Приложение. Обращение депутатов Белгородской областной Думы к Правительству Российской Федерации по вопросу сохранения перевозок пассажиров железнодорожным транспортом на территории Белгородской области

Приложение
к постановлению
Белгородской областной Думы
от 25 сентября 2014 г. N П/38-31-5

Обращение
депутатов Белгородской областной Думы к Правительству Российской Федерации по вопросу сохранения перевозок пассажиров железнодорожным транспортом на территории Белгородской области

Транспортное обслуживание населения Белгородской области железнодорожным транспортом имеет высокую социальную значимость для жителей области. Поэтому сокращение или отмена железнодорожных маршрутов отрицательно сказывается на качестве жизни населения.

Обслуживание железнодорожным транспортом пригородного сообщения осуществляется на основании договора на 2012 - 2014 годы, заключённого между Правительством Белгородской области и ОАО "Пригородная пассажирская компания "Черноземье", основным акционером которого является ОАО "РЖД".

Дополнительным соглашением к договору определён региональный заказ объёмов пригородных железнодорожных перевозок с 1 сентября 2013 года на оставшийся период - до конца 2014 года.

Компенсация выпадающих доходов пригородной компании от государственного регулирования уровня тарифа осуществляется на основании утверждённых постановлением Правительства области тарифов для населения и экономически обоснованного для перевозчика ежемесячно и в полном объёме в соответствии с условиями договора - в пределах средств, предусмотренных областным бюджетом.

В то же время, начиная с ноября 2013 года, со стороны должностных лиц ОАО "РЖД" и руководства ОАО "ППК "Черноземье" в ультимативном порядке, под угрозой поэтапного полного прекращения пассажирских перевозок, поступают требования о подписании дополнительного соглашения к данному договору на 2014 год на условиях перевозчика с возмещением всех убытков от хозяйственной деятельности, что значительно превышает предусмотренные в областном бюджете средства и не обосновывается конкретными расчётами.

Так, по указанию ОАО "РЖД" её дочерняя компания ОАО "ППК "Черноземье" в нарушение действующего договора с 25 августа 2014 года в одностороннем порядке отменила две пары пригородных поездов на социально-важных пригородных направлениях Готня - Хотмыжск и Старый Оскол - Валуйки и планирует дальнейшую полную отмену пригородных железнодорожных перевозок уже к концу текущего года. Данные решения государственной компании вызывают серьезную озабоченность в связи с негативными социальными последствиями, так как не представляется возможным обеспечить альтернативным автобусным сообщением ряд населённых пунктов региона, расположенных вдоль существующих железнодорожных направлений, из-за отсутствия соответствующих нормативам автомобильных дорог с твёрдым покрытием.

Данная ситуация стала возможна в связи с невыполнением руководством ОАО "РЖД" требований постановления Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 года N 384 "О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте" в части создания пригородных пассажирских компаний на базе имущества ОАО "РЖД" и обеспечения финансовой прозрачности всех видов хозяйственной деятельности. Это подтверждается в заключении, подготовленном федеральным государственным бюджетным научным учреждением "Исследовательский центр частного права им. С.С. Алексеева при Президенте Российской Федерации".

Фактически, формально созданная без передачи имущества пригородная компания ОАО "ППК "Черноземье" с минимальным уставным капиталом вынуждена арендовать у основного акционера подвижной состав и другое имущество. При этом наибольший удельный вес (около 78%) в структуре затрат пригородной пассажирской компании занимают расходы на оплату услуг ОАО "РЖД", а арендные ставки, выставляемые ОАО "РЖД" пригородной пассажирской компании, устанавливаются исходя из своих потребностей, ничем не обосновываются, информация о их формировании региональным органам, регулирующим тарифы, не представляется.

В результате Правительству Белгородской области предъявлены претензии о возмещении убытков ОАО "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" и ОАО "ППК "Черноземье" по итогам деятельности за 2011 - 2013 годы в размере 646274,6 тыс. рублей дополнительно к уплаченным из областного бюджета 71,8 млн. рублей, хотя по действующему законодательству регионы обязаны возмещать только убытки, возникающие от государственного регулирования уровня тарифов. Также регионам сделано предложение - не переданное в установленном порядке имущество (подвижной состав) передать в собственность пригородной компании с оплатой своей доли по рыночной цене.

