Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 18 декабря 2007 г. N 517 "Об утверждении Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008 - 2010 годы"

А. Реализация цели и задач реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) в 2005 - 2006 годах

Главной целью реформирования системы управления региональными финансами в Республике Саха (Якутия) стало повышение эффективности и результативности работы республиканских органов государственной власти и местного самоуправления, направленное на создание условий для экономического роста, улучшения социально-экономической обстановки и инвестиционного климата в регионе.

Исходя из заявленной цели и поставленных задач, Программа реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) реализовывалась по заявленным на I этапе (2005 - 2006 гг.) основным направлениям:

1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами.

2. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат.

3. Административная реформа.

4. Реформирование государственного сектора экономики, включая его оптимизацию.

5. Совершенствование системы инвестиций.

6. Создание условий для развития доходной базы и формирование налогово-бюджетной политики, ориентированной на развитие доходного потенциала.

7. Совершенствование долговой политики и системы управления государственным долгом.

8. Совершенствование межбюджетных отношений.

В результате реализации Программы реформирования региональных финансов в 2005 - 2006 годах достигнут ряд результатов.

Создана система учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах (постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года N 395 "О мерах по формированию системы управления бюджетными услугами", где закреплены в детализированной форме стандарты качества предоставления бюджетных услуг в сфере образования, здравоохранения, физкультуры и спорта, культуры, кинематографии и средств массовой информации, включающие описание бюджетных услуг, группы их потребителей, количественные параметры оценки конечного результата для потребителей, а также министерства и ведомства, ответственные за предоставление информации, периодичность предоставления и обновления информации, указание источника информации.)

Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года N 396 "О мерах по повышению эффективности работы бюджетного сектора, оптимизации бюджетных расходов" был утвержден План снижения доли бюджетного финансирования и прекращения бюджетного финансирования ряда организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, а также разработан Типовой контракт о целевом финансировании социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями и (или) государственными автономными некоммерческими организациями, и Типовой договор по оказанию социальных услуг бюджетным учреждением, с основными требованиями к результатам работы бюджетных учреждений.

Реализована задача формирования среднесрочных ведомственных программ. Эта задача достигнута путем принятия постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года N 398 "О мерах по совершенствованию методов планирования бюджетных расходов на основе установленных требований к конечному результату", которым утвержден Перечень количественных показателей для оценки результатов работы министерств и ведомств по реализации государственного заказа на управление социально-экономическими процессами в Республике Саха (Якутия) до 2008 года.

Решена задача совершенствования порядка финансирования временных кассовых разрывов. Механизмом реализации данного направления стало принятие постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года N 390 "О совершенствовании порядка финансирования временных кассовых разрывов при исполнении государственного бюджета Республики Саха (Якутия)". Приложением N 1 к постановлению утверждена Методика планирования временных кассовых разрывов в целях повышения эффективности управления бюджетными средствами при исполнении государственного бюджета Республики Саха (Якутия), обеспечения Правительства Республики Саха (Якутия) агрегированной информацией, позволяющей оценить влияние различных факторов на состояние государственных финансов, а также для осуществления Министерством финансов Республики Саха (Якутия) своевременных мероприятий, направленных на прогнозирование временных кассовых разрывов и формирование финансового резерва с целью финансирования временных кассовых разрывов при исполнении расходов государственного бюджета Республики Саха (Якутия) в течение финансового года.

Реализована обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства. Механизмом реализации стало постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 03 июня 2005 года N 298 "О проведении независимой публичной экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства", которым установлено обязательное условие получения заключения независимых организаций и экспертов, в том числе и по поводу оценки последствий для бюджета, а также порядок проведения независимой публичной экспертизы указанных законопроектов.

Важным инструментом наведения порядка в использовании общественных финансов стало применение формализованных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок (постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года N 396 "О мерах по повышению эффективности работы бюджетного сектора, оптимизации бюджетных расходов").

Следующим важным этапом роста эффективности управления общественными финансами стало использование среднесрочного финансового планирования, механизмом реализации которого стало принятие постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года N 391 "О порядке составления перспективного финансового плана и проекта государственного бюджета Республики Саха (Якутия)".

Другим важным направлением реформы на региональном уровне стала реализация административной реформы. Реализация данного направления осуществляется путем внедрения процедур открытого конкурса на замещение государственных должностей (Закон Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года N 433-III "О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия)"). Установлена обязательная переаттестация работающих специалистов не реже, чем раз в три года независимыми экспертными комиссиями, что также закреплено Законом Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года N 433-III "О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия)", а также Указами Президента Республики Саха (Якутия) N 2099 от 21 апреля 2005 года "Об аттестации государственных гражданских служащих" (пункт 2 Аттестационным комиссиям проводить аттестацию государственных гражданских служащих один раз в три года) и от 19 мая 2005 года N 2134 "Об утверждении Плана повышения квалификации государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия) на 2005 - 2006 годы".

Законодательно закреплено повышение квалификации государственных служащих на регулярной основе - Указ Президента Республики Саха (Якутия) N 2134 от 19 мая 2005 года "Об утверждении Плана повышения квалификации государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия) на 2005 - 2006 годы", которым, в том числе, утверждены порядок, перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на 2005 - 2006 годы в тринадцати академиях, высших учебных заведениях и учебных центрах России (приложение N 1 к данному Указу) и Закон Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года N 433-III "О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия)".

Еще одним направлением наведения порядка в сфере региональных финансов стало повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения. Для его реализации было принято постановление Правительства Республики Саха (Якутия) N 397 от 30 июня 2005 года "Об утверждении Методики предоставления субвенций бюджетам муниципальных образований Республики Саха (Якутия) на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на 2005 год".

Еще одним важным направлением стал перевод натуральных льгот в денежную форму на адресной основе. Было принято постановление Правительства Республики Саха (Якутия) N 409 от 30 июня 2005 года "Об утверждении Порядка персонифицированного учёта граждан, имеющих право на льготы". 02 августа 2007 года принято распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) N 1012-р "О Плане мероприятий по переводу натуральных льгот в денежные выплаты для отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с действующим законодательством". В соответствии с утвержденным этим распоряжением Планом с 01 января 2009 планируется перевод натуральных льгот на оплату жилья и коммунальные услуги в ежемесячные денежные выплаты. Приняты поправки в соответствующие законы в части перевода натуральных льгот в денежную форму - Закон Республики Саха (Якутия) от 09.12.2004 N 188-З N 383-III "О социальной поддержке ветеранов тыла и ветеранов труда в Республике Саха (Якутия), Закон Республики Саха (Якутия) от 09.12.2004 N 188-З N 385-III "О социальной поддержке жертв политических репрессий в Республике Саха (Якутия)".

Следующим важным направлением реформирования общественных финансов в Республике Саха (Якутия) стало совершенствование системы инвестиций, включающее мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств. В этих целях приняты постановления Правительства Республики Саха (Якутия) N 402 от 30 июня 2005 года "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 11 мая 2001 года N 274 "О порядке организации и проведения республиканских конкурсов инвестиционных проектов" и N 403 от 30 июня 2005 года "Об установлении системы критериев, являющихся основанием для досрочного прекращения финансирования инвестиционных проектов за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия)".

