Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 10 декабря 1994 г. N 4-П "По делу о проверке соответствия конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 30 июня 1994 г. "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" и закона Республики Саха (Якутия) от 22 сентября 1994 года "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций" Конституции Республики Саха (Якутия) и Конституции Российской Федерации"

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Д.Н. Миронова, судей В.А. Долгашевой, А.Д. Петракова, В.Н. Прокопьева, В.Т. Филиппова, с участием представителей сторон, направивших ходатайства в Конституционный суд Республики Саха (Якутия): В.М. Власова - заместителя председателя Правительства Республики Саха (Якутия), М.М. Федорова - помощника Президента Республики Саха (Якутия), В.О. Иванова - председателя комитета по работе с Государственным Собранием (Ил Тумэн) и общественными объединениями при Президенте и Правительстве Республики Саха (Якутия), А.П. Пахомова - заместителя начальника Главного управления по работе с местными администрациями при Президенте Республики Саха (Якутия), В.Г. Николаева - народного депутата Палаты Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), члена Демократической партии Якутии; представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), как стороны, издавшей рассматриваемые нормативные акты: Е.М. Ларионова - Председателя Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), А.П. Илларионова - Председателя Палаты Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), В.И. Боровиковой - народного депутата Палаты Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), председателя Комитета по вопросам органов местного самоуправления, управления по делам малочисленных народов Севера, рассмотрел в открытом заседании дело о проверке соответствия конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 30 июня 1994 года "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" и закона Республики Саха (Якутия) от 22 сентября 1994 года "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций" Конституции Республики Саха (Якутия) и Конституции Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явились ходатайства Президента Республики Саха (Якутия) и Центрального координационного Совета Демократической партии Якутии о признании названных законов не соответствующими Конституции Республики Саха (Якутия) и Конституции Российской федерации.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросах о том, соответствуют ли указанные нормативные акты Конституции Республики Саха (Якутия) по содержанию норм, по форме, с точки зрения установленного в республике разграничения законодательной и исполнительной властей, а также с точки зрения закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе, поскольку это прямо не определено Конституцией Республики Саха (Якутия).

Выслушав объяснения представителей сторон, изучив материалы дела, Конституционный суд

Установил:

30 июня 1994 года Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) приняло конституционный Закон "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)", а 22 сентября 1994 года - Закон "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций". В улусах, городах, наслегах, селах и поселках, в том числе в центрах улусов, для осуществления государственной власти образуются местные представительные органы: улусное, городское, наслежное, сельское и поселковое Собрания и исполнительные органы - местные администрации. В административно-территориальных единицах может осуществляться местное самоуправление по волеизъявлению населения с правом владения, пользования и распоряжения собственностью. Выборы депутатов в местные представительные органы государственной власти и глав администраций осуществляются гражданами Республики Саха (Якутия) на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Главы местной администрации улуса и города республиканского подчинения подлежат утверждению Президентом Республики Саха (Якутия), а главы местной администрации города улусного подчинения, поселка, наслега, села - главой улусной, городской республиканского подчинения администрации.

В ходатайстве Президента Республики Саха (Якутия) выдвигается требование признать Закон от 30 июня 1994 г. "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" полностью или отдельной его части неконституционным в виду того, что статьи 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 12, 14, 15, 16, 17,18, 19, 21 и 22 названного Закона не соответствуют части 2 статьи 3, части 3 статьи 5, статье 12, пункту "Н" части 1 статьи 72, частям 2 и 5 статьи 76, части 1 статьи 77, статьям 130-133 Конституции Российской Федерации, нарушают нормы части 2 статьи II Федеративного договора, а также противоречат статьям 84, 85, 86, 88, 94-1, 94-2 Конституции Республики Саха (Якутия).

В ходатайстве Президента Республики Саха (Якутия) выражено требование признать неконституционными полностью или частично, основанные на названном Законе, положения Закона Республики Саха (Якутия) от 22 сентября 1994 года "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций".

Центральный координационный Совет Демократической партии Якутии в своем ходатайстве требует признать недействующими полностью или частично закон Республики Саха (Якутия) от 30 июня 1994 года "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" в силу того, что статьи 1, 7, 16 и 17 названного Закона противоречат статьям 3, 8, 12, части 1 статьи 15, статьям 18, 32, 40, 41, 4Л#, пункту "Н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, статьям 8, 37, 39, 90 Конституции Республики Саха (Якутия).