К сожалению, данную позицию ОАО "РЖД" поддерживает Минтранс России, что влечёт за собой непосильную дополнительную нагрузку на областной бюджет по предварительной оценке в размере 595,2 млн. рублей.

В сложившейся ситуации, учитывая острый дефицит сформированного на 2014 год областного бюджета, а также необходимость реализации других социальных обязательств, Правительство Белгородской области считает нецелесообразным удовлетворять необоснованные претензии перевозчика.

Неудовлетворительная ситуация складывается и с обеспечением населения пассажирскими перевозками железнодорожным транспортом дальнего следования. В связи с сокращением объёмов федерального субсидирования дальних пассажирских перевозок ОАО "Федеральная пассажирская компания" с конца 2012 года проводит работу по оптимизации объёмов таких перевозок по всей территории Российской Федерации с учётом реального пассажиропотока, однако при этом, как представляется, недостаточно внимания уделяется их социальной значимости и соблюдению конституционного права граждан на свободу передвижения.

В настоящее время от ОАО "Федеральная пассажирская компания" получена информация об отмене поезда N 689 "Москва - Елец - Старый Оскол - Валуйки" со 2 сентября 2014 года без предложений альтернативы, что практически лишает жителей восточной части Белгородской области сообщения с городом Москва.

В целях сохранения на территории региона перевозок пассажиров железнодорожным транспортом и социальной стабильности депутаты Белгородской областной Думы обращаются с просьбой о рассмотрении вопросов:

1. О безвозмездной передаче в собственность ОАО "Пригородная пассажирская компания "Черноземье" пригородного подвижного состава и пригородного ремонтного комплекса, а также установления моратория на отмену поездов до решения данного вопроса.

2. О продлении маршрута поезда N 57/58 Старый Оскол - Москва до станции Валуйки или принятии иного альтернативного решения в целях сохранения транспортной мобильности населения в области.

Приложение: заключение, подготовленное федеральным государственным бюджетным научным учреждением "Исследовательский центр частного права им. С.С. Алексеева при Президенте Российской Федерации" на 9 л.

Заключение
Исследовательского центра частного права по обращению Ассоциации межрегионального социально-экономического взаимодействия "Центральный федеральный округ"

В обращении Ассоциации межрегионального социально-экономического взаимодействия "Центральный федеральный округ", поступившем в Исследовательский центр частного права, в целях получения юридического заключения сформулирован вопрос: следует ли считать, что организации, создаваемые в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации N 384 от 18 мая 2001 года "О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте" для осуществления пригородных пассажирских перевозок, должны наделяться имуществом, необходимым для их деятельности, на безвозмездной основе?

Рассмотрение поставленного вопроса позволяет заметить следующее.

Постановление Правительства Российской Федерации N 384 от 18 мая 2001 года "О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте" (далее - Постановление N 384 от 18.05.01 г.), которым было провозглашено формирование и развитие конкуренции в сфере железнодорожных перевозок, предусмотрело реформирование железнодорожного транспорта в три этапа. Первый этап должен был охватывать 2001 - 2002 годы; второй этап - 2003 - 2005 годы; третий - 2006 - 2010 годы.

На первом этапе, кроме прочего, надлежало провести разделение функций государственного регулирования и хозяйственного управления на железнодорожном транспорте, создать открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД"), 100 процентов акций которого должны принадлежать государству, и сформировать в рамках этого общества самостоятельные структурные подразделения для осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте, в том числе для пассажирских перевозок в пригородном сообщении. При этом должны были проводиться подготовка к созданию акционерных обществ на базе имущества, которым в установленном порядке наделены упомянутые структурные подразделения, а также разработка нормативных и методических документов, необходимых для реализации структурной реформы железнодорожного транспорта, включая проект Федерального закона "Об особенностях приватизации на федеральном железнодорожном транспорте".