Создание условий для развития доходной базы региона реализуется путем организации оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет принятием постановления Правительства Республики Саха (Якутия) N 386 от 30 июня 2005 года "Об утверждении Порядка предоставления отсрочек и рассрочек по погашению задолженности неналоговых платежей в государственный бюджет Республики Саха (Якутия)", а также постановления Правительства Республики Саха (Якутия) N 387 от 30 июня 2005 года "Об утверждении Порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей", в котором устанавливается процедура проведения мониторинга состояния организаций, получающих отсрочки и рассрочки платежей в бюджет, анализ их дебиторской задолженности на основе формы специальной отчетности.

Другим направлением стало создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов путем внесения поправок в Закон Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2005 года 248-З N 503-III "О внесении изменений и дополнения в Закон Республики Саха (Якутия) "О налоговой политике Республики Саха (Якутия)"" (часть 1 статьи 10), а именно: "Установить запрет на предоставление новых и пролонгацию фактически предоставляемых налоговых льгот в случае получения отрицательной оценки социально-экономического эффекта от их предоставления".

Важным направлением развития доходной базы региона признана организация учета объектов, находящихся в собственности Республики Саха (Якутия), и предоставление информации заинтересованным лицам. Для этого постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года N 408 утверждено Положение о раскрытии информации о собственности Республики Саха (Якутия), в котором устанавливается процедура предоставления сведений о собственности всем заинтересованным лицам без ограничения доступа.

Порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности Республики Саха (Якутии), утвержден постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года N 407.

К данному направлению деятельности относится и мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли в уставном капитале которых принадлежат Республике Саха (Якутия).

Совершенствование долговой политики стало одним из наиболее значимых и эффективных направлений деятельности Правительства Республики Саха (Якутия). В этих целях реализовано внедрение формализованных процедур управления долгом, принятие долговых обязательств, их рефинансирование. Было разработано и принято постановление Правительства Республики Саха (Якутия) N 269 от 22 июня 2006 года "Об утверждении Методики расчета платежеспособности бюджета Республики Саха (Якутия)", а также постановление Правительства Республики Саха (Якутия) N 394 от 30 июня 2005 года "Об утверждении Порядка планирования государственного долга и условных обязательств". В отношении государственных гарантий разработана и внедрена нормативно-правовая база: разработаны и приняты поправки в Закон Республики Саха (Якутия) от 18 мая 2005 года 229-ЗР N 465-III "О внесении изменений дополнений в Закон Республики Саха (Якутия) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)"", согласно которым выдача государственных гарантий должна быть обеспечена в обязательном порядке залогом.

Разработано и принято Положение о предоставлении государственных гарантий Республики Саха (Якутия) (постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года N 388). В целях снижения и ликвидации просроченной кредиторской задолженности принято Положение о запрете принятия бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями обязательств, не покрываемых источниками финансирования (постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года N 392), а также принят Порядок урегулирования просроченной кредиторской задолженности, в котором содержится система мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, порядок ее переоформления, а также формы ведения оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности (постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года N 389).

Последним ключевым направлением реформирования общественных финансов региона в целях повышения качества их управления стало совершенствование межбюджетных отношений. В этой важнейшей сфере создана практически новая нормативная правовая база - приняты региональные законы, важнейшими из которых являются Закон Республики Саха (Якутия) от 18 мая 2005 года 229-З N 465-III "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Саха (Якутия) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)"", Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2005 года 3 N 523-III "О выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Саха (Якутия)", а также постановление Правительства Республики Саха (Якутия) N 324 от 09 июня 2005 г. "Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления бюджетных кредитов из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) местным бюджетам". Установлены стабильные единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты сверх уровня, установленного Бюджетным кодексом РФ, утверждены Методика расчета трансфертов, перечисляемых из бюджетов поселений в государственный бюджет Республики Саха (Якутия) и Методика расчета трансфертов, перечисляемых из бюджетов муниципальных районов (городских округов) в государственный бюджет Республики Саха (Якутия). Формализованы процедуры предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам.

Организован мониторинг качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований. Мониторинг проводится ежеквартально Департаментом межбюджетных отношений Министерства финансов Республики Саха (Якутия) на основании данных ежемесячной отчетности об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, решений об утверждении бюджетов муниципальных образований и данных, представляемых Финансово-казначейскими управлениями Министерства финансов Республики Саха (Якутия) и финансовыми службами муниципальных образований Республики Саха (Якутия).

Таким образом, реализация Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2005 - 2006 годы (1) позволила Правительству Республики Саха (Якутия) не только выйти на международные стандарты управления качеством общественных финансов региона, но и существенно повысить эффективность и результативность работы республиканских органов государственной власти и местного самоуправления. Напряженная и эффективная работа органов власти и управления, особенно Министерства финансов Республики Саха (Якутия), других министерств экономического блока по реализации Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) была высоко оценена Министерством финансов Российской Федерации, присвоившем в 2006 году данной Программе первое место среди всех других регионов-участников.

_____________

(1) Программа реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2005 - 2006 годы утверждена постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 19 ноября 2004 года N 548 и одобрена Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

Б. Необходимость дальнейшего реформирования - внедрение принятой нормативно-правовой базы в целях оптимизации бюджетных расходов в Республике Саха (Якутия)

Несмотря на ряд сохраняющихся ограничений, нерешенных проблем, в 2000 - 2006 годах в целом было завершено формирование основ новой бюджетной системы. К настоящему времени в Республике Саха (Якутия) созданы все необходимые предпосылки для перехода на качественно более высокий, отвечающий общепризнанным принципам и международным стандартам уровень управления общественными финансами.

В этих условиях многократно возрастает ответственность за выбор наиболее эффективных способов осуществления государственных расходов, учет не только краткосрочных, но и долгосрочных последствий принимаемых сегодня решений. Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована в настоящее время исключительно на содействие социальному и экономическому развитию Республики Саха (Якутия) при безусловном учете показателей эффективности, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 28.06.2007 N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации". Необходимо превращение республиканского бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования. В перспективе должно быть обеспечено снижение инфляции до приемлемого уровня 3 - 4 процента в год. Этому будут способствовать соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики республики, а также реализация бюджетных программ.

Реализация Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) позволила выявить наличие целого ряда проблем, нерешенных задач, неиспользуемых резервов. Становится очевидным, что наведение порядка лишь в одной, очень важной сфере - рационального формирования и использования бюджетных ресурсов и даже в условиях проведения административной реформы, не дает очевидного и ожидаемого результата для населения республики в целом. Необходим комплексный подход, объединяющий все важнейшие сферы жизнедеятельности Республики Саха (Якутия) - экономику, социальную сферу, общественные финансы и общественный сектор в целом, а также рыночный сектор экономики республики, ключевой вклад которого в формирование валового регионального продукта бесспорен.

Современное состояние экономики Республики Саха (Якутия) характеризуется замедлением темпов роста, что обусловлено отставанием в развитии инфраструктуры и недостаточным уровнем конкурентоспособности предприятий. Как следствие - жизненный уровень населения характеризуется высокой долей людей с денежными доходами ниже прожиточного минимума, невысокими показателями по денежным доходам на душу населения, невысокой рождаемостью и средней ожидаемой продолжительности жизни.

