Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 2 октября 2013 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго подпункта 1 пункта 15 Порядка осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20, в связи с жалобой гражданина Н.А. Ханмагомедова"

Конституционный Суд Республики Дагестан в составе Председателя М.Х. Халитова, судей P.M. Акутаева, М.Ш. Кадимовой, Н.Х. Алиева, Х.У. Рустамова,

с участием гражданина Н.А. Ханмагомедова, обратившегося в Конституционный Суд Республики Дагестан с жалобой, и представителя Правительства Республики Дагестан в Конституционном Суде Республики Дагестан С.Г. Мурадова,

руководствуясь статьей 93 (часть 3) Конституции Республики Дагестан, пунктом 1 части первой и частями второй и пятой статьи 3, частями первой, второй и третьей статьи 27, статьями 34, 65, частями первой и второй статьи 66, 67, 68, статьями 87, 88 и 91 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" от 02 февраля 2010 года N 8,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности абзаца второго подпункта 1 пункта 15 Порядка осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20, в части, не предусматривающей оказание мер социальной поддержки в виде компенсации расходов за оплату жилья отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, в случае найма жилого помещения в частном жилищном фонде.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Н.А. Ханмагомедова на нарушение его конституционных прав и свобод оспариваемым положением.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Дагестан оспариваемое заявителем нормативное положение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.Х. Алиева, объяснение заявителя Н.А. Ханмагомедова и полномочного представителя Правительства Республики Дагестан в Конституционном Суде Республики Дагестан С.Г. Мурадова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Дагестан установил:

Гражданин Н.А. Ханмагомедов является педагогом, работающим и проживающим в сельской местности. В своей жалобе он просит проверить конституционность абзаца второго подпункта 1 пункта 15 Порядка осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20, считая, что оспариваемым положением нормативного правового акта, согласно которому педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа компенсируются расходы по оплате жилья только в случае, если они являются нанимателями жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда, нарушаются конституционные права этой категории педагогических работников, нанимающих жилье в частном жилищном фонде.

Полномочный представитель Правительства Республики Дагестан в Конституционном Суде Республики Дагестан С.Г. Мурадов не признал заявленных требований и просил Конституционный Суд Республики Дагестан признать оспариваемую норму соответствующей Конституции Республики Дагестан.

Согласно статье 67 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" решение Конституционного Суда Республики Дагестан должно основываться на материалах, исследованных в судебном заседании. Конституционный Суд Республики Дагестан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

Конституционный Суд Республики Дагестан принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению. Конституционный Суд Республики Дагестан при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

В соответствии со статьей 88 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" жалоба на нарушение законом Республики Дагестан, иным нормативным правовым актом Республики Дагестан конституционных прав и свобод допустима, если:

1) закон Республики Дагестан, иной нормативный правовой акт Республики Дагестан затрагивает конституционные права и свободы граждан;

2) закон Республики Дагестан, иной нормативный правовой акт Республики Дагестан применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

Из исследованных документов следует, что гражданин Н.А. Ханмагомедов, проживающий в с. Акка муниципального образования "Табасаранский район" Республики Дагестан, с 1986 года работает учителем в селе Хучни, расположенном на расстоянии 3,5 км от места его постоянного жительства. До 2011 года Н.А. Ханмагомедов добирался на работу и обратно пешком. После перенесенного в 2011 году заболевания Н.А. Ханмагомедов обратился в органы местного самоуправления с просьбой предоставить ему жилье по месту работы. В связи с отсутствием свободного жилья в государственном и муниципальном жилых фондах в данном поселении просьба не удовлетворена. С 1 ноября 2012 года Н.А. Ханмагомедов нанимает жилье в с. Хучни у частного лица. Управлением социальной защиты населения в муниципальном образовании "Табасаранский район" в выплате компенсации расходов, связанных с наймом жилого помещения по договору с частным лицом, ему отказано, обосновав это тем, что Порядок осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденный Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20, не предусматривает компенсацию расходов на оплату жилья нанимателям жилых помещений в частном жилищном фонде.

Табасаранский районный суд, рассмотревший гражданское дело по заявлению Н.А. Ханмагомедова, отказал в удовлетворении его требований. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан данное решение оставила в силе.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Дагестан по настоящему делу является нормативное положение абзаца второго подпункта 1 пункта 15 Порядка осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20, в части, не предусматривающей оказание мер социальной поддержки в виде компенсации расходов за оплату жилья отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, в случае найма жилого помещения в частном жилищном фонде.

Конституция Республики Дагестан (статьи 3, 19) провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (пункт "ж" части 1, статьи 72) социальная защита, включая социальное обеспечение, является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается не только на Российскую Федерацию, но и на каждый из ее субъектов, и что соответствующее регулирование должно осуществляться, исходя из предписаний статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (части 1, 2 и 5 статьи 72 Конституции Российской Федерации и части 2 и 4 статьи 55 Конституции Республики Дагестан).