Так, при переходе к новой модели организации железнодорожного транспорта его территориально-функциональную организацию следовало преобразовать в организацию по видам деятельности (грузовые перевозки, пассажирские перевозки и т.п.), а также отделить транспортную инфраструктуру от перевозочной деятельности.

ОАО "РЖД" для обеспечения его деятельности должно было наделяться имуществом федерального железнодорожного транспорта, в том числе парком пассажирских вагонов локомотивной тяги, пассажирскими депо обслуживания и ремонта вагонов локомотивной тяги, пунктами технического обслуживания вагонов. Вопрос о наделении ОАО "РЖД" имуществом должен был решаться, в частности, посредством определения в законодательстве перечня имущества предприятий железнодорожного транспорта, не подлежащего приватизации, и порядка приватизации остального имущества.

Второй этап реформирования наряду с решением иных задач предполагал учреждение акционерных обществ на базе имущества, которым в установленном порядке наделены самостоятельные структурные подразделения открытого акционерного общества "Российские железные дороги", осуществляющие отдельные виды деятельности на железнодорожном транспорте, в частности, перевозки пассажиров в пригородном сообщении.

Было установлено, что компаниям пригородных пассажирских перевозок должны принадлежать моторвагонный подвижной состав, моторвагонные депо, вокзалы с преимущественно пригородным движением, павильоны, платформы, кассовое оборудование, а также часть имущества пассажирского хозяйства, относящегося к пригородным перевозкам.

Одновременно с решением об учреждении акционерных обществ, созданных на втором этапе, должно было приниматься решение о сроках и способах продажи акций этих обществ.

В качестве основной задачи третьего этапа реформы планировалось продолжить привлечение инвестиций для развития железнодорожного транспорта путем продажи пакетов акций дочерних обществ открытого акционерного общества "Российские железные дороги" и других акционерных обществ, которые созданы на железнодорожном транспорте и акции которых находятся в государственной собственности. При этом предусматривалось увеличение количества компаний, осуществляющих пригородные перевозки, принадлежащих частично или полностью субъектам Российской Федерации и (или) муниципальным властям.

Обобщая изложенное, можно констатировать: в процессе реформирования отрасли железнодорожных перевозок прежде всего имуществом федерального железнодорожного транспорта должно было быть наделено ОАО "РЖД" (в сочетании с установлением порядка приватизации данного имущества); далее ОАО "РЖД" должно было наделить определенным имуществом свои структурные подразделения, специализирующиеся на некоторых видах деятельности, после чего на базе этого имущества должны были создаваться обособленные акционерные общества (решению о создании которых должно было сопутствовать решение о способах и сроках продажи их акций).

Таким образом, очевидно, что все реформирование должно было проводиться в контексте приватизации федеральной собственности.

Как следствие, в соответствии с Постановлением N 384 от 18.05.01 г. был принят Федеральный закон N 29-ФЗ от 27 февраля 2003 года "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" (далее - Закон N 29-ФЗ от 27.02.03 г.). Им были установлены организационно-правовые особенности приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта, а также управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта (на это в статье 1 рассматриваемого Закона было указано непосредственно).

Регулирование со стороны Закона N 29-ФЗ от 27.02.03 г. в целом сводится к следующему.

Статьёй 3 его установлено, что приватизация имущества федерального железнодорожного транспорта осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации с учетом особенностей, определенных данным Законом.

Далее предусматривается, что в процессе приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта учреждается единый хозяйствующий субъект - ОАО "РЖД", уставный капитал которого создается за счёт имущества, изымаемого у организаций федерального железнодорожного транспорта (государственных унитарных предприятий). Учредителем этого юридического лица является Российская Федерация. Решение о его создании принимается Правительством Российской Федерации, которое в связи с этим утверждает устав организации. Кроме того, согласно статье 5 того же Закона Правительство Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации полномочия акционера ОАО "РЖД" в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации и об акционерных обществах. Им же назначается на должность и освобождается от должности единоличный исполнительный орган (президент) ОАО "РЖД".

