Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 25 апреля 2012 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности частей 1 и 2 статьи 4 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года N 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" и пункта 15 "Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан", утвержденного Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20 в связи с обращением гражданина Зайнудинова Г.Г."

Конституционный Суд Республики Дагестан в составе Председателя Халитова М.Х., судей Кадимовой М.Ш., Алиева Н.Х., Маллеева С.Р.,

с участием гражданина Зайнудинова Г.Г., обратившегося в Конституционный Суд Республики Дагестан с жалобой, полномочного представителя Президента Республики Дагестан в Конституционном Суде Республики Дагестан Халилова А.А., представителя Народного Собрания Республики Дагестан Алиевой Г.А., представителя Правительства Республики Дагестан Мурадова С.Г.,

руководствуясь частью 3 статьи 93 Конституции Республики Дагестан, пунктом 1 части 1 и частью 2 статьи 3, частью 1 и пунктом 1 части 2 статьи 34 и статьями 65-68, 87-91 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности частей 1 и 2 статьи 4 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года N 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" и пункта 15 "Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан", утвержденного Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Зайнудинова Г.Г. на нарушение его конституционных прав и свобод положениями указанных нормативных правовых актов Республики Дагестан.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Дагестан оспариваемые заявителем нормативные положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Алиева Н.Х., объяснения сторон, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Дагестан установил:

1. Гражданин Зайнудинов Г.Г., работающий учителем сельской школы и проживающий в сельской местности, просит признать не соответствующими статьям 21, 40, 48 и 55 Конституции Республики Дагестан части 1 и 2 статьи 4 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года N 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" и пункт 15 "Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан", утвержденного Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20, считая, что предусмотренный в указанных нормативных актах порядок компенсации расходов на отопление жилья для отдельных категорий граждан, имеющих право на получение мер социальной поддержки и пользующихся печным отоплением, не позволяет ему реализовать гарантированное государством право, которым он пользовался длительное время.

Поскольку в регионе нет организаций (индивидуальных предпринимателей), торгующих твердым топливом (углем, дровами) с выдачей предусмотренных законом платежных документов, подтверждающих факт оплаты топлива, он и другие педагогические работники не могут приобретать уголь или дрова по розничным ценам, установленным Правительством Республики Дагестан и представить требуемые документы в соответствующие органы, в связи с чем не получают предусмотренных компенсаций.

В ходе судебного заседания Зайнудинов Г.Г., уточняя свои требования, просил признать не соответствующей Конституции Республики Дагестан также содержащуюся в вышеназванном Постановлении Правительства Республики Дагестан норму, согласно которой расходы на доставку твердого топлива для печного отопления компенсируются в размере 20 процентов от стоимости топлива.

Полномочный представитель Президента Республики Дагестан в Конституционном Суде Республики Дагестан Халилов А.А., представитель Народного Собрания Республики Дагестан Алиева Г.А., представитель Правительства Республики Дагестан Мурадов С.Г. не признали заявленных требований и просили Конституционный Суд Республики Дагестан признать оспариваемые заявителем нормы соответствующими Конституции Республики Дагестан.

1.1. Согласно статье 67 Закона Республики Дагестан от 02 февраля 2010 года N 8 "О Конституционном Суде Республики Дагестан" решение Конституционного Суда Республики Дагестан должно основываться на материалах, исследованных в судебном заседании. Конституционный Суд Республики Дагестан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

Конституционный Суд Республики Дагестан принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению. Конституционный Суд Республики Дагестан при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

В соответствии со статьей 88 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" жалоба на нарушение законом Республики Дагестан, иным нормативным правовым актом Республики Дагестан конституционных прав и свобод допустима, если:

1) закон Республики Дагестан, иной нормативный правовой акт Республики Дагестан затрагивает конституционные права и свободы граждан;

2) закон Республики Дагестан, иной нормативный правовой акт Республики Дагестан применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

Оспариваемые гражданином Зайнудиновым Г.Г. Закон Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года N 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" и Постановление Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20, которым утвержден "Порядок осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан", устанавливают размеры, условия и порядок предоставления мер социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа.

Из исследованных документов следует, что гражданин Зайнудинов Г.Г., является педагогическим работником, работающим и проживающим в сельской местности, пользуется печным отоплением, компенсация расходов на приобретение твердого топлива ему не выплачивалась, так как им не представлены документы, подтверждающие произведенные расходы, то есть нормативные положения вышеуказанных актов затрагивают его конституционные права и свободы и применены при решении его дела.

Между тем, как следует из содержания абзаца 1 части 1 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года N 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" ее положения не затрагивают прав и свобод педагогических работников, к которым относится заявитель и не могут быть рассмотрены в рамках его жалобы. Также не может быть рассмотрена конституционность части 2 данного Закона, поскольку указанная часть не содержит каких-либо нормативных установлений, затрагивающих права и свободы гражданина Зайнудинова Г.Г., а только возлагает на Правительство Республики Дагестан определение порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа в денежной форме, в виде ежемесячной денежной выплаты по оплате жилых помещений и коммунальных услуг.

