Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 28 мая 2010 г. N 4-п "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4.1 Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 23 ноября 2009 года N 503 "О внесении дополнений в постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 04 июля 2007 года N 293 "О Плане оптимизации расходов по основным направлениям социальной сферы на 2007-2011 годы"

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего В.Т. Филиппова, судей А.С. Антонова, Д.Н. Миронова, Н.Е. Полятинского, В.Н. Прокопьева, с участием заявителя - народного депутата Республики Саха (Якутия) В.Н. Губарева, представителя Президента Республики Саха (Якутия) - руководителя Департамента по государственно-правовым вопросам Администрации Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) С.М. Гурьевой, представителей Председателя Правительства Республики Саха (Якутия) П.В. Алексеева, Е.А. Максимовой и И.И. Оконешниковой рассмотрел на открытом заседании дело о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4.1 Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 23 ноября 2009 года N 503.

Поводом к рассмотрению явилось обращение народного депутата Республики Саха (Якутия) В.Н. Губарева.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Саха (Якутия) оспариваемые заявителем нормативные положения.

Заслушав судью-докладчика Д.Н. Миронова, объяснения сторон, выступления свидетелей, других участников судебного процесса и исследовав материалы дела, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)

установил:

1. Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 23 ноября 2009 года N 503 "О внесении дополнений в постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 04 июля 2007 года N 293 "О Плане оптимизации расходов по основным направлениям социальной сферы на 2007-2011 годы":

- рекомендовано "Министерству образования Республики Саха (Якутия), Министерству науки и профессионального образования Республики Саха (Якутия), Министерству здравоохранения Республики Саха (Якутия), Министерству культуры и духовного развития Республики Саха (Якутия), Департаменту по делам печати и телерадиовещания Республики Саха (Якутия), Государственному комитету Республики Саха (Якутия) по физической культуре и спорту обеспечить в I квартале 2010 года сокращение штатной численности по республиканским учреждениям в размере не менее 5% с направлением высвобождаемых средств от проводимых мероприятий на повышение стимулирующего фонда оплаты труда в рамках перехода на новые системы оплаты труда" (пункт 2);

- поручено Министерству финансов Республики Саха (Якутия) "с 01 апреля 2010 года провести сокращение бюджетных ассигнований на 2010 год в размере 5% по республиканским учреждениям, не исполнившим пункт 2 настоящего постановления в течение I квартала 2010 года" (пункт 4.1).

Народный депутат Республики Саха (Якутия) В.Н. Губарев, обратившийся в Конституционный суд Республики Саха (Якутия), просит проверить конституционность положений пунктов 2 и 4.1 указанного постановления правительства, поскольку, как он полагает, в них содержится "нарушение прав и свобод граждан на труд".

По мнению народного депутата, пункт 2 постановления правительства расширил перечень структур подпадающих под оптимизацию по распоряжению Президента Республики Саха (Якутия) и предусмотрел сокращение штатной численности работников, которое не содержится в законодательстве. Ходатайствующий считает, что пункт 4.1 постановления определяет порядок "сокращения бюджетных ассигнований" структур исполнительной власти, который действующим законодательством не предусмотрен. Как полагает народный депутат, пункты 2 и 4.1 постановления правительства противоречат статьям 2 и 18 Конституции Республики Саха (Якутия).

Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 23 ноября 2009 года N 503 "О внесении дополнений в постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 04 июля 2007 года N 293 "О Плане оптимизации расходов по основным направлениям социальной сферы на 2007-2011 годы" издано во исполнение распоряжения Президента Республики Саха (Якутия) от 16 декабря 2008 года N 566-а-РП "О плане действий по снижению негативных последствий финансового кризиса на экономику Республики Саха (Якутия)". Рассматриваемым постановлением установлены нормы, дополняющие постановление от 04 июля 2007 года N 293. Исходя из этого и с учетом занимаемого правительством положения в системе органов государственной власти, конституционность постановления от 23 ноября 2009 года N 503 подлежит рассмотрению самостоятельно, а не в связи с актами Главы республики. Конституционный суд Республики Саха (Якутия), как орган конституционного контроля, не наделен правом исследования фактических обстоятельств и целесообразности принятых мер по реализации постановления правительства. Трудовые споры, связанные с увольнением работников в конкретных учреждениях, подведомственны судам общей юрисдикции. Народный депутат Республики Саха (Якутия) по вопросу о проверке конституционности нормативного правового акта является субъектом обращения в Конституционный суд Республики Саха (Якутия).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного распоряжения следует читать как "N 566/а-РП"

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Саха (Якутия) являются взаимосвязанные положения пунктов 2 и 4.1 постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 23 ноября 2009 года N 503.