Индекс промышленного производства составил всего лишь 100,1 % при 103,9 % по стране в целом, динамика объема инвестиций в основной капитал - 101,9 % при 113,7 % в среднем по России, динамика собственных доходов (налоговых и неналоговых) бюджетов - 103 % (81-е место среди субъектов РФ) при 127,5 % в среднем по Российской Федерации. Невысока динамика сокращения численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума (70-е место в стране), возросла кредиторская задолженность бюджетных учреждений (81-е место), существенен рост недоимки (78-е место). (Данные приведены по результатам оценки достижения наилучших показателей по отдельным направлениям деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ за 2006 год, официальный сайт Министерства финансов РФ, раздел "Финансовые взаимоотношения с субъектами РФ").

Таким образом, дальнейшее развитие экономики республики требует кардинальных мер по поиску и развитию источников роста, дальнейших усилий, направленных на повышение качества управления региональными и местными финансами.

Новый этап социально-экономического развития республики требует установления ориентиров на среднесрочную и долгосрочную перспективу. В этой связи важное значение приобретает переход на новые, современные методы бюджетного планирования:

повышение качества среднесрочного бюджетного планирования;

использование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат;

разработка всеми министерствами и ведомствами республики ведомственных целевых программ с постановкой четких измеримых целей, ресурсным обоснованием достижения результатов в среднесрочной перспективе. Новые подходы должны стать важным направлением деятельности исполнительных органов власти. Существенным фактором активизации социально-экономических процессов в республике является повышение эффективности и результативности управления общественными финансами.

Крайне важно, учитывая проведенную работу в сфере управления региональными финансами в предшествующий период, при разработке новой нормативно-правовой базы в рамках Программы реформирования региональных финансов на 2005 - 2006 годы, внедрить документы и мероприятия, соответствующие лучшей мировой практике, что будет способствовать созданию условий для улучшения социально-экономической ситуации и инвестиционного климата в регионе.

Для развития положительных тенденций в региональной экономике в целом, в социальной сфере, а также региональных и муниципальных финансах необходимо продолжить работу по выбранным направлениям.

Программа реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008 - 2010 годы является логическим продолжением предшествующего этапа реформ различных отраслей бюджетной сферы, административной реформы, внедрения международных стандартов бюджетного планирования, ориентированного на результат, содействия активизации предпринимательской сферы, улучшение качества управления государственным долгом и государственными финансовыми активами, новых параметров межбюджетных отношений, мониторинга качества управления региональными финансами и т.д.

Новая Программа ориентирована на повышение качества управления общественными финансами и формирование механизмов устойчивого роста экономики Республики Саха (Якутия).

В. Цели и задачи Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008 - 2010 годы

Конечной целью деятельности региональных и муниципальных органов власти является обеспечение необходимых условий для жизнедеятельности населения, повышение качества жизни путем предоставления государственных и муниципальных услуг, в которых нуждается население республики. Исходя из этого, целью данной Программы является повышение эффективности бюджетных расходов в среднесрочной перспективе (2008 - 2010 годы) по отдельным направлениям расходов.

В качестве задач Программы заявлены:

Таблица 1

Основные параметры бюджетной системы Республики Саха (Якутия) на 2008 - 2010 годы (согласно внесенному в Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) проекту Закона Республики Саха (Якутия) "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2008 год" и среднесрочному финансовому плану)

Таблица 2

Структура доходов государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на 2008 - 2010 годы

Таблица 3

Основные расходы государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на 2008 - 2010 годы

Таблица 4

Размеры межбюджетных трансфертов и их доля в структуре государственного бюджета Республики Саха (Якутия)

Таблица 5

Уровень дотационности консолидированных бюджетов поселений Республики Саха (Якутия)

1.1. Общие подходы к повышению эффективности бюджетных расходов в Республике Саха (Якутия)

В основных направлениях бюджетной и налоговой политики Республики Саха (Якутия) на 2008 - 2010 годы отмечается, что в настоящее время недостаточно проводится работа по повышению эффективности расходов государственного бюджета, медленно идут процессы внедрения методов планирования, ориентированного на конечные результаты. В этих целях предусмотрен механизм стимулирования распорядителей и получателей бюджетных средств, активно работающих над этой сложной задачей.

Согласно пункту 1 статьи 37 проекта Закона Республики Саха (Якутия) "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2008 год" Министерство финансов Республики Саха (Якутия) в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации вправе разрешить главным распорядителям и прямым получателям бюджетных средств направлять до 50 процентов бюджетных ассигнований, высвобожденных при проведении мероприятий по оптимизации бюджетных расходов, на первоочередные нужды соответствующих отраслей. Соответственно в проект постановления Правительства Республики Саха (Якутия) "О мерах по реализации Закона Республики Саха (Якутия) "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2008 год" необходимо включить пункт о разработке порядка использования и направления средств, высвобожденных при проведении мероприятий по оптимизации бюджетных расходов отраслевыми министерствами и ведомствами. Оставшаяся экономия используется с учетом положений статей 233, 234 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Главным распорядителям и прямым получателям бюджетных средств, перешедшим на нормативное бюджетное финансирование, разрешено направлять до 100 процентов бюджетных ассигнований, высвобожденных при проведении мероприятий по оптимизации бюджетных расходов, на первоочередные нужды. В первую очередь новые подходы необходимо внедрить в социальной составляющей бюджета, на которую в Республике Саха (Якутия) расходуется около трети всех бюджетных расходов государственного бюджета.

Определены меры по повышению эффективности в следующих отраслях социальной сферы Республики Саха (Якутия) - здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт.

Вместе с тем, направления кардинального решения проблемы повышения эффективности бюджетных расходов напрямую связаны с реализацией комплекса мероприятий по:

Таблица 7

Анализ фактических показателей в здравоохранении Республики Саха (Якутия) в сравнении со среднероссийскими нормативами, 2005 год

2.1. Мероприятия, позволяющие достичь поставленной задачи

Наиболее важными этапами для успешного решения проблемы оптимизации ресурсов здравоохранения в Республике Саха (Якутия) в 2008 - 2010 годах являются следующие:

4. Ожидаемые конечные результаты

Таблица 8

3.1. Внедрение нормативно-подушевого финансирования в сфере общего образования

В Российской Федерации была принята Концепция реформирования бюджетного процесса и утвержден План мероприятий по реализации Концепции на 2004 - 2006 годы. Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании "О бюджетной политике в 2004 году" Федеральному Собранию РФ одной из основных задач на среднесрочную перспективу определено внедрение современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджетные организации к максимально эффективному использованию бюджетных средств.

Бюджетная реформа в стране идет сменяющими друг друга циклами:

Первый этап - это реформа межбюджетных отношений, включая разграничение полномочий между различными уровнями власти. И этот этап практически завершен.

Второй этап - реформа бюджетного процесса.

Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

В 2007 году принят Федеральный закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс, который предусматривает значительные изменения (более 2000 поправок), в том числе методы, позволяющие внедрить бюджетирование, ориентированное на результат. Базовой единицей бюджетного процесса будет связка "расходные обязательства - бюджетные ассигнования - государственное (муниципальное) задание".

Таким образом, государство должно выбирать способ оказания социальных услуг и оценки его эффективности, основным критерием которого является соотношение: цена - качество.

