Заключение Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 13 февраля 2001 г. N 2-З "По делу о проверке конституционности Соглашения о разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) от 25 ноября 1992 года"

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, А.Д. Петракова, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова с участием представителя Президента Республики Саха (Якутия) С.В. Охлопковой, представителя Правительства Республики Саха (Якутия) Е.А. Пахомова рассмотрел в открытом заседании дело о даче заключения о соответствии Соглашения о разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) от 25 ноября 1992 года Конституции Российской Федерации, Федеративному договору, Конституции Республики Саха (Якутия).

Поводом и основанием к рассмотрению дела явилось ходатайство Президента Республики Саха (Якутия).

Заслушав доклад судьи В.Т. Филиппова, выступления представителей и приглашенных, исследовав представленные материалы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) установил:

1. Президент Республики Саха (Якутия) обратился с ходатайством в Конституционный суд Республики Саха (Якутия) о проверке соответствия Соглашения "О разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия)" от 25 ноября 1992 года (далее - Соглашение) нормам Конституции Российской Федерации, Федеративного договора, Конституции Республики Саха (Якутия), действовавшим в момент подписания Соглашения.

Согласно ст. 101 Конституции Республики Саха (Якутия) Конституционный суд Республики Саха (Якутия) дает заключение о конституционности внутрифедеральных договоров Республики Саха (Якутия), которое в соответствии с частью 2 статьи 46 Закона Республики Саха (Якутия) "О порядке деятельности Конституционного суда" не предопределяет решение спора в других органах и не имеет для них обязательной силы. Конституционный суд не высказывается по вопросам, подлежащим регулированию гражданским законодательством и которые могут быть предметом рассмотрения судов общей и арбитражной юрисдикции.

2. Декларация о государственном суверенитете РСФСР в п. 9 закрепила "необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно прав краев и областей РСФСР". В соответствии с этим в Конституции РСФСР 1978 года 15 декабря 1990 года была введена новая статья 11-1, устанавливающая конституционно-правовой статус государственной собственности в Российской Федерации и ее частях: "Государственная собственность Российской Федерации является достоянием многонационального народа Российской Федерации.

В государственной собственности Российской Федерации находятся имущество государственных предприятий, учреждений и организаций, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны Российской Федерации, культурные и исторические ценности общегосударственного значения, средства государственного бюджета Российской Федерации, государственные банки Российской Федерации, золотой запас, алмазный и валютный фонды, пенсионные, страховые, резервные и иные фонды.

В государственной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут находиться средства производства в промышленности, предприятия транспорта, связи, информатики, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и иное имущество, необходимое для осуществления задач Российской Федерации".

Таким образом, Конституция РСФСР 1978 года в середине декабря 1990 года принципиально решила вопрос о возможности нахождения в собственности республик в составе Российской Федерации основных фондов предприятий и не закрепила исключительную собственность Федерации на имущество предприятий.

3. Согласно ст. 121-1 Конституции РСФСР Президент РСФСР являлся главой исполнительной власти и имел право издавать Указы. Правомерность действий Президента Российской Федерации и характер его указов обосновывались тем, что в условиях правового вакуума Президент использовал дополнительные, чрезвычайные полномочия, данные ему Съездом народных депутатов РСФСР.

Несмотря на предписания ст.ст. 11-1 и 84-1 Конституции Российской Федерации к 1992 году разграничение государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) не было реализовано. Совет Министров Российской Федерации в своем постановлении от 26 декабря 1990 года N 603 "О расширении экономической самостоятельности Якутской-Саха ССР в решении социально-экономических проблем в условиях перехода на рыночные отношения" выдвинул задачу ликвидации "социальной отсталости республики" и обеспечения "развития производительных сил" (п. 3) и поручил Совету Министров Якутской-Саха ССР внести в I квартале 1991 года предложения в Совет Министров РСФСР о разграничении государственной собственности на территории Республики Саха (Якутия). Отсюда возникло ожидание разграничения собственности ПНО "Якуталмаз".

Устав ПНО "Якуталмаз" был зарегистрирован 23.01.1992 года и в его п. 1, 3 было зафиксировано, что он (устав) действует до принятия Правительствами РСФСР и ЯАССР решений о распределении имущества ПНО, находившегося в его ведении.

Указ Президента Российской Федерации от 19 февраля 1992 года N 1580 "Об образовании акционерной компании "Алмазы России" осуществил распределение объектов, находившихся в оперативном ведении ПНО "Якуталмаз" между РСФСР и Республикой Саха (Якутия) в связи с реорганизацией его в акционерную компанию "Алмазы России-Саха". Исходя из необходимости выравнивания социально-экономического развития территорий России, Указ передает в собственность Республики Саха (Якутия) основные фонды и другое имущество ПНО "Якуталмаз", а за Российской Федерацией оставляет предприятия ПНО, находившиеся за пределами Якутии.