Из анализа, проведенного Конституционным судом Республики Саха (Якутия), видно, что согласно пункту "Н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации закрепляет, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Отсутствие федеральных законов в известной мере затрудняет законодательный процесс в республике. Однако это обстоятельство не может быть основанием для приостановления производства по делу о конституционности рассматриваемых законов. Статьи 72 и 77 Конституции Российской Федерации не запрещают республикам осуществлять законодательное регулирование в области совместных полномочий до принятия федерального закона. Это презюмируется, так как федеральные законы и законы субъектов Федерации должны соответствовать положениям основ конституционного строя Федерации. Данная презумпция подтверждается и тем, что по вопросу о соответствии нормативных актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам предусматривается конституционное судопроизводство.

Согласно статье 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Статья 12 Конституции Российской федерации не конкретизирует административно-территориальной принадлежности типов местной власти, хотя местное самоуправление отделяется от государственной власти. Следовательно, основы конституционного строя Российской Федерации этот вопрос оставляют на усмотрение субъекта Федерации.

Суд констатирует, что требование парламентской стороны рассматривать конституционность Закона "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" с точки зрения его соответствия Конституции Республики Саха (Якутия) имеет определенную конституционную базу. Представители Президента Республики Саха (Якутия) признали, что в связи с принятием Закона Республики Саха (Якутия) от 20 апреля 1994 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия)" подраздел "Местное самоуправление" раздела IV Конституции Республики Саха (Якутия) приведен в соответствие с Конституцией Российской Федерации, хотя сами нормы подраздела составлены противоречиво.

Согласно статье 1 закона "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" решение вопросов территориального значения осуществляется через систему местных органов государственной власти. Это положение противоречит статье 84 Конституции Республики Саха (Якутия), согласно которой в республике организация граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения осуществляется через систему местных органов государственной власти и органы местного самоуправления.

В соответствии со статьями 2, 9 и 17 Закона "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" и статьей 3, частью 2 статьи 8 Закона "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций" для осуществления государственной власти образуются местные органы государственной власти. А в статье 6 Закона "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" провозглашается возможность осуществления местного самоуправления в административно-территориальных единицах. Местные представительные и исполнительные органы государственной власти образуются реально, а органы самоуправления возможно будут созданы. Название подраздела "Местное самоуправление" IV раздела Конституции Республики Саха (Якутия) было заменено словами "Местные органы государственной власти и местное самоуправление". В подразделе закреплена необходимость образования органов местного самоуправления как самостоятельной структуры местной власти и принцип их не вхождения в систему органов государственной власти. Советы народных депутатов, сочетающие в себе государственные и самоуправленческие начала, были исключены из Конституции.

Статьи 2, 9 и 17 закона "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" предусматривают образование соответствующих органов в улусах, городах, наслегах, селах и поселках, в том числе в центрах улусов. В перечне административно-территориальных единиц статьи 85 Конституции Республики Саха (Якутия) отсутствуют села и не выделены центры улусов, а в перечне статьи 94-1 нет упоминаний об улусах и поселках, хотя добавлены "другие территории". В новой редакции статьи 85 Конституции Республики Саха (Якутия) не использован термин "города республиканского подчинения", и введено понятие "города".

Согласно статье 94-1 Конституции Республики Саха (Якутия) территориальной основой местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) признаются городские и сельские поселения. Это предполагает, что статья 85 Конституции Республики Саха (Якутия) термином "города" имеет в виду города республиканского подчинения, а статья 94-1 Конституции Республики Саха (Якутия) под городскими поселениями имеет в виду города улусного подчинения. Таким образом, учреждение местных органов государственной власти на уровне улусов и городов республиканского подчинения не противоречит статьям подраздела "Местные органы государственной власти и местное самоуправление" раздела IV Конституции Республики Саха (Якутия).

