Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 8 декабря 1994 г. "По делу о проверке конституционности статьи 24 Закона Республики Дагестан "О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан" о несовместимости статуса депутата Народного Собрания Республики Дагестан с должностным положением или деятельностью в государственных и иных органах"

Конституционный Суд Республики Дагестан в составе председателя Суда С.Т. Гаджимагомедова, судьи-секретаря Суда С.К. Давудова, судей Р.М. Акутаева и О.Г. Шапиевой,

с участием народного депутата Республики Дагестан И.М. Алиева, направившего ходатайство в Конституционный Суд Республики Дагестан; представителей Верховного Совета Республики Дагестан, как стороны принявшей рассматриваемый закон, Г.А. Балатова - заместителя Председателя Верховного Совета Республики Дагестан, М.Х. Халитова председателя постоянной комиссии Верховного Совета Республики Дагестан по законодательству, законности и правопорядку,

руководствуясь частью второй статьи 113 Конституции Республик Дагестан, статьей 31, пунктом 2 части первой статьи 56, пунктами 1, 5 части первой статьи 57 Закона Республики Дагестан о Конституционном Суде Республики Дагестан,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности статьи 24 Закона Республики Дагестан "О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан" из-за отсутствия в ней нормы, запрещающей совмещение должности главы администрации местного самоуправления с полномочиями депутата Народного Собрания Республики Дагестан.

Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство народного депутата Республики Дагестан И.М. Алиева о проверке конституционности статьи 24 Закона Республики Дагестан "О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан" из-за отсутствия в ней нормы, запрещающей совмещение должности главы администрации местного самоуправления с полномочиями депутата Народного Собрания Республики Дагестан.

Основанием к рассмотрению дела в соответствии с пунктами 1 и 5 части первой статьи 52 Закона о Конституционном Суде Республики Дагестан послужила обнаружившаяся неопределенность содержания оспариваемой нормы с точки зрения соблюдения принципа разделения государственной власти в Республике Дагестан - на законодательную, исполнительную, судебную, в случае совмещения главами местной администрации полномочий депутата Народного Собрания Республики Дагестан.

Рассмотрев данное дело, Конституционный Суд Республики Дагестан установил:

Верховный Совет Республики Дагестан 20 октября 1994 года принял Закон Республики Дагестан "О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан". В части первой статьи 24 данного Закона предусмотрено, что "лица, входящие в состав Государственного Совета Республики Дагестан, Правительства Республики Дагестан, судьи судов Республики Дагестан, депутаты других представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления не могут быть одновременно депутатами Народного Собрания".

Как видно из ходатайства и установлено в судебном заседании народный депутат Республики Дагестан И.М. Алиев оспаривает конституционность содержания статьи 24 Закона Республики Дагестан "О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан" в связи с тем, что законодатель в числе лиц, чьё должностное положение или деятельность в государственных и иных органах не может быть совместимо со статусом депутата Народного Собрания Республики Дагестан, не предусмотрел глав администраций местного самоуправления. Он считает, что избрание глав администраций местного самоуправления депутатами Народного Собрания Республики Дагестан и совмещение ими служебных и депутатских полномочии приведет к нарушению принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленного в статье 6 Конституции Республики Дагестан.

По мнению ходатайствующей стороны, главы администраций местного самоуправления, назначаемые Государственным Советом Республики Дагестан, представляя исполнительную ветвь государственной власти, в случае их избрания депутатами Народного Собрания, одновременно будут представлять и законодательную.

Конституционный Суд Республики Дагестан, руководствуясь Конституцией Республики Дагестан, заслушав выступления сторон, участников процесса, изучив материалы дела, законодательные акты Российской Федерации и Республики Дагестан по данному вопросу, принимая во внимание буквальный смысл этих нормативных актов, а также сложившуюся практику их применения, пришел к следующим выводам.

Законодатель, определяя круг лиц, чьё должностное положение или деятельность в государственных и иных органах не может быть совместимо со статусом депутата Народного Собрания Республики Дагестан, руководствовался частями второй и третьей статьи 74, частью четвертой статьи 88, статьей 110, частью второй статьи 118 Конституции Республики Дагестан, что видно из анализа содержания статьи 24 Закона Республики Дагестан "О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан" и указанных норм Основного Закона Республики Дагестан.

Конституционный Суд Республики Дагестан считает, что между ними нет противоречий в буквальном смысле.

Вместе с тем действующие нормативные акты Республики Дагестан по вопросам организации, деятельности и компетенции органов местного самоуправления, существующая практика назначения глав администраций государственными органами исполнительной власти Республики Дагестан, создают видимость, что главы администраций местных самоуправлений входят в систему исполнительной ветви государственной власти. Этому в какой-то мере также способствует содержание частей 5 и 7 статьи 124 Конституции Республики Дагестан, где сказано, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями и в пределах осуществления этих полномочий местная администрация входит в единую систему органов исполнительной власти Республики Дагестан. Изложенные обстоятельства позволяют сомневаться в полноте содержания статьи 24 Закона Республики Дагестан "О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан", как это сделано в ходатайстве.

