Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 11 декабря 2002 г. N 5-П "О проверке конституционности постановления Центральной избирательной Комиссии Республики Саха (Якутия) от 30 июля 2002 года "О назначении местных референдумов на территориях Анабарского, Верхневилюйского, Горного, Жиганского, Мегино-Кангаласского, Мирнинского, Момского, Намского, Нижнеколымского, Олекминского, Оймяконского, Среднеколымского, Томпонского, Усть-Алданского, Усть-Майского, Усть-Янского, Эвено-Бытантайского улусов (районов) по вопросам местного самоуправления на 29 сентября 2002 года"

Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова, с участием представителя муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" Э.Е. Федорова, представителя Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия) К.К. Окорокова рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности постановления Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия) от 30 июля 2002 года "О назначении местных референдумов на территориях Анабарского, Верхневилюйского, Горного, Жиганского, Мегино-Кангаласского, Мирнинского, Момского, Намского, Нижнеколымского, Олекминского, Оймяконского, Среднеколымского, Томпонского, Усть-Алданского, Усть-Майского, Усть-Янского, Эвено-Бытантайского улусов (районов) по вопросам местного самоуправления на 29 сентября 2002 года".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос представительного органа муниципального образования "Нерюктяйинский наслег". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемый акт Конституции Республики Саха (Якутия) и возникшее противоречие в позициях сторон о принадлежности компетенции.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.А. Долгашевой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных на заседание представителей Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) Ф.Н. Захаровой и Е.А. Пахомова, представителя улусного Собрания депутатов Мегино-Кангаласского улуса С.Д. Егорова, заместителя начальника Управления правовой экспертизы и информации Государственного Собрания (Ил Тумэн) П.И. Федорова, показания свидетелей, исследовав материалы дела, Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) установил:

1. В ходатайстве представительного органа муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" оспаривается конституционность постановления Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия) от 30 июля 2002 года N 83/3-2 "О назначении местных референдумов на территориях Анабарского, Верхневилюйского, Верхнеколымского, Горного, Жиганского, Мегино-Кангаласского, Мирнинского, Момского, Намского, Нижнеколымского, Олекминского, Оймяконского, Среднеколымского, Томпонского, Усть-Алданского, Усть-Майского, Усть-Янского, Эвено-Бытантайского улусов (районов) по вопросам местного самоуправления на 29 сентября 2002 года" в части назначения местного референдума на территории муниципального образования "Нерюктяйинский наслег".

На территории муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" были образованы два участка по проведению местного референдума: Павловская и Хомустахская. Из 1149 избирателей, внесенных в список, приняли участие 326. Из них 230 - согласны с образованием муниципального образования в Мегино-Кангаласском улусе (районе), и 224 - согласны с Уставом муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)".

По мнению представительного органа, Центральная избирательная комиссия Республики Саха (Якутия), назначая местный референдум в муниципальном образовании "Нерюктяйинский наслег" по вопросам: 1) Согласны ли Вы с образованием в границах административно-территориальной единицы Мегино-Кангаласского улуса (района) Республики Саха (Якутия) муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)"? 2) Согласны ли Вы принять Устав муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)"?, "вторглась во властные полномочия представительного органа местного самоуправления". Тем самым постановление Центральной избирательной комиссии в части назначения референдума на территории уже существующего муниципального образования противоречит части 1 статьи 97, пункту 7 статьи 100 Конституции Республики Саха (Якутия).

2. Народовластие осуществляется гражданами не только путем референдумов и свободных выборов, но и через признанное и гарантированное государством местное самоуправление. Из соотношения указанных форм непосредственного народовластия вытекает и порядок проведения местного референдума.

Установление конкретных условий и порядка проведения местного референдума, согласно Конституции Российской Федерации, относится к ведению субъекта Федерации. Однако это не означает, что пределы усмотрения органа государственной власти субъекта не могут быть ограничены. Таким ограничением являются права уже функционирующего муниципального образования. Это вытекает из положений Конституции Российской Федерации (ст. 12, 130 - 133) и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", признавших за местным самоуправлением статус самостоятельного уровня власти.

Статья 97 Конституции Республики Саха (Якутия) признает и гарантирует местное самоуправление, которое "осуществляется населением непосредственно и (или) через представительные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления".

Согласно статьям 99, 100 Конституции местное самоуправление в республике может осуществляться на различных территориях. Но их перечисление и наделение одинаковой компетенцией, в том числе по назначению и проведению местных референдумов, подчеркивает равноправие субъектов местного самоуправления независимо от занимаемой им территории.