2. Конституция Республики Саха (Якутия), согласно ее статье 7, обладает верховенством на всей территории республики, все органы государственной власти должны действовать на основе ее установлений. По сказанному полномочия правительства республики не могут противоречить положениям основ конституционного строя и правам человека, представленным в статьях 2, 3 и 18 Конституции Республики Саха (Якутия).

В соответствии со статьей 80 Конституции Республики Саха (Якутия) правительство является исполнительным и распорядительным органом государственной власти республики и потому несет ответственность за реализацию социально-экономической политики и в этих целях прогнозирует, организует и координирует деятельность органов исполнительной власти. Деятельность по оптимизации органов исполнительной власти республики, как выбора наилучшего варианта решений, достижения максимальной эффективности в управлении, составляет элемент исполнительно-распорядительных полномочий правительства республики.

Постановление правительства от 23 ноября 2009 года N 503 по своему содержанию носит рекомендательный характер. На основании его положений в республиканских учреждениях издаются правоприменительные акты. Предложения правительства о переходе к новой системе оплаты труда и сокращении штатной численности республиканских учреждений в размере не менее 5% с направлением высвобождаемых средств на стимулирование труда связаны с той оптимизацией, которая предпринимается в пределах полномочий правительства как исполнительного и распорядительного органа.

Следовательно, правительство, принимая пункт 2 постановления от 23 ноября 2009 года N 503, действовало в пределах своих полномочий, предоставляемых ему Конституцией.

Согласно части 2 статьи 2 Конституции Республики Саха (Якутия) государство имеет основной целью и задачей создание условий для материального благосостояния и духовного развития народа, равных возможностей всем гражданам. В соответствии с частью 1 статьи 18 Конституции каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду. В части 2 статьи 18 закрепляется право каждого свободно выбирать род занятий и профессию. В части 3 статьи 18 Конституции провозглашена обязанность республики обеспечивать для граждан единые гарантии в области охраны труда.

Содержание приведенных положений Конституции не исключает право граждан на свободную занятость. Оно является гарантией против возрождения принципа всеобщности труда. Это подтверждается тем, что право работодателя расторгнуть трудовой договор с работником связывается с нормами трудового законодательства. Перечень оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя дан в статье 81 Трудового кодекса Российской Федерации.

Право на труд опосредуется трудовым договором, а право на равный доступ к государственной службе - служебным контрактом. В республиканских учреждениях, упомянутых в постановлении правительства N 503, применяется трудовой договор. В возникающих правовых связях правительство выступает как субъект регулирования публично-правовых отношений, а работодателями являются руководители соответствующих учреждений. Сказанное показывает, что как работодатель, так и правительство, наделенное возможностью урегулировать такие отношения, в своих действиях по сокращению штатной численности ограничены трудовым правом.

Таким образом, рекомендации правительства, содержащиеся в пункте 2 постановления правительства от 23 ноября 2009 года N 503, сами по себе не могут привести к нарушению конституционного права граждан на труд.

3. Взаимоотношения между правительством и республиканскими учреждениями в сфере бюджета носят публично-правовой характер и потому должны строиться с учетом закрепленных в Конституции республики принципов разделения властей и законности.

3.1. Рекомендуемый правительством План оптимизации касается учреждений некоммерческого характера, создаваемых собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций. Финансирование республиканских учреждений осуществляется из средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия). Общий объем их финансирования включается в ведомственную структуру расходов республики. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, но только неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество.

Закон о государственном бюджете является актом особого рода. В соответствии с установлениями статей 56 (часть 7) и 72 (часть 4) Конституции республики в разработке и принятии бюджета участвуют исполнительная и законодательная ветви власти. Правительство разрабатывает его проект и представляет Главе республики. Президент республики вносит его в Государственное Собрание (Ил Тумэн). Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" требует по проекту бюджета проведения публичного слушания.