Так, 27 февраля 1992 года Верховным Советом Республики Дагестан принят Закон Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан". В пункте 2 статьи 28 закреплено, что глава местной администрации избирается путем всеобщих, прямых и равных выборов на территории соответствующего местного самоуправления при тайном голосовании. Действие указанного пункта Закона приостановлено Постановлением Верховного Совета Республики Дагестан от 27 февраля 1992 года.

Постановлениями Верховного Совета Республики Дагестан от 22 октября 1993 года "О главах администраций районов и городов, районов в городе, сел и поселков" и "О реформировании органов государственной власти и местного самоуправления" был введен институт местной администрации и главами администраций назначены лица, работавшие руководителями соответствующих Советов. При этом было предусмотрено, что до принятия правового акта, регулирующего порядок наделения полномочиями и освобождения от них глав администраций, назначение и освобождение руководителей районных и городских администраций осуществляет Совет Министров Республики Дагестан по согласованию с Президиумом Верховного Совета Республики Дагестан.

В последующем Государственный Совет Республики Дагестан принял Указ от 21 сентября 1994 года N 14 "О порядке назначения на должность и освобождения глав администраций", согласно которому назначение и освобождение глав администраций перешло к компетенции Государственного Совета.

Это положение подтверждено и Указом Государственного Совета Республики Дагестан от 16 ноября 1994 года N 30 "О порядке назначения и освобождения руководящих кадров органов власти и управления Республики Дагестан".

Как установлено в судебном заседании, практика назначения глав администраций местного самоуправления, определенная постановлениями Верховного Совета Республики Дагестан и указами Государственного Совета Республики Дагестан, является временной. Она не согласуется с нормами Конституции Республики Дагестан. На основе указанной практики нельзя сделать вывод о том, что главы администраций местного самоуправления входят в систему государственной исполнительной власти. Это следует непосредственно из статьи 8 Конституции Республики Дагестан, которая признает и гарантирует в Республике Дагестан местное самоуправление и определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Согласно части 1 статьи 123 Конституции Республики Дагестан, местное самоуправление осуществляется гражданами через образуемые ими местные представительные органы власти, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

Необходимыми условиями эффективного функционирования местного самоуправления являются закрепленные в Конституции Республики Дагестан основополагающие принципы: выборность органов местного самоуправления непосредственно населением, организационная обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, имущественная самостоятельность и наличие собственных полномочий, определенных законодательством.

В связи с выявленными в ходе судебного заседания нарушениями Конституции и законодательства Республики Дагестан о местном самоуправлении Конституционный Суд Республики Дагестан считает необходимым внести представление в соответствующие органы государственной власти.

В ходе судебного заседания также рассматривался довод ходатайствующей стороны о том, что глава администрации местного самоуправления является представителем государственной исполнительной власти, так как в соответствии с частью 5 статьи 124 Конституции Республики Дагестан органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, а согласно части 7 этой же статьи местная администрация в пределах осуществления государственных полномочий входит в единую систему органов исполнительной власти Республики Дагестан.

Конституционный Суд считает данный довод ходатайствующей стороны несостоятельным.

Из содержания части седьмой статьи 124 Конституции Республики Дагестан видно, что законодатель, в пределах осуществления государственных полномочий, администрацию местного самоуправления не относит к государственной исполнительной власти, а включает в единую систему исполнительной власти Республики Дагестан, которая состоит из двух уровней - государственной исполнительной власти и местной.

Следовательно, содержание части седьмой статьи 124 Конституции Республики Дагестан согласуется с частью 2 статьи 4, статьями 6 и 8 главы 1 Конституции Республики Дагестан, определяющей основы конституционного строя, и имеющей наряду с главами 2 и 10 высшую юридическую силу по отношению к остальным нормам Конституции Республики Дагестан. (статья 128 Конституции Республики Дагестан; статья 16 Конституции Российской Федерации).

Из анализа изложенного следует, что принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в Республике Дагестан не распространяется на органы местного самоуправления, которые образуют отдельное от государственной власти звено.

Кроме того, в части второй статьи 74 Конституции Республики Дагестан, закреплено, что депутат Народного Собрания не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данное положение не распространяется на глав местной администрации и не исключает возможность совмещения ими должностного положения со статусом депутата Народного Собрания Республики Дагестан.

Таким образом, Конституционный Суд Республики Дагестан не находит оснований для признания статьи 24 Закона Республики Дагестан "О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан" не соответствующей статье 6 Конституции Республики Дагестан.

Конституционный Суд Республики Дагестан, руководствуясь статьей 31, пунктом 2 части первой статьи 56, пунктами 1 и 5 части первой статьи 57, статьей 63 Закона Республики Дагестан о Конституционном Суде Республики Дагестан, постановил:

1. Признать статью 24 Закона Республики Дагестан "О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан" соответствующей Конституции Республики Дагестан.

2. Внести представление в соответствующие органы государственной власти Республики Дагестан о выявленных в ходе судебного заседания нарушениях Конституции Республики Дагестан и законодательства по вопросам местного самоуправления.

В соответствии со статьями 48 и 49 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан", настоящее постановление вступает в силу после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.

В соответствии со статьей 82 Закона Республики Дагестан о Конституционном Суде Республики Дагестан и статьей 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" постановление подлежит опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем в семидневный срок.