В Бюджетном послании Президент РФ в 2008 - 2010 годах ставит задачу реализации системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования с учетом результатов экспериментов. Переход к нормативному бюджетному финансированию в нашей республике также проходит поэтапно, как предусмотрено федеральным законодательством. Как показал имеющийся опыт в регионах, преимуществами нормативного финансирования являются повышение прозрачности, объективности и предсказуемости процесса распределения бюджетных средств; заинтересованность учреждений в эффективности расходов и повышении качества образовательной услуги. Очень важно отметить, что при этом речь не идет об уменьшении бюджетного финансирования социальной сферы. Речь идет о том, чтобы создать эффективные механизмы финансирования существующих организаций, исходя не из факта их существования, а из принципа достижения результата.

Реализация принципа нормативного бюджетного финансирования осуществляется на 3-х уровнях; межбюджетного (бюджет республики - муниципальный бюджет), на уровне внутрибюджетных отношений (муниципальный бюджет - смета образовательного учреждения), на уровне образовательного учреждения. При этом достигаются такие цели, как:

создание условий для выравнивания бюджетной обеспеченности как муниципальных образований, так и образовательных учреждений в части расходов на образование;

достижение прозрачности межбюджетных отношений;

возможность доведения новых методов до низового звена - непосредственных исполнителей, то есть до получателей и распорядителей бюджетных средств, путем повышения ответственности и самостоятельности участников бюджетного процесса.

На основе рекомендованных Министерством образования РФ проектов модельных вариантов нормативного финансирования общего образования межведомственной рабочей группой разработана Методика формирования объема субвенций муниципальных образований и городских округов на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования. Данной Методикой предлагается установить нормативы в расчете на 1 ученика, исходя из:

нормы часов базисного учебного плана (БУП) с учетом регионального компонента и коэффициента удорожания в связи с делением классов, нормативной наполняемости, дифференцированной по плотности населения;

норм соотношения фонда оплаты труда административно-управленческого, вспомогательного и обслуживающего персонала к фонду оплаты труда педагогических ставок (30:70);

удельного веса учебных расходов (5 %) к расходам по оплате труда.

Кроме того, разработаны коэффициенты, учитывающие типы и виды общеобразовательных учреждений (гимназии, школы-интернаты, школы-сады, школы с пришкольным интернатом и т.д.). Предлагается также установить поправочные коэффициенты по каждому муниципальному образованию, обеспечивающие недопущение снижения базового уровня и действующие в течение 3-х лет.

В предлагаемой системе трудно скрыть средства. Как только законом будут утверждены нормативы, каждый муниципалитет сможет подсчитать, сколько средств он получит из государственного бюджета республики, и соответствующим образом составить свой бюджет, все расчеты смогут сделать и общеобразовательные учреждения.

Величина разрабатываемого регионального норматива будет выступать в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам республики. В последующие годы этот норматив может пересматриваться только в сторону увеличения с учетом возможностей бюджета. Так, принятые Основные параметры государственного бюджета республики на 2008 год и на период до 2010 года не предусматривают снижения объемов.

В рамках реализации нормативного бюджетного финансирования заключены Соглашения между муниципальными образованиями, Министерством финансов Республики Саха (Якутия) и Министерством образования Республики Саха (Якутия) на 3 года - до 2010 года. В данном Соглашении оговорен порядок взаимодействия сторон в области обеспечения государственных гарантий в области общего образования.

Со своей стороны, муниципальные образования должны будут принять соответствующие нормативные правовые акты, муниципальные программы эффективности управления и использования ресурсов в сфере образования. В нормативных актах и программах должны быть разработаны организационно-экономические механизмы, которые не мотивировали бы управления образования и образовательные учреждения на неоправданное увеличение числа работающих, снижение наполняемости классов ниже нормативной, увеличение учебной нагрузки выше установленных, в том числе и санитарных.

Высвобождаемые в ходе проводимых мер средства в части субвенций на государственный стандарт будут направляться, в первую очередь, на стимулирование педагогических работников (т.е. на увеличение норматива на заработную плату), экономия средств местных бюджетов - на сокращение дефицита по материальным затратам, снижение кредиторской задолженности по всем видам расходов отрасли. Соответственно, необходимо будет отработать четкий механизм распределения высвобождаемых средств на уровне муниципального образования, утвердить соответствующий порядок.

В течение трех лет не будет допущено снижение фактически сложившихся в 2007 году объемов субвенций на реализацию госстандарта по общему образованию. В целях законодательного закрепления этой гарантии было внесено изменение в статью 48 Закона Республики Саха (Якутия) "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2007 год", согласно которой Министерство финансов Республики Саха (Якутия) вправе разрешать главным распорядителям и прямым получателям бюджетных средств, перешедшим на нормативное бюджетное финансирование, направлять до 100 % бюджетных ассигнований, высвобожденных при проведении мероприятий по оптимизации бюджетных расходов, на реализацию первоочередных задач отрасли. Соответствующие решения также должны приниматься на уровне муниципальных образований и учитываться при формировании среднесрочного финансового плана по бюджетам муниципальных образований, начиная с 2009 года, с учетом положений нового Бюджетного кодекса. Для обеспечения качества планирования расходной части бюджетов следует провести полную инвентаризацию бюджетной сети, при необходимости паспортизацию учреждений и обновить реестр расходных обязательств.

3.2. Внедрение новой системы оплаты труда в учреждениях общего образования

В республике планируется поэтапный переход государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений на новую систему оплаты труда с учетом результатов ее внедрения в пилотных общеобразовательных учреждениях:

с 01 сентября 2007 года - 65 общеобразовательных учреждений;

с 01 сентября 2008 года - 50 % общеобразовательных учреждений;

с 01 сентября 2009 года - обеспечить переход всех общеобразовательных учреждений.

В целях поэтапного перехода к новой системе оплаты труда в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, Республики Саха (Якутия) в сфере общего образования в республике разработана Методика формирования новой системы оплаты труда и стимулирования работников.

Разработано и утверждено Положение о распределении стимулирующей части и показателях оценки качества труда педагогических работников. Также утверждена система показателей мониторинга внедрения новой системы оплаты труда и стимулирования работников пилотных общеобразовательных учреждений.

Основные принципы новой системы оплаты труда:

разделение оплаты труда педагогов на базовую и стимулирующие части;

зависимость оплаты труда в базовой части от числа обучаемых;

учет всех основных видов деятельности педагога в базовой части заработной платы;

учет при формировании заработной платы педагогов интенсивности и сложности его труда (приоритетность и особенности образовательной программы, количество учащихся в классе и т.д.);

распределение стимулирующей части фонда оплаты труда в зависимости от качества труда педагога;

участие управляющих советов в распределении стимулирующей части фонда оплаты труда.

Ключевым моментом новой системы является зависимость заработной платы учителя от количества учеников в классе и результатов труда. Главный эффект новой системы оплаты труда - рост доходов педагогических работников, но не в равной мере, а в зависимости от результатов и качества работы. У учителей, работающих в классах с наполняемостью, соответствующей и выше нормативной, наблюдается рост заработной платы в среднем до 30 % к фактическому уровню. Значительное повышение заработной платы намечается у молодых учителей с базовой категорией - на 33 %. В классах с низкой

наполняемостью наблюдается снижение уровня оплаты труда учителей. Заработная плата учителя составит 70 - 90 % от фактического. Вместе с тем, в тех случаях, когда размер заработной платы в соответствии с условиями новой системы окажется ниже фактического, в период эксперимента предусматривается выплата персонифицированной компенсации. В целях обеспечения объективной оценки качества работы учителя в общеобразовательных учреждениях созданы органы самоуправления, обладающие комплексом управленческих полномочий, в том числе по распределению стимулирующей части. Государственно-общественное управление предполагает также развитие публичной отчетности школ в средствах массовой информации и на сайтах.