В соответствии со статьей 7 Закона N 29-ФЗ от 27.02.03 г. все акции ОАО "РЖД" находятся в собственности Российской Федерации, любое распоряжение ими осуществляется только на основании федерального закона.

Одним из видов деятельности ОАО "РЖД" в статье 6 Закона N 29-ФЗ от 27.02.03 г. названо осуществление перевозок грузов, пассажиров, багажа и грузобагажа, в том числе в пригородном сообщении.

Статьей 8 Закона N 29-ФЗ от 27.02.03 г. установлены ограничения в обороте имущества ОАО "РЖД".

Так, ОАО "РЖД" не вправе передавать в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление или залог некоторые виды имущества, внесенного в его уставный капитал (в частности, магистральные железнодорожные линии со всеми расположенными на них сооружениями, устройствами сигнализации, централизации и блокировки, энергоснабжения, технологической связи, предназначенной для внутрипроизводственной деятельности и управления технологическими процессами на железнодорожном транспорте, информационные комплексы управления движением на железнодорожном транспорте и систему управления перевозками, объекты локомотивного и вагонного хозяйства, имеющие оборонное значение и тому подобное стратегически важное имущество) - имущество этого рода, названное в Законе непосредственно, может находиться только в собственности ОАО "РЖД" или в федеральной собственности.

Кроме того, ОАО "РЖД" без согласия Правительства Российской Федерации не вправе распоряжаться способом, влекущим за собой переход права собственности, следующим своим имуществом: акциями дочерних обществ; малоинтенсивными железнодорожными линиями, участками и станциями со всеми расположенными на них сооружениями, а также земельными участками, на которых размещены указанные объекты (за исключением малоинтенсивных железнодорожных линий, участков и станций, имеющих оборонное значение); объектами недвижимого имущества, относящимися к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования (за исключением объектов, изъятых из оборота прямым указанием рассматриваемого Закона). Порядок распоряжения этим имуществом определяет Правительство Российской Федерации. Однако не влекущее за собой переход права собственности распоряжение данным имуществом осуществляется ОАО "РЖД" самостоятельно.

Всем прочим имуществом ОАО "РЖД" может распоряжаться по своему усмотрению.

Закон N 29-ФЗ от 27.02.03 г. не содержит норм, непосредственно регулирующих порядок передачи имущества от ОАО "РЖД" тем организациям, которые создаются на базе его структурных подразделений, в том числе и компаниям, специализирующимся на пригородных пассажирских перевозках.

Тем не менее, логическое толкование правовых норм позволяет заключить, что организации, создаваемые в процессе реформы железнодорожного транспорта на основании Постановления N 384 от 18.05.01 г. в целях осуществления пригородных пассажирских перевозок, должны были получить имущество, необходимое и достаточное для их полноценной деятельности, не за плату, а взносом в уставный капитал при их учреждении. Это утверждение основывается на следующем.

Прежде всего, следует заметить, что Федеральный закон N 178-ФЗ от 21 декабря 2001 года "О приватизации государственного и муниципального имущества" трактует внесение имущества в уставный капитал юридического лица как сделку на возмездной основе, имея в виду получение взамен утрачиваемого имущества акций открытых акционерных обществ. На наш взгляд, такая квалификация в ряде случаев спорна, поскольку при учреждении нового юридического лица зачастую имеет место односторонняя сделка по внесению имущества, в уставный капитал, которая не требует чьего-либо согласия (тогда как статья 423 Гражданского кодекса Российской Федерации говорит о возмездности либо безвозмездности применительно к договорам, то есть сделкам, в которых участвуют как минимум два лица). Тем не менее, во избежание разночтений с буквой закона здесь и далее будем говорить о конкретном характере сделки с имуществом, избегая её квалификации в контексте проблемы встречного предоставления.

Применительно к созданию ОАО "РЖД" и к обособлению его структурных подразделений законодатель использовал один и тот же термин - "наделение" имуществом. Для ОАО "РЖД" этот термин, без сомнения, означает передачу имущества в виде взноса в уставный капитал - это прямо отражено в Законе N 29-ФЗ от 27.02.03 г.

