мероприятий и потребности в бюджетных ассигнованиях на их финансирование;

разработать показатели оценки непосредственного результата для подпрограмм и мероприятий.

4) Экспертная оценка и доработка программы

Проект программы должен быть представлен на рассмотрение в комитет экономического развития администрации Алексеевского района и управление финансов и бюджетной политики администрации Алексеевского района, а также на рассмотрение Экспертной комиссии администрации Алексеевского района. Проект программы может быть также размещен в средствах массовой информации.

Результатом этапа должно стать направление заключения Экспертной комиссии на проект программы, содержащее замечания и рекомендации по её доработке ответственному исполнителю. Указанные замечания и рекомендации должны быть учтены ответственным исполнителем программы при формировании окончательного текста программы. В случае несогласия с замечаниями и рекомендациями экспертов ответственный исполнитель программы должен подготовить мотивированный и обоснованный ответ, который прилагается к проекту программы, направляемому в Экспертную комиссию.

5) Рассмотрение проекта программы на заседании Экспертной комиссии

Экспертная комиссия должна рассмотреть доклад ответственного исполнителя по проекту муниципальной программы. Оценка муниципальной программы осуществляется по следующим критериям:

- насколько острой и актуальной для Алексеевского района является проблема, на решение которой предлагается выделить дополнительные средства;

- в какой мере выделение дополнительных средств позволит продвинуться в решении данной проблемы и тем самым в достижении целей, поставленных администрацией Алексеевского района;

- какова запланированная эффективность использования бюджетных средств;

- в какой мере соответствующий ответственный исполнитель программы обеспечивал достижение показателей результативности и эффективности в предшествующие периоды (включая результаты реализации долгосрочных и ведомственных программ);

- представил ли ответственный исполнитель программы обоснование того, что из всех возможных вариантов решения рассматриваемой проблемы выбран наиболее предпочтительный с точки зрения результативности и эффективности;

- обеспечил ли ответственный исполнитель программы использование внутренних резервов для решения рассматриваемой проблемы.

Экспертная комиссия принимает решение об одобрении муниципальной программы, либо ее отклонении.

Проект муниципальной программы, получивший положительное заключение Экспертной комиссии направляется для утверждения постановлением администрации Алексеевского района.

6) Формирование и утверждение бюджета Алексеевского района на 3-летний период в соответствии с действующей схемой бюджетного процесса; утверждение муниципальных программ администрацией Алексеевского района

Формирование проекта бюджета осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и решением Муниципального совета Алексеевского района от 27 ноября 2012 года N 3 "Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном районе "Алексеевский район и город Алексеевка" Белгородской области".

Перед утверждением бюджета Алексеевского района администрация Алексеевского района своими постановлениями должна утвердить муниципальные программы Алексеевского района.

7) Мониторинг и оценка реализации муниципальных программ Мониторинг и оценка результатов программы должны проводиться в соответствии с разделом VIII Концепции.

8) Корректировка и досрочное прекращение реализации муниципальных программ

Внесение изменений в утвержденную муниципальную программу осуществляется в следующих случаях:

корректировка Стратегии социально-экономического развития Алексеевского района;

установление невозможности достижения стратегических целей и результатов муниципальной программы без внесения в состав задач и мероприятий программы изменений, не требующих дополнительного финансирования;

установление невозможности достижения стратегических целей и результатов муниципальной программы за счет предусмотренных объемов финансирования по причинам внешнего по отношению к деятельности ответственного исполнителя программы характера, риски возникновения которых описаны в утвержденной муниципальной программе;

исключение из компетенции ответственного исполнителя части полномочий, в пределах которых реализуется соответствующая муниципальная программа;

изменение правовых актов, устанавливающих объемы расходов на финансирование действующих обязательств;

увеличение объема финансирования муниципальной программы за счет дополнительных доходов бюджета Алексеевского района;

уменьшение или перераспределение объемов финансирования внутри муниципальной программы в связи с экономией, сложившейся по результатам размещения заказов;

увеличение объема финансирования муниципальной программы, требуемого для обеспечения софинансирования субсидий из федерального и областного бюджетов, выделенных в рамках федеральных и региональных государственных программ или целевых субсидий из федерального и областного бюджетов;

перераспределение бюджетных ассигнований между подпрограммами, основными мероприятиями подпрограммы, а также изменением сроков их реализации.