Средняя зарплата учителей по республике за 2006 год составляла 11 773 рубля, планируемый рост средней месячной зарплаты учителей пилотных школ в республике за счет введения новой системы оплаты труда к концу 2009 года по сравнению с 2006 годом составит 40 - 60 процентов.

Численность высвобождаемых работников образования по прогнозу на 2008 - 2010 годы составит немногим более 300 человек. При этом ежегодно в республике численность учащихся сокращается на 3 - 4 процента. Оптимизация в основном связана с сокращением педагогических ставок и штатных единиц административно-хозяйственного персонала, а не физических лиц. В то же время планируется предусмотреть мероприятия по трудоустройству и переобучению высвобождаемых кадров.

3.3. Мероприятия, позволяющие достичь поставленной задачи

I этап (2008 год):

Продолжить работу по введению нормативного бюджетного финансирования в системе общего образования Республики Саха (Якутия) в соответствии с принятыми решениями Президента, Правительства Республики Саха (Якутия) и Межведомственной комиссии Республики Саха (Якутия) по введению нормативного финансирования в системе общего образования.

Проводить работу с главами муниципальных районов и городских округов по принятию муниципальных программ повышения качества образования, эффективности управления и использования ресурсов в сфере общего образования.

Проводить работу по проведению обучающих семинаров по нормативному подушевому финансированию общего образования для начальников и специалистов Финансово-казначейских управлений Министерства финансов Республики Саха (Якутия) по улусам и городам с участием Министерства образования Республики Саха (Якутия).

II этап (2009 год):

С учетом положений нового Бюджетного кодекса провести методическую работу по законодательному закреплению гарантии на уровне муниципальных образований по праву главных распорядителей и прямых получателей бюджетных средств, перешедших на нормативное бюджетное финансирование, направлять до 100 % бюджетных ассигнований, высвобожденных при проведении мероприятий по оптимизации бюджетных расходов, на реализацию первоочередных задач отрасли.

Завершение работы по внедрению нормативного подушевого финансирования и новой системы оплаты труда в учреждениях общего образования.

Для обеспечения качества планирования расходной части бюджетов провести работу по оптимизации и ресструктуризации бюджетной сети в сфере образования.

III этап (2010 год):

С учетом полученных результатов проведения эксперимента по переходу на нормативно-подушевое финансирование общего образования, начать работу по подготовке нормативной и методической базы для перевода на нормативно-подушевое финансирование учреждений начального образования и учреждений среднего профессионального образования.

4.1. Культура

Сеть учреждений культуры и искусства в Республике Саха (Якутия) финансируется за счёт:

бюджетных средств (республиканский и муниципальный бюджеты);

платных услуг;

прочих внебюджетных поступлений.

В 2006 году на содержание дворцов и домов культуры израсходовано более 900 млн. рублей, в 2007 году предусмотрено около 990 млн. рублей, на музеи и выставки в 2006 году - 134,7 млн. рублей, в 2007 - более 133 млн. рублей, на библиотеки в 2006# - 345,2 млн. рублей, в 2007# планируется более 363,4 млн. рублей.

Современные рыночные условия существования объектов культуры предполагают, в первую очередь, создание системы конкурентоспособных учреждений, существующих на условиях самоокупаемости, активно участвующих в реализации государственной политики в отрасли "Культура".

Как следует из представленных показателей, расходы государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и численность работников культуры и искусства в среднесрочном периоде растёт, рост обусловлен объективными условиями, увеличением площадей в связи с вводом новых зданий (Национальный художественный музей, Казначейство, Музей музыки и фольклора, Музей хомуса (варгана) народов мира), а также переводом ряда учреждений с субсидирования на бюджетное финансирование (Музей боевой Славы).

Реструктуризация бюджетных учреждений предполагает не простое сокращение численности сети и работающих учреждений культуры. Некоторые виды учреждений культуры и искусства, не имеющие возможности за счет собственных средств обеспечить содержание учреждения, но имеющие социальное значение для развития населения республики, должны остаться на содержании бюджета республики. Остальные учреждения сферы культуры, (например, театры, цирки) необходимо планово и поэтапно, с учетом предварительного мониторинга, переводить в автономные учреждения и другие формы некоммерческих организаций, согласно Федеральному закону от 03 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Мониторинг должен включать показатели деятельности бюджетных учреждений культуры, а именно, оказание данными учреждениями платных услуг, а также поступления из внебюджетных источников. Необходимо использовать такие новые методы финансирования как государственный и муниципальный заказ на производство конкретных услуг общественного пользования.

Удельный вес населения, участвующего в культурных мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, рассчитан с учетом участников клубных формирований (без учета посетителей) и составил 9,1 % в 2006 году. В 2010 году удельный вес этого показателя составит 9,81 % с ростом к 2006 году на 0,72 %. Это обусловлено увеличением новых видов платных услуг населению и повышением качества уровня жизни населения.

За 2006 - 2010 годы количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек растет умеренно. По сравнению с показателем 2006 года, составившем 8637 книг (без учета ведомственных библиотек), количество экземпляров библиотечного фонда в 2010 году увеличится всего лишь на 5,1 % и составит 9078 книг. Рост будет достигнут в результате постоянного обновления библиотечных фондов согласно нормативам обновления книжного фонда и подписки на периодическую печать. В целях реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2010 году планируется увеличить количество экземпляров библиотечного фонда на 5,1 % по сравнению с 2006 годом. Увеличение предусматривает рекомендуемый норматив объёма пополнения книжных фондов в год на 1 тысячу человек 250 книг в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 13 июля 2007 года N 923-р.

4.2. Физическая культура и спорт

Рост уровня расходов, выделяемых на физическую культуру и спорт, позволит добиться повышения массовости (количество граждан, регулярно занимающихся спортом) среди населения республики, увеличения количества проводимых соревнований в республике и участия спортсменов Республики Саха (Якутия) во всероссийских и международных соревнованиях, усиления представительства спортсменов республики в составах сборных команд России по видам спорта, а также повышения количества и качества завоеванных наград спортсменами республики.

Результаты (основные показатели деятельности по физической культуре и спорту), обеспеченные предусмотренными бюджетными ассигнованиями, представлены в следующей таблице:

Госкомитету Республики Саха (Якутия) по физкультуре и спорту необходимо проводить работу по созданию необходимых условий для привлечения населения к активным и регулярным занятиям физической культурой и спортом. Большой популярностью у жителей республики пользуются Спортивные игры народов Республики Саха (Якутия) - своего рода олимпийские игры. Они имеют и огромное социальное значение: благоустраиваются населенные пункты, в которых проводятся Игры, строятся объекты социального значения, ремонтируются дороги. Также проводятся и другие традиционные соревнования: по национальным видам спорта - спартакиады на призы имени Василия Манчаары, спартакиады среди трудовых коллективов и работников государственной службы, женские спартакиады и универсиады, в которых участвуют студенты высших и средних специальных учебных заведений. Данные соревнования стимулируют развитие массового спорта. В течение года в улусах постоянно проводятся отборочные турниры. Два раза в год в Якутии проводятся Дни оздоровительного бега и ходьбы - в последние воскресенья мая и сентября люди по всей республике выходят на старт в своих населенных пунктах. Финансируемые Росспортом массовые соревнования "Кросс наций", "Лыжня России" проводятся на высоком организационном уровне и при большом количестве участников.