Согласно части 1 статьи 7, пункту "д" статьи 16, пункту "г" статьи 19 закона "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" земля, недра, воды, растительный и животный мир составляют экономическую основу деятельности местных представительных и исполнительных органов государственной власти, которые наделены правом установления порядка предоставления и изъятия земельных участков, использования иных природных ресурсов. Данные установления учитывают изменения статьи 120 Конституции Республики Саха (Якутия). В то же время согласно статьи 88 Конституции Республики Саха (Якутия) владение землей, водами, лесами составляют экономическую основу и местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 7, пунктам "а", "в", "е" статьи 16, пунктам "б" и "в" статьи 19 закона "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" экономическую основу деятельности соответствующих органов составляет муниципальная собственность. Эти органы устанавливают и порядок приватизации объектов муниципальной собственности, управляют ими, что не соответствует статье 6 самого Закона и статьям 86, 88 и 94-2 Конституции Республики Саха (Якутия), признающих экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления.

Положение Закона о том, что местный представительный орган государственной власти устанавливает границы наслегов, сел, поселков, родовых общин по согласованию с местными органами власти противоречит статье 94-1 Конституции Республики Саха (Якутия), требующей установление и изменение границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, производить с учетом мнения населения.

Полномочия местных представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренные Законом "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)", не должны входить в противоречие с правами органов местного самоуправления и принципом отделения местного самоуправления от государственной власти.

В связи с изложенным статьи 3, 4, 8, 9, 12, 13, 36, 42, 46 Закона "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций", в части выборов депутатов городов улусного подчинения, наслежных, сельских и поселковых представительных органов и глав администраций, не соответствуют Конституции Республики Саха (Якутия).

В ходатайстве Президента Республики Саха (Якутия) исполнение требования статьи 21 Закона "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций" о сложении кандидатом своих служебных полномочий связывается с возможностью нанесения непоправимого ущерба целостности государственной власти и системе управления республики. Однако сложение кандидатом своих служебных полномочий не может создать указанных условий, так как оно ограничено целями создания равных условий для участия кандидатов в предвыборной компании.

Законы "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" и "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций", в части образования и выборов местных представительных и исполнительных органов государственной власти в городах улусного подчинения, наслегах, поселках и селах, противоречат статьям 84, 86, 88, 94-1 и 94-2 Конституции Республики Саха (Якутия) и не гарантируют гражданам права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.

Выборы местных представительных и исполнительных органов государственной власти в улусах и городах республиканского подчинения реализуют предписания статьи 111 Конституции Республики Саха (Якутия) о том, что депутаты местных представительных органов государственной власти и главы местной администрации избираются населением.

Руководствуясь статьей 101 Конституции Республики Саха (Якутия), статьями 24, 25, 26, 31, 32 Закона Республики Саха (Якутия) "О порядке деятельности Конституционною суда Республики Саха (Якутия)", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)

Постановил:

1. Признать конституционный Закон Республики Саха (Якутия) от 30 июня 1994 года "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" в части образования местных представительных и исполнительных органов государственной власти в улусах и городах республиканского подчинения соответствующим Конституции Республики Саха (Якутия).

2. Признать конституционный Закон Республики Саха (Якутия) от 30 июня 1994 года "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)", в части образования местных представительных и исполнительных органов государственной власти в городах улусного подчинения, наслегах, поселках и селах, не соответствующим Конституции Республики Саха (Якутия).

3. Признать Закон Республики Саха (Якутия) от 22 сентября 1994 года "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций", в части проведения выборов местных представительных органов и глав местной администрации в улусах, городах республиканского подчинения, соответствующим Конституции Республики Саха (Якутия).

4. Признать Закон Республики Саха (Якутия) от 22 сентября 1994 года "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций", в части проведения выборов местных представительных органов и глав местной администрации в городах улусного подчинения, наслегах, поселках и селах, не соответствующим Конституции Республики Саха (Якутия).

5. Считать недействующими положения конституционного Закона Республики Саха (Якутия) от 30 июня 1994 года "О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)" и Закона Республики Саха (Якутия) от 22 сентября 1994 года "О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций" об образовании, организации и деятельности местных представительных и исполнительных органов государственной власти в городах улусного подчинения, наслегах, поселках и селах и проведении соответствующих выборов.

6. Настоящее постановление окончательно и обжалованию не подлежит.

7. Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения.

8. Настоящее постановление подлежит опубликованию в газетах "Республика Саха" и "Саха сирэ" не позднее чем в семидневный срок.