Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 2010 г. N 3-12/10 О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 29.12.2008 644-З N 181-IV "О градостроительной политике в Республике Саха (Якутия)"

Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия)
от 22 апреля 2010 г. N 3-12/10

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

председательствующего Пуховой Е.В.,

при секретаре Дудайти А.Ш., с участием прокурора Шкиндер Г.Л.,

представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС(Я) Оконешникова В.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Якутске

дело по заявлению и.о. прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 29.12.2008 644-З N 181-IV "О градостроительной политике в Республике Саха (Якутия)",

суд установил:

Закон Республики Саха (Якутия) от 29.12.2008 644-З N 181-IV "О градостроительной политике в Республике Саха (Якутия)" составляет основу правового регулирования градостроительной деятельности в Республике Саха (Якутия) (далее - Закон РС(Я) от 29.12.2008 г.).

Документ опубликован в издании "Якутские ведомости", N 4, 24.01.2009 г., "Сокуоннар. Уураахтар. Дьапаллар.", N 76-81, 04.08.2009 г.

И.о. прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими ч. 3, 4 ст. 26, ч. 3 ст. 27 Закона РС(Я) от 29.12.2008 г., указывая на то, что оспариваемые положения противоречат Градостроительному кодексу РФ (далее - ГрК), Федеральному закону "О землеустройстве", Федеральному закону "О государственном кадастре недвижимости".

На судебном заседании прокурор Шкиндер Г.Щ# требование поддержала в полном объеме, просит признать оспариваемые положения Закона РС(Я) от 29.12.2008 противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

Представитель Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС(Я) Оконешников В.Ю. с заявлением не согласился в части оспаривания ч. 3, 4 ст. 26 Закона РС(Я) от 29.12.2008, суду пояснил, что часть 3 ст. 26 Закона РС(Я) от 29.12.2008 г. соответствует ст. 44 ГрК РФ, согласно которой градостроительный план земельного участка может быть подготовлен в составе проекта межевания и в виде отдельного документа. Если он подготовлен в виде отдельного документа, то конкретно указанно, что процедура, предусмотренная частями 1-16 ст. 46 ГрК, не требуется. В части 4 ст. 26 Закона РС(Я) употребляется термин "основа", смысл которого совершенно иной, отличный от термина "основание". Закон РС(Я) от 29.12.2008 г. термином "основа" обозначает градостроительный план земельного участка, как исходный материал, начало, базис для организации землеустроительных работ и кадастрового учета сформированных земельных участков, на основе которого выполняются чертежи, устанавливаются границы земельных участков, разрабатывается проектная документация. Просит в части признания противоречащими федеральному законодательству положений ч. 3, 4 ст. 26 Закона РС(Я) от 29.12.2008 отказать. В части положений ч. 3 ст. 27 Закона РС(Я) от 29.12.2008 г. выразил согласие с заявлением.

Суд, выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство, а следовательно, и градостроительное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Так, законодательство Российской Федерации о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В Республике Саха (Якутия) основу правового регулирования градостроительной деятельности составляет Закон Республики Саха (Якутия) от 29.12.2008 644-З N 181-IV и О градостроительной политике в Республике Саха (Якутия)".

Согласно ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Между тем, отдельные положения вышеуказанного Закона РС(Я) от 29.12.2008 г. противоречат федеральному законодательству.

Статья 26 Закона РС(Я) от 29.12.2008 г. посвящена подготовке проектов межевания территорий и градостроительных планов земельных участков.

В ч. 3 ст. 26 Закона РС(Я) от 29.12.2008 г. указывается, что проект градостроительного плана земельного участка, подготовленный в составе проекта межевания территории, подлежит согласованию с правообладателями смежно расположенных земельных участков, иных объектов недвижимости.

Между тем, указанный порядок подготовки проектов градостроительных планов установлен Законом PC(Я) от 29.12.2008 г. без учета положений федерального законодательства, обеспечивающих соблюдение прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Так, часть 5 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ обязывает рассматривать на публичных слушаниях проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа, до их утверждения.

Таким образом, Градостроительный кодекс предусматривает возможность выражения правообладателями, иными заинтересованными лицами мнения по вопросу планировки территории в ходе проведений публичных слушаний, возможность представления в уполномоченные органы местного самоуправления предложений^# замечаний по проекту планировки территории, а также возможность оспаривания документов территориального планирования в судебном порядке.

Участие в публичных слушаниях по проекту планировки территории, в том числе по проекту градостроительного плана федеральным законодательством определена, как право, а не как обязанность правообладателей земельных участков и иных заинтересованных лиц.

В целом подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа. Об этом указано в ч 4 ст. 44 ГрК РФ. В случае, когда градостроительный план подготавливается как отдельный документ проведение публичных слушаний не требуется, что следует из ч. 17 ст. 46 ГрК.