По состоянию на 01 января 2007 года количество активно занимающихся физической культурой и спортом составляет 16,8 % от общего числа населения. В 2002 году этот показатель был равен 15,8 %.

В ведении Госкомспорта Республики Саха (Якутия) находятся спортивные объекты, финансируемые за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия), в которых проводятся спортивные занятия для населения и проводятся спортивные мероприятия, в том числе:

спортивный комплекс "Самородок" включающий в себя Дворец спорта "50 лет Победы" и бассейн "Самородок";

спортивный комплекс "Эллэй Боотур", включающий в свой состав Ледовый дворец "Эллэй Боотур" и стадион "Туймаада";

Республиканский шашечно-шахматный центр;

Республиканский центр национальных видов спорта им. Василия Манчаары.

За первое полугодие 2007 года на объектах Госкомспорта РС (Я) проведены 1 международный и 12 всероссийских чемпионатов, 69 чемпионатов РС (Я), республиканских и открытых турниров по видам спорта, 54 городских соревнования и 7 культурно-массовых мероприятий. На этих мероприятиях побывало в качестве участников 19 998 человек, судей - 1615 человек, зрителей - 27 744 человека.

Общее количество людей, занимавшихся в спортивно-оздоровительных группах, принимавших участие в спортивных соревнованиях и привлеченных к участию в культурно-массовых мероприятиях на объектах за первое полугодие 2007 года, составило 161 534 человека.

Анализируя комплекс мероприятий, заложенных в программы по отрасли "Физкультура и спорт" (в 2007 году - на 60,5 млн. рублей и в 2010 году - на 68 млн. рублей), можно сделать вывод, что при современной организации подготовки целевых мероприятий на достижение мировых результатов у Республики Саха (Якутия) есть все основания добиться высоких результатов.

Анализируя современное положение в отрасли "Физкультура и спорт", можно привести следующие показатели: количество посещений населением спортивных занятий увеличилось на объектах за первое полугодие 2007 года на 19 % по сравнению с показателями 2006 года. Ежегодно растёт количество спортивных мероприятий, проводимых в республике, так в 2005 году было проведено 185 мероприятий, в 2006 - 227, а на 2007 год запланировано 252 мероприятия, с тенденцией роста в последующие годы.

Однако, если раньше на проведение одного республиканского чемпионата требовалось около 100 тыс. рублей, то в 2007 году эта сумма уменьшилась почти вдвое, что несомненно сказывается на уровне проведения спортивных мероприятий. В 2006 году внебюджетные поступления (средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) по ГУ "Управление физической культуры и массового спорта" составили 16,8 млн. рублей, что на 6,0 млн. рублей превышает плановые показатели. Общие расходы Госкомспорта РС (Я) в 2006 году по подразделу 0902 "Спорта и физическая культура" составили 148,2 млн. рублей.

4.3. Мероприятия, позволяющие достичь поставленной задачи

I этап (2008 год):

В связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также принятием новых нормативных актов Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) Министерству финансов Республики Саха (Якутия) необходимо подготовить предложения по проведению инвентаризации нормативно-правовых актов для корректировки Перечня бюджетных услуг, утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года N 395 "О мерах по формированию системы управления бюджетными услугами" и постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года N 396 "О мерах по повышению эффективности работы бюджетного сектора, оптимизации бюджетных расходов".

II этап (2009 год):

Учитывая особую сложность определения результативности учреждений культуры, физической культуры и спорта, разработать методику оценки показателей, объединяющих основной итоговый результат деятельности данных учреждений.

В связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации Министерству финансов Республики Саха (Якутия) необходимо обеспечить подготовку нормативно-правовой базы по обязательному формированию государственных и муниципальных заданий по оказанию культурных и спортивных услуг населению республики для каждого учреждения.

III этап (2010 год).

Министерству финансов Республики Саха (Якутия) подготовить свои предложения по реструктуризации учреждений культуры, физической культуры и спорта согласно принятому федеральному законодательству (ФЗ N 174 "Об автономных учреждениях" и ФЗ N 175 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений").

1. Характеристика транспортных связей

Удаленность Республики Саха (Якутия) от основных промышленных центров России определяет большие пробеги завозимых грузов от поставщиков вне республики до потребителей на ее территории. Так, по железной дороге средний пробег груза составляет 3990 км, по морским путям - 6450 км. Значительны расстояния перевозок на внутриреспубликанских сообщениях. Например, расстояния от города Якутска до центров улусов (районов) республики колеблются от 70 до 4500 км, в том числе по наземным путям - от 800 до 3200 км, по водным - от 2000 до 4500 км, по воздушным линиям - от 840 до 2000 км.

Сложившаяся система снабжения республики базируется на завозе большей части грузов через железнодорожную станцию Усть-Кут, где они по мере поступления накапливаются на складах в порту Осетрово и в период летней навигации (с конца мая до октября) доставляются по реке Лене до баз улусов (районов) и предприятий.

Обеспечение продукцией арктических районов республики отличается особенно сложными условиями (необходимостью ледовой проводки судов по трассе Северного морского пути), наличием двух-трех перевалок грузов с одного вида транспорта на другой. Поэтому завоз грузов по трассе Северного морского пути следует рассматривать в качестве резервного варианта в случае маловодных лет и срывов навигации на реке Лене.

В основном завоз грузов в арктические районы республики осуществляется речным транспортом по реке Лене с доставкой без перегруза до устьев рек Яны, Индигирки, Колымы. В эти же районы доставляются грузы из северных портов России (Мурманска, Архангельска) по Северному морскому пути до устьев указанных рек с последующей перегрузкой на речные суда.

Южные улусы (районы) республики обеспечиваются необходимой продукцией регулярно в течение года по железной дороге с доставкой до городов Алдан и Нерюнгри, с перевалкой груза и далее автомобильным транспортом до мест потребления.

Присущая водным видам транспорта сезонность, несовпадение сроков навигации со сроками работы автозимников, большие расстояния перевозки значительно увеличивают срок доставки грузов до потребителя. В среднем по республике грузы внешнего завоза находятся в пути 270 - 280 суток, а с учетом времени хранения на складах поставщика и потребителя грузы исключаются из сферы обращения на год и более (для наиболее отдаленных районов - до 420 - 500 суток).

В нижеследующей таблице приведены характеристики функционирования водных и наземных транспортных путей.

Таблица 13

Как следует из приведенных данных, на водных путях республики имеет место разновременность начала (и окончания) навигации: в южной части (поселок Осетрово) навигация открывается раньше, чем в центральной части (город Якутск) на 15 - 20 суток; на 30 - 35 суток позднее открывается навигация в устье реки Лены, на 40 - 45 суток - по Северному морскому пути.