Досрочное прекращение муниципальной программы обязательно в случаях:

корректировки Стратегии социально-экономического развития Алексеевского района;

исключения всех полномочий, в рамках которых реализуется программа, из состава полномочий, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления Алексеевского района;

ликвидации администрации Алексеевского района либо структурного подразделения администрации Алексеевского района - ответственного исполнителя;

исключения из компетенции ответственного исполнителя всех полномочий, в пределах которых реализуется программа;

досрочного выполнения муниципальной программы (подпрограммы);

установления в ходе ежегодного (ежеквартального) мониторинга, невозможности достижения стратегических целей и результатов программы (подпрограммы) за счет предусмотренных объемов финансирования;

подтвержденной результатами оценки низкой эффективности программы.

В случае досрочного прекращения программы ответственным исполнителем программы должны быть приняты решения относительно порядка завершения выполнения либо расторжения всех заключенных в рамках реализации программы договоров, в том числе относительно всех незавершенных инвестиционных объектов.

VIII. Организация мониторинга и оценки эффективности реализации муниципальных программ

Мониторинг и оценка итогов реализации муниципальных программ должны стать неотъемлемой частью бюджетного процесса. Периодичность проведения мониторинга может быть различной и будет зависеть от характера решаемой задачи. Например, для анализа исполнения муниципальных заданий подведомственными учреждениями необходим ежеквартальный мониторинг, для оценки хода исполнения инвестиционной программы мониторинг должен проводиться не реже 1 раза в полгода и т.д. Для мониторинга должны использоваться формы статистического наблюдения, представляемые получателями бюджетных средств и ответственным исполнителем муниципальной программы регулярные отчеты, данные опросов населения, средств массовой информации.

Основой для проведения ежегодной оценки деятельности ответственного исполнителя муниципальной программы станет годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности муниципальной программы (далее - годовой отчет).

Оценка деятельности ответственного исполнителя муниципальной программы будет проводиться по показателям эффективности, включая показатели конечных и непосредственных результатов. При этом будет анализироваться динамика значений показателей конечных результатов. В случае, если выполнение показателей непосредственных результатов не привело к ожидаемой динамике конечных результатов, исполнитель должен будет проанализировать причины подобного расхождения.

Оценка эффективности реализации муниципальной программы (подпрограммы) будет осуществляться в соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ Алексеевского района и Методическими рекомендациями по разработке и реализации программ Алексеевского района.

В случае выявления отклонений фактических результатов в отчетном году от запланированных на этот год по всем вышеуказанным направлениям должно быть представлено аргументированное обоснование причин:

отклонения достигнутых в отчетном периоде значений показателей от плановых, а также изменений в этой связи плановых значений показателей на предстоящий период;

значительного недовыполнения одних показателей в сочетании с перевыполнением других или значительного перевыполнения по большинству плановых показателей в отчетном периоде;

возникновения экономии бюджетных ассигнований на реализацию муниципальной программы (подпрограммы) в отчетном году;

перераспределения бюджетных ассигнований между мероприятиями муниципальной программы (подпрограммы) в отчетном году;

исполнения плана по реализации муниципальной программы (подпрограммы) в отчетном периоде с нарушением запланированных сроков.

Годовой отчет будет формироваться ответственным исполнителем программы и представляться в комитет экономического развития администрации Алексеевского района и управление финансов и бюджетной политики администрации Алексеевского района.

Годовой отчет должен иметь следующую структуру:

конкретные результаты реализации муниципальной программы, достигнутые за отчетный год;

результаты реализации основных мероприятий и мероприятий в разрезе подпрограмм муниципальной программы;

результаты реализации мер муниципального и правового регулирования;

результаты использования бюджетных ассигнований бюджета Алексеевского района и иных средств на реализацию мероприятий муниципальной программы;

информация о внесенных ответственным исполнителем изменениях в муниципальную программу;

предложения по дальнейшей реализации муниципальной программы.