Согласно п. 2 Указа от 19 февраля 1992 года исполнительная власть РСФСР в лице Президента России принимает предложение Правительства Республики Саха (Якутия) о сдаче в длительную аренду акционерной компании "Алмазы России-Саха" необходимые для ее функционирования земельные участки, природные ресурсы, а также основные фонды и другое имущество ПНО "Якуталмаз" на условиях, определенных специальным Соглашением.

4. В вопросах разграничения государственной собственности Российская Федерация и субъекты Российской Федерации выступают как публично-правовые образования. Между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов возникают государственно-правовые отношения, регулируемые нормами федерального конституционного права и конституционно-уставного законодательства. Правовое регулирование разграничения собственности может быть осуществлено и на основе договорных норм при соблюдении верховенства федеральных конституционных норм. К такому способу регулирования можно отнести Соглашение о разграничении государственной собственности между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия), подписанное 25 ноября 1992 года.

Содержание подписанного Соглашения имеет нормативный характер, поскольку направлено на конкретизацию предмета совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республики. Предметом рассматриваемого Соглашения является разграничение государственной собственности. В статье 2 Соглашения указаны объекты государственной собственности, относящиеся к федеральной собственности, а в статье 3 указаны объекты совместной собственности Российской Федерации и Республики Саха (Якутия). Согласно статье 4 объекты, не указанные в статьях 2 и 3, а также не перечисленные в Приложениях к ним, отнесены к государственной собственности Республики Саха (Якутия). Таким образом, при разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) ПНО "Якуталмаз" было отнесено к числу объектов собственности Республики Саха (Якутия).

Сам факт подписания Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) не противоречит Конституции Российской Федерации, Федеративному договору и Конституции Республики Саха (Якутия). Согласно подпункту "в" пункта 1 статьи II Федеративного договора разграничение государственной собственности отнесено к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации. Это положение Федеративного договора было закреплено в пункте "в" ст. 81-1 Конституции Российской Федерации.

В статье 40 Конституции Республики Саха (Якутия) предусмотрено, что вопросы, отнесенные к совместной компетенции, решаются путем согласования, специальных соглашений между соответствующими органами власти и управления Республики Саха (Якутия) и Российской Федерации. С этой точки зрения рассматриваемое Соглашение соответствует Конституции республики.

5. 27 декабря 1991 года принято постановление Верховного Совета Российской Федерации N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", согласно которому предприятия добывающей промышленности были отнесены к объектам федеральной собственности. Данное положение в Директиве по участию представителей интересов Российской Федерации в заседании наблюдательного Совета акционерной компании "АЛРОСА" от 27 декабря 2000 года (далее - "Директивы") дает им основание считать, что по состоянию на 19.01.1993 года имущество ПНО "Якуталмаз" являлось федеральной собственностью.

Между тем не исключается и иной подход. ПНО "Якуталмаз", осуществляющее добычу алмазосодержащей породы, ее переработку и получение конечного результата, включая реализацию алмазов не может рассматриваться только как предприятие добывающей промышленности. ПНО "Якуталмаз" не является объектом, обеспечивающим жизнедеятельность народного хозяйства России в целом. Скорее ПНО "Якуталмаз" по стоимости основных фондов подпадало под действие пункта 1 и 2 Приложения N 2 к постановлению N 3020-1 от 27 декабря 1991 года, т.е. могло передаваться в государственную собственность субъекта Российской Федерации. Кроме того, в момент принятия постановления N 3020-1 действовал Закон от 24 декабря 1990 года "О собственности в РСФСР", согласно части 2 ст. 21, которого в государственной собственности субъектов Российской Федерации могли принадлежать "предприятия, имущественные комплексы, иное имущество, обеспечивающее самостоятельность национально-государственных, административно-территориальных образований Федерации". ПНО "Якуталмаз" являлось единственным бюджетообразующим предприятием, обеспечивающим самостоятельность Республики Саха (Якутия).

Отнесение предприятий добывающей промышленности к объектам государственной собственности Республики Саха (Якутия) не противоречит статье 11-1 (часть 3) Конституции Российской Федерации 1978 года в редакции от 21 апреля 1992 года, допускающей возможность нахождения таких предприятий, как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов Российской Федерации, а также в их общей собственности. В силу сказанного нельзя согласиться с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 в части отнесения в пункте 1 раздела IV Приложения N 1 предприятий добывающей промышленности к объектам исключительно федеральной собственности. Аналогичное положение этого постановления, содержащееся в пунктах 2 и 3 раздела IV Приложения N 1 постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 сентября 1993 года по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации.