Законом Российской Федерации "Об образовании" от 10 июля 1992 года N 3266-1 (статья 55) закреплялось право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый, согласно его преамбуле, в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, решения задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями на предоставление компенсации, в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой, возложил на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. При замене основной части ранее предоставлявшихся льгот в натуральной форме денежными выплатами, предусматривалось вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, реализовывать принципы поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильного правового регулирования.

Часть вторая статьи 153 названного Федерального закона устанавливает, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;

при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Федеральным законом от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" мера социальной поддержки педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа в виде предоставления бесплатной жилой площади с отоплением и освещением заменена на предоставление им компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопление и освещение.

При этом в соответствии со статьей 3 указанного Федерального закона нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа, на день вступления в силу указанного Федерального закона.

Федеральный закон от 26 декабря 2012 года N 273-ФЗ (ред. от 23.07.2013) "Об образовании в Российской Федерации" также предусмотрел право педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.

Принятый во исполнение Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ Закон Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года N 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" (в ред. Законов Республики Дагестан от 29 ноября 2007 N 57, от 01 ноября 2008 N 47, от 11 марта 2009 N 12, от 06 июня 2011 N 30, от 05 октября 2012 N 56) в пункте 1 статьи 3 предусмотрел, что педагогические работники имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.

Частью второй статьи 4 данного закона определение порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, возложено на Правительство Республики Дагестан.

Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20 утвержден Порядок осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан. Абзацем вторым подпункта 1 пункта 15 Порядка педагогическим работникам компенсируется пользование жилым помещением (расходы за наем), в случае если педагогический работник является нанимателем жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда.

Исследуя нормативные правовые акты, регулирующие вопросы предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, Конституционный Суд Российской Федерации и Конституционный Суд Республики Дагестан неоднократно приходили к выводу о том, что такие меры социальной поддержки вводились в целях стимулирования закрепления в сельской местности специалистов, необходимых для решения задач, связанных с вопросами местного значения, к числу которых относится организация функционирования муниципальных учреждений, обеспечивающих условия для реализации конституционных прав граждан, в том числе в области образования, охраны здоровья и благоприятной среды обитания и других социально значимых сферах.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации изменение законодателем ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2004 года N 2-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения от 8 февраля 2007 года N 321-О-П, от 8 февраля 2007 года N 322-О-П, от 2 апреля 2009 года N 553-О-П).

Из изложенного следует, что органы государственной или муниципальной власти не вправе произвольно изменять условия предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, в том числе и в зависимости от того, к какому жилищному фонду относится нанимаемое ими жилье. Государство взяло на себя обязательство обеспечивать сельских педагогов бесплатным жильем с отоплением и освещением. В условиях недостаточности государственного или муниципального жилищного фонда социального использования жилищные потребности граждан, занятых в социально значимых сферах, должны решаться, в том числе посредством его найма в частном жилищном фонде. Иное означало бы ограничение их социальных прав.

Учитывая правовую позицию Конституционного Суда Республики Дагестан, выработанную при рассмотрении данного дела, Правительству Республики Дагестан необходимо пересмотреть оспариваемое положение рассматриваемого нормативного правового акта, предусмотрев в нем право на компенсацию расходов по оплате нанимаемого жилья отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, независимо от форм собственности жилищного фонда.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 65, частями первой и второй статьи 66, частями первой, второй, третьей и четвертой статьи 67, частями первой и третьей статьи 68, статьями 72 и 91 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан", Конституционный Суд Республики Дагестан постановил:

1. Признать абзац второй подпункта 1 пункта 15 Порядка осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20, в части, не предусматривающей оказание мер социальной поддержки в виде компенсации расходов за оплату жилья отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, в случае найма жилого помещения в частном жилищном фонде, не соответствующим Конституции Республики Дагестан, поскольку содержащееся в нем нормативное положение в условиях отсутствия государственного или муниципального жилищного фонда для обеспечения педагогических работников по месту их работы в сельской местности и поселках городского типа по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда ограничивает права указанной категории граждан и ухудшает уровень их социальной защиты.

2. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении гражданина Н.А. Ханмагомедова на основании положений, признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Республики Дагестан, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.

3. Правительству Республики Дагестан с учетом настоящего Постановления необходимо пересмотреть оспариваемое положение указанного нормативного правового акта, предусмотрев в нем право на компенсацию расходов по оплате нанимаемого жилья отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, независимо от форм собственности жилищного фонда.

4. В соответствии с частью четвертой статьи 72 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" нормативные правовые акты или их отдельные положения, признанные не соответствующими Конституции Республики Дагестан, утрачивают силу и не подлежат применению независимо от решения об отмене указанных актов органами, их принявшими.

5. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, не может быть пересмотрено иным судом, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

6. Согласно статье 71 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" настоящее Постановление подлежит опубликованию в газете "Дагестанская правда" и в "Собрании законодательства Республики Дагестан".

Конституционный Суд Республики Дагестан