Дополнительно заявленное в ходе судебного заседания требование Зайнудинова Г.Г. о признании не соответствующей Конституции Республики Дагестан содержащейся в Постановлении Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20 нормы, согласно которой расходы на доставку твердого топлива компенсируются в размере 20 процентов от стоимости топлива Конституционный Суд не рассматривал, поскольку вступившим в законную силу решением Верховного суда Республики Дагестан от 09 августа 2011 года N 3-17/2011 указанная норма признана недействующей.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются взаимосвязанные положения абзаца 2 части 1 статьи 4 Закона Республики Дагестан "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" и пункта 15 "Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан", утвержденного постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20, в соответствии с которыми при наличии печного отопления педагогическим работникам компенсируются расходы на приобретение твердого топлива исходя из расчета на единицу площади жилых помещений по розничным ценам, установленным Правительством Республики Дагестан для топливоснабжающих организаций, реализующих уголь и дрова населению в Республике Дагестан, с учетом расходов на его доставку, но не более фактически произведенных расходов, а в качестве документов о фактически произведенных расходах на приобретение твердого топлива принимаются выданные торгующей организацией (индивидуальными предпринимателями) платежные документы, подтверждающие факт оплаты твердого топлива, содержащие сведения о виде и количестве приобретенного топлива, его стоимости и дате приобретения: кассовый чек с приложением товарного чека или иные документы, приравненные к кассовому чеку, оформленные на бланках строгой отчетности в соответствии с требованиями Положения об осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года N 359 "О порядке осуществления наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники".

2. Конституция Республики Дагестан (статьи 3, 19) провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина-обязанность государства. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

2.1. В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, а также общие вопросы образования, социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается не только на Российскую Федерацию, но и на каждый из ее субъектов, и что соответствующее регулирование должно осуществляться исходя из предписаний статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (части 1, 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации и части 2 и 4 статьи 55 Конституции Республики Дагестан).

2.2. Предоставление мер социальной поддержки (ранее льгот) педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, было урегулировано нормативными правовыми актами государственных органов СССР.

Положения актов этих государственных органов, касающиеся предоставления жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам, сохраняли свое действие и применялись и после принятия в 1992 году Закона Российской Федерации "Об образовании", статьей 55 которого закреплялось право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый, согласно его преамбуле, в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, решения задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой, предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при переходе к основанной на положениях данного Федерального закона системе социальной защиты граждан, предусматривающей замену основной части ранее предоставлявшихся им льгот в натуральной форме денежными выплатами, вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, реализовывать принципы поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильного правового регулирования. Указанные нормы Федерального закона должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.

Часть 2 статьи 153 названного Федерального закона устанавливает, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;

при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Федеральным законом от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" мера социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа в виде предоставления бесплатной жилой площади с отоплением и освещением заменена на предоставление им компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопление и освещение.

При этом в соответствии со статьей 3 указанного Федерального закона нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (в редакции настоящего Федерального закона), не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, в поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу указанного Федерального закона.

3. Вопросы проверки конституционности норм законов субъектов Российской Федерации, касающихся предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан (в том числе педагогическим работникам), работающим и проживающих в сельской местности и поселках городского типа неоднократно становились предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации.

Основываясь на конституционных положениях, из которых вытекает, что в Российской Федерации как правовом и социальном государстве осуществление прав и свобод человека и гражданина, в том числе социальных прав, основано на принципах справедливости и равенства, а также требований о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал и неоднократно подтвердил правовую позицию, согласно которой изменение законодателем ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере: это, как и точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе решений правоприменителей, включая суды, необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 26 декабря 2002 года N 17-П, от 29 января 2004 года N 2-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 4 апреля 2006 года N 89-О, от 8 февраля 2007 года N 321-О-П, от 8 февраля 2007 года N 322-О-П, от 2 апреля 2009 года N 553-О-П и др.).

4. По смыслу нормативных положений статьи 4 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года N 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" и пункта 15 "Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан", утвержденного Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20, педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и пользующимся печным отоплением предписывается приобретать твердое топливо и получать подтверждающие произведенные расходы документы у организаций (индивидуальных предпринимателей), торгующих по фиксированным государством ценам.