В статье 101 Конституции республики содержится предписание, запрещающее ограничение прав местного самоуправления. Закон Республики Саха (Якутия) "О местном самоуправлении" не устанавливает возможность ограничения прав органов местного самоуправления. Орган местного самоуправления осуществляет полномочия в полном объеме и под свою ответственность.

Муниципальное образование "Нерюктяйинский наслег" было создано до назначения Центральной избирательной комиссией местного референдума на территории Мегино-Кангаласского улуса. Прямое волеизъявление граждан по вопросу о переходе на местное самоуправление на территории Нерюктяйинского наслега состоялось 24 декабря 2000 года. 12 апреля 2001 года Устав муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" был зарегистрирован Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) и вступил в силу.

Соответственно были определены и установлены все необходимые составляющие муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" - юридический адрес, территория, предметы ведения, гарантии, органы и должностные лица. Был избран представительный орган - Нерюктяйинский наслежный Совет в количестве 21 депутата, а также глава Нерюктяйинского наслега.

На заседании Конституционного суда ни представитель Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия), ни представители Администрации Президента и Правительства не привели данных, которые бы ставили под сомнение полномочия органов местного самоуправления муниципального образования "Нерюктяйинский наслег". Нет и решений юрисдикционных органов, аннулирующих легитимность образования муниципального образования "Нерюктяйинский наслег".

Таким образом, муниципальное образование "Нерюктяйинский наслег" Мегино-Кангаласского улуса было создано в соответствии с Конституцией Республики Саха (Якутия) и его функционирование не противоречит федеральному законодательству.

3. Законодательное установление порядка проведения местного референдума относится к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, что вытекает из смысла положений статей 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации и статьи 22 (пункт 6) Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с этим в Конституции республики определяется, что установление и изменение границ муниципального образования определяется Законом Республики Саха (Якутия) с учетом мнения населения соответствующих территорий (часть 3 статьи 99). В то же время в части 2 статьи 97 Конституции закрепляется правило, согласно которому порядок формирования выборных органов местного самоуправления определяется уставами в соответствии с законодательством.

Вопросы организации и проведения местного референдума в республике урегулированы Законом Республики Саха (Якутия) "О местном референдуме" в редакции от 15 июня 2002 года. Согласно этому Закону местный референдум - голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важнейшим вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с законодательством, а также уставами муниципальных образований (пункт "ж" статьи 2).

В итоговых документах республиканской научно-практической конференции "Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): проблемы и решения" (Якутск, 29 - 30 марта 2002 года) было отмечено, что проблема определения территориальной организации местного самоуправления стала главным препятствием для создания муниципальных образований в республике. Опираясь на опыт, конференция рекомендовала определить улусы (города республиканского значения) в качестве базового уровня внедрения местного самоуправления, не запрещая возможность организации местного самоуправления и по поселенческому принципу.

Учитывая конкретно-историческую обстановку Закон "О местном референдуме" устанавливает переходный период, связанный "с переходом системы местных органов государственной власти к местному самоуправлению". Однако Закон не формирует специальной инфраструктуры переходного периода. Более того, Закон оговаривает, что в этом случае "местный референдум проводится в порядке и с соблюдением процедур", установленных законом.

В статье 8 Закона "О местном референдуме" определены два возможных варианта назначения референдума: органом местного самоуправления и Центральной избирательной комиссией Республики Саха (Якутия). При этом второй порядок по отношению к первому, является дополнительным, вступающим в силу при отсутствии надлежащих субъектов назначения референдума.

Между тем из пункта 2 настоящего постановления видно, что в муниципальном образовании "Нерюктяйинский наслег" соответствующие субъекты функционировали. Это исключает возможность игнорирования их права назначать местный референдум в пределах данного муниципального образования.

В статье 9 Закона закреплен порядок реализации инициативы проведения местного референдума, в котором установлены взаимоотношения инициаторов местного референдума с избирательной комиссией муниципального образования. Статья 9 Закона, согласно которой инициативная группа по проведению референдума обращается в улусное (районное) Собрание депутатов с ходатайством о регистрации, касается только переходного периода, т.е. когда речь идет о переходе от местных органов государственной власти к местному самоуправлению.

Таким образом, Центральная избирательная комиссия, назначая своим постановлением от 30 июля 2002 года проведение местного референдума на территории муниципального образования "Нерюктяйинский наслег", вторглась в полномочие другого органа. Решение этого вопроса отнесено Конституцией и Законом к компетенции представительного органа муниципального образования "Нерюктяйинский наслег".

4. Согласно части 3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Республика Саха (Якутия) принимает горизонтально-линейный образ создания и функционирования муниципальных образований. "Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия) осуществляется в улусах (районах), городе республиканского значения Якутске, городах, наслегах, поселках и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций", - закреплено в статье 99 Конституции Республики Саха (Якутия).