Продолжительность навигации на боковых и малых реках уменьшается от устья к истоку и колеблется в широких пределах. Например, на реке Алдан, на участке Томмот - устье реки Учур она составляет 20 - 25 суток, а на участке Джебарики-Хая - устье реки Алдан - 135 - 140 суток.

В бассейне Северного Ледовитого океана морская навигация начинается позже речной: в районе Осетрово - на 75 суток, в устье северных рек - на 44. Суда с реки Лены на реки Оленек, Анабар, Яну, Индигирку, Колыму могут совершить первые рейсы в конце июля - первой декаде августа. В годы с особо неблагоприятными условиями морской навигации первые рейсы судов становятся возможными только во второй половине августа, поэтому морская навигация короче речной, причем в сфере действия ленского каботажа условия навигации более благоприятны вследствие большого теплового стока рек Лены и Яны и наличия здесь относительно слабых Янского и Новосибирского ледовых массивов. На западном участке Северного морского пути расположены труднопроходимые Таймырский и Айонский ледовые массивы.

2. Финансовое обеспечение северного завоза

Завоз грузов - это сложный технологический процесс, носящий комплексный характер, в котором задействованы Правительство, заказчики и их агенты, поставщики, производители, предприятия, транспортного комплекса, предприятия, осуществляющие хранение и отпуск товаров и ресурсов, потребители, финансовые органы. При этом, чтобы не допустить срыва технологии процесса завоза грузов, необходимо четкое взаимодействие между участниками процесса. Но главными факторами, обеспечивающими работу всех участников, является своевременное выделение финансовых средств, организация и соблюдение сроков накопления грузов на перевалочных пунктах, использование оптимальных схем завоза, своевременная подача флота для отгрузки потребителей.

Таким образом, сезонность завоза грузов в республику требует значительных финансовых ресурсов, что обусловлено, в первую очередь, отсутствием круглогодичной транспортной схемы, требующей создания переходящих за календарный год товарных запасов, и аккумуляцией значительного объема средств в короткий период навигации в размере до 15 - 18 млрд. рублей, в том числе для государственных и муниципальных нужд - до 6 - 8 млрд. рублей, предусмотренных на закупку и доставку нефтепродуктов, топливно-энергетических ресурсов (нефтяное и газоконденсатное котельное топливо, уголь), продукции производственно-технического назначения, продовольственных товаров.

Хранение межсезонных запасов товаров, низкая их оборачиваемость, связанная с объемами завоза, обеспечивающих годовую, а в иных населенных пунктах и двухлетнюю потребность, также требуют соответствующего денежного поддержания.

В государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2007 год на поставку нефтепродуктов для нужд бюджетной сферы и жилищно-коммунального хозяйства предусмотрена сумма в размере 3 434,4 млн. рублей для завоза нефтепродуктов в объеме 153,1 тыс. тонн.

Основным источником обеспечения средств республиканского бюджета, предусмотренных на оплату контрактов по поставке и перевозке нефтепродуктов, являются возвратные средства от ранее предоставленных кредитов на финансирование завоза, в основном от крупного оператора по нефтепродуктам в республике - ОАО "Саханефтегазсбыт".

Исполнение плана возврата кредитов, главным образом, зависит от своевременного и полного расчета всех потребителей за отпущенные товары, выполненные работы и оказанные услуги. Потребителями правительственных нефтепродуктов являются:

учреждения и организации бюджетной сферы, финансируемые из республиканского и муниципального бюджетов;

предприятия жилищно-коммунального хозяйства, получающие средства из республиканского бюджета на дотацию убытков ЖКХ и от потребителей коммунальных услуг;

предприятия энергетики, оказывающие услуги учреждениям и организациям бюджетной сферы, рассчитывающихся из бюджетных средств;

предприятия автомобильного, речного и авиатранспорта, оказывающие услуги учреждениям и организациям бюджетной сферы, рассчитывающихся из бюджетных средств, на оплату санитарной авиации;

на компенсацию перевозок пассажиров на социально значимых линиях предприятиям речного и авиатранспорта.

Завоз топливно-энергетических ресурсов местного производства для нужд Республики Саха (Якутия) обеспечивается за счет части средств, предусматриваемых в государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на содержание жилищного фонда и на оплату коммунальных услуг для учреждений бюджетной сферы, выделения бюджетных кредитов и предоставления государственных гарантий.

В Законе Республики Саха (Якутия) "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2008 год" и среднесрочном финансовом плане Республики Саха (Якутия) на 2008 - 2010 годы предусмотрено средств в сумме 6 013 188,0 тыс. рублей для закупки и доставки нефтепродуктов, топливно-энергетических ресурсов для обеспечения систем жизнедеятельности Республики Саха (Якутия).

Объем завоза нефтепродуктов на 2008 год запланирован в объеме 146,7 тыс. тонн на сумму 3800,0 млн. рублей, которая складывается из затрат на обеспечение стоимости текущих товарных запасов на сумму 1750,6 млн. рублей, для обеспечения переходящих товарных запасов - 2049,5 млн. рублей. Причем это оптимизированный объем нефтепродуктов с учетом объема фактического потребления данного топлива за год и остатков нефтепродуктов на начало навигации. При этом из-за нехватки финансовых ресурсов в последние годы не учитываются средства на поставки нефтепродуктов для создания неснижаемых страховых запасов на случай чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий и восстановления их объемов.

3. Основные проблемы, связанные с выполнением завоза продукции (товаров)

С 01 января 2006 года согласно части 4 статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов передано в органы Федерального казначейства на местах. Переход на кассовое обслуживание исполнения государственного бюджета Республики Саха (Якутия) в Управлении Федерального казначейства по Республике Саха (Якутия) требует прохождения всех денежных потоков через счета Министерства финансов Республики Саха (Якутия), муниципальных районов (городских округов) и поселений в органах казначейства. Оттуда, согласно платежным поручениям бюджетополучателей, на оплату их расходов, в том числе на оплату товаров и услуг. Отчетные данные Министерства финансов Республики Саха (Якутия) и Управления Федерального казначейства должны совпадать. При наличии расхождений в отчетных данных, отчет Министерства финансов Республики Саха (Якутия) не будет принят Министерством финансов Российской Федерации.

Таким образом, для осуществления финансирования завоза грузов денежные потоки проходят через все счета бюджетополучателей до конечного получателя средств. Схема прохождения такова: Минфин PC (Я) - муниципальный район (городской округ) - муниципальное поселение - учреждения и организации бюджетной сферы - предприятия, предоставляющие товары и услуги - уполномоченные предприятия, осуществляющие централизованную закупку и доставку продукции (товаров) для государственных нужд республики (ОАО "Саханефтегазсбыт", ГУП "ЖКХ РС (Я)", ГУП "Якутоптторг") - Минфин РС (Я) - поставщики продукции (товаров) согласно государственным контрактам. Зачетные схемы прохождения бюджетных средств, использованные в Республике Саха (Якутия) для финансирования завоза грузов до 2006 года, стали невозможны. Для республики это означает отказ от схемы централизованного финансирования завоза грузов в республику.

С отменой схемы зачетов сроки оборачиваемости средств через большое количество участников и их счетов не обеспечивают своевременного и полного обратного сбора средств республиканского бюджета для расчетов с поставщиками продукции (товаров). Период прохождения средств составляет от 2 недель и более.