Описание конкретных результатов реализации муниципальной программы осуществляется в соответствие с Методическими рекомендациями по разработке и реализации программ Алексеевского района.

По результатам анализа отчетов комитет экономического развития администрации Алексеевского района и управление финансов и бюджетной политики администрации Алексеевского района должны подготовить и представить Экспертной комиссии мотивированное заключение о выполнении (или невыполнении) ответственным исполнителем программы установленных показателей, а также рекомендации по дальнейшему финансированию программы, ее корректировке, прекращению либо применению к ответственным должностным лицам мер материального или дисциплинарного воздействия.

На основании отчетов ответственных исполнителей и заключений комитета экономического развития администрации Алексеевского района и управления финансов и бюджетной политики администрации Алексеевского района Экспертная комиссия выносит заключение о результатах реализации программы в отчетном периоде либо, в случае завершения программы, об итогах реализации муниципальной программы.

При этом в зависимости от результатов анализа в решении должны содержаться рекомендации:

о продолжении реализации программы;

о прекращении реализации программы;

о внесении изменений в программу;

о разработке новой программы (подпрограммы) в данной сфере;

о принятии мер дисциплинарного и (или) материального воздействия к ответственным должностным лицам.

Заключение Экспертной комиссии направляется исполнителю.

IX. Основные риски перехода на программный бюджет

Процесс перехода на программно-целевой принцип формирования и исполнения бюджета несет в себе существенные риски, связанные как с содержательными, так и идеологическими факторами. Основными рисками перехода являются:

1) Функциональная неготовность органов местного самоуправления Алексеевского района, главных распорядителей средств бюджета Алексеевского района к переходу на планирование и исполнение бюджета в разрезе муниципальных программ, подпрограмм, мероприятий и видов расходов.

Основным инструментом для минимизации данного риска является постепенное внедрение программного бюджетирования в практику. При этом на переходном этапе возможно и необходимо параллельное существование различных представлений бюджета и бюджетных классификаций для обеспечения плавного и естественного замещения существующего ведомственного представления бюджета программным представлением.

Важным инструментом преодоления риска также является переход на исполнение бюджета в разрезе программ.

2) Незавершенность правового регулирования системы управления программным бюджетом и отсутствие опыта их практического применения, и как следствие - проблемы с формированием правовых документов Алексеевского района.

Данный риск является объективным, однако минимизация его последствий возможна с помощью следующих инструментов:

изучение нормативных документов субъектов Российской Федерации, имеющих опыт внедрения программного бюджетирования;

организация взаимодействия с отраслевыми органами исполнительной власти Белгородской области в рамках программного бюджета, участие в проводимых семинарах и конференциях, использование возможностей удаленного консультирования (горячие линии, Интернет-форумы);

установление переходного периода для внедрения программного бюджета.

3) Несовершенство системы стратегического планирования и стратегических документов органов местного самоуправления Алексеевского района и как следствие - сложность определения целей, задач и адекватных показателей достижения результатов муниципальных программ.

Для устранения данного риска на предварительном этапе должно быть предусмотрено проведение анализа действующих муниципальных стратегических документов для выявления проблем стратегического планирования и целеполагания и формирования адекватной системы целей, задач и показателей социально-экономического развития Алексеевского района. В дальнейшем возможно внесение соответствующих изменений в стратегические документы.

4) Сложность однозначного отнесения значительного числа целей и сфер деятельности к зоне ответственности органов местного самоуправления Алексеевского района и как следствие - опасность появления значительного числа межведомственных программ с неизбежным размыванием ответственности за достижение результата.

Инструментами минимизации данного риска являются:

построение системы целеполагания, в максимальной степени исключающей дублирование целей программ;

оптимизация структуры органов местного самоуправления и их подразделений для установления четкой системы ответственности за программы, подпрограммы и мероприятия.

5) Недостаточный уровень квалификации работников в части навыков стратегического планирования, системного целеполагания, управления по результатам.

Для минимизации данного риска возможно использование следующих инструментов:

организация обучения муниципальных служащих в рамках семинаров и краткосрочных курсов повышения квалификации;

постепенное, с установлением переходного периода, внедрение инструментов программного бюджетирования в практику.