Федеральный закон "Об общих принципах" в статье 6, определяющей предметы ведения местного самоуправления, закрепляет принцип организационной самостоятельности и финансово-экономической самодостаточности каждого из муниципальных образований. "Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается", - фиксируется в этой статье Закона.

Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия) осуществляется на основе признания и обеспечения его гарантий, самостоятельности в пределах полномочий, организационной обособленности, законности, гласности, признания их полномочий и ответственности перед населением (статья 3 Закона Республики Саха (Якутия) от 10 июня 2002 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Саха (Якутия) "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)".

Муниципальное образование как юридическое лицо занимает в государственном реестре особое место, имеет свои органы управления. По действующему законодательству участие граждан в выборах органов местного самоуправления обуславливается требованием проживания на территории соответствующего муниципального образования. Таким образом, избиратель одного муниципального образования не может участвовать в выборах органов местного самоуправления другого муниципального образования.

Административно-территориальные единицы складывались исторически и закреплены в действующей Конституции (статья 45). Референдум, назначенный постановлением Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия) от 30 июля 2002 года, не направлен на замену их муниципальными образованиями. Он касается только голосования населения по вопросам организации местного самоуправления на территории улуса (района). Муниципальные образования продолжают находиться в составе улуса (района). В свою очередь улусы (районы) продолжают оставаться основой построения и функционирования государственной власти республики, базой ее социально-экономического программирования и развития, статистической отчетности, налогообложения и бюджетных отношений. В условиях введения местного самоуправления Президент Республики Саха (Якутия) в соответствии с Конституцией назначает руководителей территориальных органов исполнительной власти республики в улусах (районах).

Между муниципальными образованиями одного улуса (района) формируются отношения, которые не должны противоречить самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. Субъектами этих отношений прежде всего выступают представительные органы муниципальных образований.

5. Нерюктяйинский наслежный Совет оспаривает конституционность положений статей 1, 5 и 31 Устава муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)". В указанных статьях содержится положение о том, что муниципальное образование "Мегино-Кангаласский улус (район)" образуется в границах административно-территориальной единицы - Мегино-Кангаласский улус (район). В состав этого муниципального образования включаются наслега# и населенные пункты, в том числе существующее и функционирующее в настоящее время муниципальное образование "Нерюктяйинский наслег".

Устав муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)" после его принятия подлежит Государственной регистрации и вступает в силу после его официального опубликования. К моменту рассмотрения дела Устав еще не вступил в силу. Следовательно, он не может быть предметом исследования и рассмотрения по настоящему делу. В силу этого дело в этой части подлежит отложению.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 88 Конституции Республики Саха (Якутия) и статьями 3, 84, 86 - 92, 102, 107 Закона "О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) постановил:

1. Признать постановление Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия) от 30 июля 2002 года "О назначении местных референдумов на территориях Анабарского, Верхневилюйского, Горного, Жиганского, Мегино-Кангаласского, Мирнинского, Момского, Намского, Нижнеколымского, Олекминского, Оймяконского, Среднеколымского, Томпонского, Усть-Алданского, Усть-Майского, Усть-Янского, Эвено-Бытантайского улусов (районов) по вопросам местного самоуправления на 29 сентября 2002 года" не соответствующим Конституции Республики Саха (Якутия) в части назначения местного референдума на территории муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" Мегино-Кангаласского улуса по вопросам:

а) "Согласны ли Вы с образованием в границах административно-территориальной единицы Мегино-Кангаласского улуса (района) Республики Саха (Якутия) муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)"?

б) "Согласны ли Вы принять Устав муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)"?

2. В соответствии с пунктом 7 статьи 100 Конституции Республики Саха (Якутия), конкретизированного в части 1 статьи 8, статье 55 Закона Республики Саха (Якутия) "О местном референдуме" и в части 3 статьи 14 Устава муниципального образования "Нерюктяйинский наслег", назначение и проведение местного референдума на территории муниципального образования "Нерюктяйинский наслег" относится к компетенции его представительного органа, поскольку иное не предусмотрено Законом и Уставом.

3. В соответствии со статьей 84 конституционного Закона "О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" рассмотрение дела в части проверки конституционности положений статей 1, 5, 31 Устава муниципального образования "Мегино-Кангаласский улус (район)" отложить, поскольку он не вступил в силу.

4. Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения.

5. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Саха сирэ", "Якутия", "Ил Тумэн", "Эркээйи".

Председатель Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

Д.Н. Миронов

Судья-секретарь Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

В.Т. Филиппов

г. Якутск

11 декабря 2002 г.

N 5-П