Гражданин Зайнудинов Г.Г., длительное время работающий педагогическим работником в сельской местности и реально пользовавшийся правом на бесплатное отопление занимаемого им жилья, после внесения изменений в законодательство, в соответствии с которыми ему предписано выполнить ряд условий для получения компенсации за расходы на приобретение и доставку твердого топлива (приобрести твердое топливо по розничным ценам, установленным Правительством Республики Дагестан для топливоснабжающих организаций; приобрести топливо у торгующих организаций (индивидуальных предпринимателей), которые продают уголь и дрова населению по розничным ценам; получить у торгующих организаций (индивидуальных предпринимателей) платежные документы, подтверждающие факт оплаты твердого топлива) фактически не в состоянии выполнить их, в силу того, что и по месту его жительства, да и в целом в Республику Дагестан твердое топливо в достаточном количестве не завезено и эффективно функционирующих торгующих организаций (индивидуальных предпринимателей), которые занимаются завозом топлива, ее доставкой в сельскую местность и реализующих указанное топливо по розничным ценам нет.

Доводы заявителя о невозможности реализовать его право на получение компенсации расходов на приобретение твердого топлива (уголь, дрова) для отопления жилья подтверждаются представленными по запросу Конституционного Суда Республики Дагестан Народным Собранием Республики Дагестан, Правительством Республики Дагестан и ОАО "Дагестантоппром" официальными информациями (выписка из стенограммы заседания Народного Собрания Республики Дагестан от 26 января 2012 года, протокол совещания в Правительстве Республики Дагестан N 18-07 от 10 ноября 2011 года), из которых следует, что завоз твердого топлива в Республику Дагестан и ее доставка в сельскую местность в необходимом объеме не обеспечены.

Таким образом, в ходе судебного исследования установлено, что значительное количество граждан, пользующихся печным отоплением и имеющих право на компенсацию расходов на приобретение твердого топлива лишено возможности приобрести топливо по розничным ценам с получением предусмотренных Постановлением Правительства Республики Дагестан документов, подтверждающих указанные расходы, поскольку в сельскую местность и поселки городского типа, где проживают и работают лица, имеющие право на получение компенсации расходов на отопление жилых помещений, из-за отсутствия стабильно функционирующих торгующих организаций (индивидуальных предпринимателей), обеспечивающих завоз и реализацию угля и дров по розничным ценам, твердое топливо в достаточном объеме не завозится.

В этих условиях заявитель и другие педагогические работники фактически лишены возможности воспользоваться предусмотренной мерой социальной поддержки, то есть ранее достигнутый уровень их социальной защиты ухудшен, что несовместимо с требованиями, вытекающими из статей 21, 40, 48 и 55 Конституции Республики Дагестан.

Предусматривая социальные гарантии государство обязано учитывать конкретную ситуацию, предвидеть возможные проблемы практической реализации предусмотренных мер социальной поддержки и предлагать такие механизмы, в соответствии с которыми гражданин, по своему статусу имеющий право на меры социальной поддержки, имел бы возможность без непреодолимых препятствий своевременно и в полной мере получать то, что предусмотрено законом.

Учитывая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по аналогичным вопросам и позицию, выработанную Конституционным Судом Республики Дагестан при рассмотрении данного дела, органам законодательной и исполнительной власти Республики Дагестан в соответствии со статьей 77 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" необходимо пересмотреть положения рассматриваемых нормативных правовых актов и выработать такие механизмы реализации предусмотренных законом мер социальной поддержки, в соответствии с которыми отдельные категории граждан, работающих и проживающих в сельской местности, смогут реально получать компенсации расходов, произведенных на отопление жилых помещений.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 65, частями 1 и 2 статьи 66, частями 1, 2, 3 и 4 статьи 67, частями 1 и 3 статьи 68, статьями 72 и 91 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан", Конституционный Суд Республики Дагестан постановил:

1. Признать абзац второй части 1 статьи 4 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года N 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" и пункт 15 "Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан", утвержденного Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20 в частях предусматривающих, что при наличии печного отопления педагогическим работникам компенсируются расходы на приобретение твердого топлива по розничным ценам, установленным Правительством Республики Дагестан для топливоснабжающих организаций, реализующих уголь и дрова населению в Республике Дагестан, с учетом расходов на его доставку, но не более фактически произведенных расходов, подтвержденных документами установленной формы не соответствующими статьям 21, 40, 48 и 55 Конституции Республики Дагестан, поскольку содержащиеся в них нормативные положения в условиях отсутствия стабильно функционирующих торгующих организаций (индивидуальных предпринимателей), обеспечивающих завоз твердого топлива в объеме, достаточном для удовлетворения потребностей категории граждан, которым законом предусмотрены меры социальной поддержки, ее доставку по месту их жительства и реализацию по фиксированным государством ценам означают ограничение прав указанных категорий граждан и ухудшают ранее достигнутый уровень их социальной защиты.

2. В соответствии с частью 4 статьи 72 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" акты или их отдельные положения, признанные не соответствующими Конституции Республики Дагестан, утрачивают силу и не подлежат применению независимо от решения об отмене указанных актов органами, их принявшими.

3. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, не может быть пересмотрено иным судом, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 71 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" настоящее Постановление подлежит опубликованию в газете "Дагестанская правда" и в "Собрании законодательства Республики Дагестан".

Конституционный Суд Республики Дагестан