Внесение изменений в бюджет допустимо при соблюдении определенных требований. Такие требования урегулированы регламентами Государственного Собрания (Ил Тумэн) и Правительства Республики Саха (Якутия). Так, парламент рассматривает изменения бюджета по представлению Президента либо при наличии на соответствующий проект его заключения. Согласно пункту 9.3 Регламента Правительства Республики Саха (Якутия) исполнительно-распорядительный орган разрабатывает проект закона об изменении финансовых обязательств республики, который может быть представлен Президентом в Государственное Собрание (Ил Тумэн). При этом, как того требует регламент, проекты решений правительства по вопросам социальных трудовых прав и законных интересов трудящихся должны иметь согласование с Федерацией профсоюзов Республики Саха (Якутия) в соответствии с Соглашением о социальном партнерстве (пункт 4.3.8 Регламента Правительства РС(Я).

Анализ положения пункта 4.1 постановления правительства, содержащего поручение Министерству финансов Республики Саха (Якутия) уменьшить бюджетное ассигнование республиканским учреждениям структур исполнительной власти, позволяет сделать вывод о том, что при его установлении правительство отклонилось от порядка внесения изменений в государственный бюджет Республики Саха (Якутия).

3.2. Представители Правительства Республики Саха (Якутия) в обоснование положения пункта 4.1 рассматриваемого постановления правительства ссылаются на право Правительства "распоряжаться финансовыми средствами" республики, которое закреплено в Конституционном законе "О Правительстве Республики Саха (Якутия)", в Законе Республики Саха (Якутия) "Об управлении государственной собственностью Республики Саха (Якутия)", а также на исключительные полномочия Министерства финансов Республики Саха (Якутия), содержащиеся в статье 96 Закона Республики Саха (Якутия) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)".

Однако приведенные слова не могут пониматься как указание на полномочие правительства по изменению утвержденного бюджета. Ни Конституция Республики Саха (Якутия), ни действующее законодательство, в том числе упомянутые законы, не предусматривают прямого вмешательства правительства в область бюджетного финансирования органов исполнительной власти и их республиканских учреждений.

Поручение министру финансов в связи с пунктом 2 постановления правительства от 23 ноября 2009 года N 503 не подпадает под изменение размера бюджетного финансирования без внесения изменений в закон о бюджете, т.к. в данном случае отсутствуют указания на недостаточность бюджетных ассигнований для исполнения публичных нормативных обязательств республики (статья 217 Бюджетного кодекса РФ). Отсутствует и режим снижения объема поступлений дохода в бюджет республики.

3.3. Рассматриваемые пункты в постановлении правительства от 23 ноября 2009 года N 503 находятся в нормативной взаимосвязи. Гипотеза нормы - оптимизация деятельности структур управления. В пункте 2 постановления сформулированы правила поведения, связанные с сокращением штатной численности работников республиканских учреждений и использованием высвобождаемых средств. Она обращена не к субъектам правоотношений, а к правоприменителю. Положение пункта 4.1 по отношению к рекомендательным правилам пункта 2 рассматриваемого постановления, по сути, выполняет роль санкции, т.е. указывает на те юридические последствия, которые наступают в случае их невыполнения.

В таком виде положение пункта 4.1 постановления, предусматривающее возможность применения государственно-властного принуждения, не вписывается в структуру нормативного построения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 86, 87, 88, 90, 92, 97, 100 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)

постановил:

1. Признать положения пункта 2 Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 23 ноября 2009 года N 503 "О внесении дополнений в Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 4 июля 2007 года N 293 "О Плане оптимизации расходов по основным направлениям социальной сферы на 2007-2011 годы", согласно которым перечисленным в нем министерствам, департаменту и государственному комитету Республики Саха (Якутия) предложено обеспечить в I квартале 2010 года сокращение штатной численности по республиканским учреждениям в размере не менее 5% с направлением высвобождаемых средств на повышение стимулирующего фонда оплаты труда, не противоречащими Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия), поскольку они носят рекомендательный характер и сами по себе не нарушают права граждан на труд.

2. Положение пункта 4.1 Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 23 ноября 2009 года N 503, которым Министерству финансов Республики Саха (Якутия) поручено с 1 апреля 2010 года провести сокращение бюджетных ассигнований на 2010 год в размере 5% по республиканским учреждениям, не исполнившим пункт 2 указанного постановления в течение I квартала 2010 года, признать несоответствующим Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия), поскольку оно выходит за пределы полномочий, предоставленных Правительству Республики Саха (Якутия) Конституцией Республики Саха (Якутия) и Конституционным законом Республики Саха (Якутия) "О Правительстве Республики Саха (Якутия)".

3. Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.

4. Постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ", "Ил Тумэн".

Председатель Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

Д.Н. Миронов.

Судья-секретарь Конституционного суда Республики Саха (Якутия)

В.Т. Филиппов.

г. Якутск,

28 мая 2010 г.

N 4-П