6. Соглашение от 25 ноября 1992 года опирается на Конституцию РСФСР 1978 года, Конституцию Республики Саха (Якутия), Федеративный договор, Законы РСФСР, Указы Президента Российской Федерации, а также на иные нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), действовавшие в момент его подписания. В то же время с принятием Конституции 1993 года и вступлением в действие ГК РФ в 1995 году, Соглашение и связанные с ним акты, могут применяться с учетом требований части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения", закрепляющих высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации. Это означает, что право собственности на природные ресурсы и разграничение собственности должны устанавливаться в соответствии со статьями 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, имеющими высшую юридическую силу, а не на основе Федеративного договора, в котором эти вопросы решены по-иному.

Конституция Российской Федерации 1993 года и ГК РФ, вступивший в действие с 1 января 1995 года, в значительной мере создают новую правовую ситуацию. Однако разграничение государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) осуществлялись в соответствии с Указами Президента Российской Федерации, по поводу которых есть оговорка в федеральном Законе от 30 ноября 1994 года "О введении в действие части первой ГК РФ":

"изданные до введения в действие части первой Кодекса нормативные акты Президента Российской Федерации.... по вопросам, которым согласно части первой Кодекса могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих законов".

Соглашение между Республикой Саха (Якутия) и Российской Федерацией имеет правоустанавливающее значение, т.е. на его основе возникли правоотношения имущественного характера, связанные с интересами народов Республики Саха (Якутия). Ни Конституция Российской Федерации 1993 года, ни ГК РФ в своем составе не имеют норм о пересмотре правоотношений, возникших до их вступления в силу. Более того, в ст.ст. 54, 55 Конституции Российской Федерации закрепляется принцип о том, что закон, устанавливающий ответственность, отягчающий или ухудшающий положение субъекта, обратной силы не имеет.

В этих условиях возврат к постановлению Верховного Совета N 3020-1 как акту особой юридической значимости означал бы не легитимный отход от правоустановлений Указов Президента Российской Федерации, имеющих имущественный характер.

7. Соглашение между Правительствами подписано сторонами 25 ноября 1992 года и вступило в силу со дня его подписания. Соглашение со стороны Республики Саха (Якутия) подтверждено его законодательным органом. Как юридический документ, составленный в пределах полномочий подписавших его органов, действует на всей территории Российской Федерации. В тексте Соглашения срок его действия не указан. По общему правилу такое Соглашение действует вплоть до его официальной отмены или внесения в него изменений. Установленное Соглашением разграничение государственной собственности не может быть изменено в одностороннем порядке. В соответствии со статьей 6 Соглашения споры между сторонами в отношении его применения разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации. До этого должны быть использованы возможности согласительных процедур, в порядке установленном законами. В случае отсутствия таковых процедура может быть разработана самими сторонами.

На основании изложенного и руководствуясь статьям 41, 46 Закона "О порядке деятельности Конституционного суда", Конституционный суд Республики Саха (Якутия) пришел к заключению:

1. Подписанное между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) 25 ноября 1992 года Соглашение о разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) соответствует пункту "в" статьи 81-1 Конституции Российской Федерации 1978 года в редакции от 21 апреля 1992 года, Федеративному договору от 31 марта 1992 года, статье 72 (часть 1, пункт "г") Конституции Российской Федерации 1993 года, статье 40 Конституции Республики Саха (Якутия) 1992 года, поскольку указанными актами вопросы разграничения государственной собственности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" в части отнесения в пункте 1 раздела IV Приложения N 1 предприятий добывающей промышленности к объектам исключительно федеральной собственности не соответствует части 3 статьи 11-1 Конституции Российской Федерации 1978 года, допускающей возможность нахождения таких предприятий в собственности субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 4 Соглашения объекты, находящиеся на территории Республики Саха (Якутия), не указанные в статьях 2 и 3 и не перечисленные в Приложениях N 1 и N 2 к нему, были отнесены к государственной собственности Республики Саха (Якутия). Поэтому отнесение ПНО "Якуталмаз" к государственной собственности Республики Саха (Якутия) соответствовало части 3 статьи 11-1 Конституции Российской Федерации 1978 года.

3. Соглашение о разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) соответствует Конституции Российской Федерации 1993 года: ее статье 9 (часть 2), согласно которой природные ресурсы могут находится в государственной собственности; статье 11 (часть 3), согласно которой разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации может осуществляться договорами; статье 36 (часть 2), статье 72 (часть 1, пункт "в"), согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения недрами и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении.

4. В соответствии с частью 2 статьи 46 Закона Республики Саха (Якутия) "О порядке деятельности Конституционного суда", данное заключение имеет консультативное значение и направляется Президенту Республики Саха (Якутия) для использования в согласительной процедуре при выработке взаимосогласованного решения с федеральными органами власти.

Председатель Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

Судья-секретарь Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

г. Якутск

13 февраля 2001 г.

N 2-З