Что до структурных подразделений, то они сами по себе юридическими лицами не являются, а значит, о формировании уставных капиталов таковых не может быть речи. Однако надо иметь в виду, что создание таких структурных подразделений не было самоцелью - они должны были стать первым шагом к созданию самостоятельных организаций. Отсюда, наделение их имуществом, требующимся для полноценного функционирования, должно трактоваться как подготовка к наделению тем же самым имуществом тех организаций, которые должны были обособляться от ОАО "РЖД" в процессе проводимой реформы. Это представляется очевидным, если учесть, что акционерные общества, специализирующиеся на определенных видах перевозок, должны были создаваться на базе структурных подразделений, уже наделенных необходимым имуществом. Иными словами, структурные подразделения ОАО "РЖД", получив известную самостоятельность ввиду передачи им значительной имущественной массы (безвозмездно, поскольку в пределах одной организации иного быть не может), должны были со временем трансформироваться в акционерные общества. При этом имущество, использовавшееся ими, должно было стать имущественной базой новых хозяйственных обществ.

Постановление N 384 от 18.05.01 г. не содержит указаний на то, что какая-то часть имущества, закрепленного ОАО "РЖД" за своими структурными подразделениями, должна или может изыматься у этих последних при учреждении на их основе акционерных обществ. Отсюда создание акционерных обществ на базе структурных подразделений ОАО "РЖД" надо понимать как образование юридических лиц на базе всего того имущества, которое выделялось этим подразделениям (исключение составляет лишь имущество, изъятое из оборота, если таковое оказалось в ведении подразделений, подлежащих юридическому обособлению).

Наконец, надо иметь в виду, что реформирование железнодорожного транспорта проводилось в русле приватизации. Цепью процесса была передача в частные руки дееспособных предприятий с выгодой для государства, заключающейся не в продаже имущественных комплексов, а в возможности продать акции создаваемых компаний. Именно поэтому в рассмотренных актах законодательства упоминалась продажа ценных бумаг новых акционерных обществ, но не говорилось о продаже имущества этим последним.

Таким образом, единственным верным вариантом реализации положений Постановления N 384 от 18.05.01 г. при создании организаций, специализирующихся на пригородных железнодорожных перевозках пассажиров, представляется взнос в уставный капитал вновь образуемых акционерных обществ всего того имущества, которым были наделены ставшие их базой структурные подразделения ОАО "РЖД".

Поскольку механизм учреждения пассажирских компаний, осуществляющих пригородные железнодорожные перевозки, был разработан Правительством Российской Федерации (Постановление N 384 от 18.05.01 г.), и оно же выступило единственным акционером ОАО "РЖД", именно Правительство Российской Федерации должно было обеспечить претворение в жизнь тех принципов, которые само и предусмотрело в собственном нормативном акте.

Общий вывод: в соответствии с Постановлением N 384 от 18.05.01 г. реформирование деятельности железнодорожного транспорта предполагало приватизацию соответствующего имущества, находившегося прежде в федеральной собственности - это имущество должно было сначала вноситься в уставный капитал учреждаемого ОАО "РЖД", затем часть его должна была закрепляться за отдельными структурными подразделениями этого последнего с тем, чтобы обеспечить полноценное их функционирование по определённым направлениям деятельности на железнодорожном транспорте, после чего на базе этих структурных подразделений (в том числе и тех, которые занимались перевозкой пассажиров в пригородном сообщении) должны были создаваться самостоятельные акционерные общества, уставный капитал коих следовало формировать за счёт внесения в него всего того имущества, которым наделялись ранее упомянутые подразделения ОАО "РЖД", то есть взимания денежной платы за это имущество не предполагалось.

Начальник отдела законодательства об обязательствах Исследовательского центра частного права, кандидат юридических наук

В.В. Почуйкин

Консультант Исследовательского центра частного права, кандидат юридических наук

О.Е. Романов