По мнению представителя заинтересованной стороны, градостроительный план земельного участка, по своей сути, не является документом по планировке территории. Он никак не связан непосредственно с территориальным планированием, предопределяющим будущее развитие территории, а определяет параметры строительства на конкретном земельном участке. В такой ситуации для соблюдения интересов других землевладельцев необходимо согласование градостроительного плана с правообладателями смежных земельных участков, поэтому ч. 3 ст. 26 Закона PC(Я) от 29.12.2008 г. не противоречит федеральному законодательству. Указанный вывод заинтересованного лица является несостоятельным, поскольку в оспариваемом положении ч. 3 ст. 26 Закона PC(Я) от 29.12.2008 г. речь идет о проекте градостроительного плана земельного участка, подготовленного в составе проекта межевания территории, а не как об отдельном документе, следовательно ч. 17 ст. 46 ГрК в данном случае не применима. Более того, ч. 5 ст. 41 ГрК относит градостроительные планы земельных участков к видам документации, разрабатываемой при подготовке документации по планировке территорий, наряду с проектами планировки территории, проектами межевания территории. И если градостроительный план земельного участка, как отдельный документ, не подлежит рассмотрению на публичных слушаниях, то градостроительный план, как часть проекта межевания территории, в соответствии с ч. 5 ст. 46 ГрК должен рассматриваться на публичных слушаниях. Проект межевания в любом случае подлежит рассмотрению на публичных слушаниях. Указание в ч. 3 ст. 26 Закона РС(Я) от 29.12.2008 г. на императивное!# согласования# проекта градостроительного плана земельного участка, подготовленного в составе проекта межевания территорий, с правообладателями смежно расположенных земельных участков, иных объектов недвижимости противоречит федеральному законодательству в связи с тем, что вместо добровольного участия в процедуре публичных слушаниях предусматривает обязательное согласование.

Часть 4 статьи 26 Закона РС(Я) от 29.12.2008 г., по мнению прокурора, противоречит федеральному законодательству, поскольку не предусматривает градостроительные планы земельных участков в качестве оснований для проведения землеустроительных работ и кадастрового учета сформированных земельных участков.

Так, частью 4 статьи 26 Закона РС(Я) от 29.12.2008 г. установлено, что утвержденные в установленном порядке градостроительные планы земельных участков являются основой для проведения землеустроительных работ и кадастрового учета сформированных земельных участков, а также для подготовки проектной документации.

Между тем, в соответствии со ст. 4 Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" основаниями проведения землеустройства являются решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства; договоры о проведении землеустройства; судебные решения.

Основания для кадастрового учета названы в чЛ# ст. 16 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". К ним относятся образование или создание объекта недвижимости, прекращение его существования либо изменение уникальных характеристик объекта недвижимости или любых указанных в пунктах 7-21 части 2 статьи 7 Федерального закона N 221-ФЗ сведений об объекте недвижимости.

Исходя из этого следует вывод, что требование прокурора в части признания ч. 4 ст. 26 Закона РС(Я) от 29.12.2008 г. противоречащей федеральному законодательству обосновано, т.к. вышеуказанное федеральное законодательство перечисляет конкретные основания для проведения землеустроительных работ и кадастрового учета сформированных земельных участков и утвержденных в *# установленном порядке градостроительных планов земельных участков в этом перечне нет.

Разное толкование терминов "основа" и "основание" не может быть принято судом во внимание в качестве обстоятельства, опровергающего выявленное прокурором несоответствие ч. 4 ст. 26 Закона РС(Я) от 29.12.2008 г. федеральному законодательству. Государственное Собрание (Ил Тумэн) РС(Я) исходят из того, что содержанием термина "основа" является исходный материал для чертежей и иного установления границ земельных участков, проектной документации, а не правоустанавливающий факт, о котором идет речь в Федеральных законах "О землеустройстве", "О государственном кадастре недвижимости". С такой позицией нельзя согласиться. Термины "основа" и "основание" синонимичны и при таких обстоятельствах их содержание может указывать и на правоустанавливающий факт, и на исходный материал в зависимости от контекста. Между тем, двусмысленность терминов в региональном законодательстве, в одном из толкований свидетельствующая о противоречии ч. 4 ст. 26 Закона РС(Я) от 29.12.2008 федеральному законодательству, не допустима по смыслу ст. 76 Конституции РФ.

Другое оспариваемое прокурором положение ч. 3 ст. 27 Закона РС(Я) от 29.12.2008 г. устанавливает, что заказ на подготовку документации по планировке территории размещается и выполняется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Данная норма противоречит ч. 8 ст. 45 ГрК (в ред. Федерального закона от 27.12.2009 N 343-ФЗ), т.к. подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления самостоятельно либо на основании государственного или муниципального контракта, заключенного по итогам размещения заказа в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В ходе судебного разбирательства Государственное Собрание (Ил Тумэн) РС(Я) выразили согласие с имеющимся противоречием в ч. 3 ст. 27 Закона РС(Я) от 29.12.2008 г.

Однако исходя из ч. 3 ст. 252 ГПК РФ, в соответствии с которой признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно, суд считает возможным признать ч. 3 ст. 27 Закона РС(Я) от 29.12.2008 г. противоречащей федеральному законодательству.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

На основании вышеизложенного, требования прокурора обоснованны и подлежат удовлетворению в полном объеме.

Руководствуясь ст. 253 ГПК РФ,

решил:

Заявление и.о. прокурора Республики Саха (Якутия) - удовлетворить в полном объеме.

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению ч. 3, 4 ст. 26 Закона Республики Саха (Якутия) от 29.12.2008 644-З N 181-IV "О градостроительной политике в Республике Саха (Якутия)" с момента принятия решения суда.

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и подлежащими применению ч. 3 ст. 27 Закона Республики Саха (Якутия) от 29.12.2008 644-З N 181-IV "О градостроительной политике в Республике Саха (Якутия)" с момента вступления в законную силу Федерального закона от 27.12.2009 N 343-ФЗ.

Сведения о принятом решении опубликовать в официальных средствах массовой информации после его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Российской Федерации в течение 10 дней.

Председательствующий: п/п

Е.В. Пухова