Для сокращения длительного пути обмена платежными документами и в целях решения одной из основных задач Правительства Республики Саха (Якутия) по обеспечению поставки жизненно обеспечивающих грузов, в государственном бюджете Республики Саха (Якутия) отдельной строкой до настоящего времени предусматривались средства для предоставления бюджетных кредитов поставщикам товаров и услуг для целей закупки и доставки основных видов продукции (товаров).

Таким образом, бюджет Республики Саха (Якутия) испытывал двойную нагрузку. Это было связано с выделением кредитных ресурсов из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) предприятиям, осуществляющим завоз ТЭР, из-за отсутствия значительных оборотных средств у участников завоза, и одновременным финансированием текущих расходов бюджетных учреждений на оплату товаров, работ и услуг. При этом происходило дополнительное отвлечение бюджетных средств или фактически двойное финансирование, так как предоставление кредитов поставщикам продукции (товаров) и оплата расходов учреждений республиканского и местного бюджетов по коммунальным услугам производится одновременно.

Второй, достаточно острой проблемой является проведение двойных торгов. Так как продукция (товары), завезенные уполномоченными органами посредством проведения открытых конкурсов, аукционов и способом котировки цен за счет кредитных средств, полученных ими из предусмотренных отдельной строкой в республиканском бюджете средств, в период навигации должны быть проданы потребителям через проведение ими конкурсных торгов среди продавцов необходимого товара, находящегося уже на территории муниципального образования.

Необходимо отметить, что в связи с ограниченным периодом навигации самостоятельный завоз продукции (товаров) главными распорядителями бюджетных средств, в том числе муниципальными образованиями или фактическое раздробление общих объемов задания Правительства Республики Саха (Якутия) на завоз продукции (товаров) на множество мелких государственных и муниципальных заказов не может являться решением данного вопроса.

4. Нормативно-правовые проблемы северного завоза

Действовавшее до 2006 года законодательство Российской Федерации позволяло производить централизованные закупки продукции (товаров) за счет средств республиканских учреждений и местных бюджетов, аккумулированных в региональном бюджете. Это являлось оптимальным решением проблем завоза продукции (товаров) в Республику Саха (Якутия), проверенным годами на практике.

Схема финансирования закупки и доставки продукции (товаров) для государственных нужд республики выглядела следующим образом:

Министерство финансов Республики Саха (Якутия) в соответствии с нормативно-правовыми актами Российской Федерации, Республики Саха (Якутия) и других документов (решения республиканской тендерной комиссии, Правительства Республики Саха (Якутия), государственные контракты, документы, подтверждающие их фактическое исполнение, соглашения о межбюджетных отношениях между Министерством финансов Республики Саха (Якутия) и муниципальными образованиями, соглашения о разграничении полномочий по поставке продукции (товаров) для государственных нужд и централизации средств в республиканском бюджете между государственными заказчиками и потребителями продукции (товаров)), производило расчеты с поставщиками и перевозчиками грузов централизованно с текущего счета Министерства финансов Республики Саха (Якутия).

Для этого все потребители продукции (товаров) на договорных основаниях открепляли средства, предусмотренные им в бюджете, на завоз продукции (товаров), необходимых для обеспечения их жизнедеятельности.

При этом средства, выделяемые из бюджета, не перечислялись на лицевые счета бюджетополучателей, а получали последующее отражение на счетах на основании приказов Министерства финансов Республики Саха (Якутия) по проведению взаиморасчетов, а сами средства, как указано выше, направлялись на счета поставщиков и перевозчиков продукции (товаров) согласно подписанным государственным контрактам.

Так как с 01 января 2006 года зачетные схемы прохождения бюджетных средств для финансирования завоза грузов стали невозможны, требуется проведение всех расходов бюджетов строго в денежной форме с отражением операций на банковских счетах по учету средств бюджетов, открытые органами Федерального казначейства. Для Республики Саха (Якутия) это означает отказ от схемы централизованного финансирования завоза грузов в республику. В последние годы законодательство Российской Федерации не учитывает особенности завоза грузов в северные территории.

Закон РФ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" не предусматривает передачу части полномочий муниципальных районов в органы государственной власти с предоставлением средств местных бюджетов. Для муниципалитетов северных территорий особо актуально стоит проблема обеспечения топливом и другими социально значимыми товарами. Федеральным законом N 131 была установлена ответственность за организацию снабжения топливом в границах своих территорий исключительно на поселения (п. 4 ст. 14) и городские округа (п. 4 ст. 16). Вместе с тем и опыт регионов, перешедших на реализацию названного Закона, и специальные исследования ряда научных центров Российской академии наук показали, что значительно больше преимуществ при организации северного завоза для государственных и муниципальных нужд имеет вариант централизации таких полномочий на уровне субъекта Федерации. Однако последнее изменение, внесенное Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ, не предусматривает централизации таких полномочий на уровне субъекта РФ путем их передачи на вышестоящий уровень. Закон наделяет органы исполнительной власти субъектов РФ дополнительными полномочиями на осуществление размещения и исполнения заказа на поставку товаров, а также на оказание связанных с такими поставками уснут, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, с ограниченными сроками завоза. Таким образом, не разрешена проблема "двойного финансирования" завоза грузов из региональных бюджетов, так как только передача отдельных полномочий муниципальных районов на уровень органов исполнительной власти предусматривает передачу средств местных бюджетов на региональный бюджет.

Последние поправки Бюджетного кодекса РФ исключают возможность кредитования юридических лиц из бюджетов различных уровней. Такие особенности северного завоза, как ограниченные сроки завоза с созданием переходящих и депонационных товарных запасов связаны с длительной оборачиваемостью финансовых ресурсов, которые требуют предоставления средств в кредит. Кроме того, Бюджетный кодекс РФ не предусматривает возможности сохранения средств на уровне вышестоящего бюджета в случае передачи полномочий (например, с поселения на район) без проведения их по всем счетам.

Закон РФ от 21.06.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не учитывает особенности северного завоза:

с 2005 года в федеральном бюджете не предусматриваются адресные субсидии на государственную финансовую поддержку завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов. Сегодня федеральные средства на эти нужды учитываются в дотациях на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, направляемых из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Несмотря на то, что средства, направляемые из федерального бюджета на финансовую поддержку регионов, ежегодно увеличиваются, выровнять уровень бюджетной обеспеченности многих субъектов Российской Федерации не удается;

из-за низкой оборачиваемости материальных и финансовых ресурсов на Севере остро стоит вопрос необходимости обеспечения предприятий и организаций, осуществляющих завоз грузов и расположенных на этих территориях, среднесрочными и долгосрочными кредитными ресурсами на льготных условиях. Только при таких условиях может быть произведено накопление предприятиями собственных оборотных средств, позволяющих частично финансировать досрочный завоз за счет внутренних ресурсов (примерно на одну треть), а на две трети - за счет заемных средств. Даже при стабильных экономических условиях предприятия и организации на Севере не смогут обойтись без кредитования досрочного завоза. Сейчас эта задача, которую ранее решали региональные власти, отвлекая на эти цели и без того дефицитные бюджетные средства, стоит еще более остро.

Таким образом, полная передача ответственности за осуществление северного завоза на местные органы власти северных территорий не означает, что проблема с северным завозом решена, что её больше нет. Напряженное положение с северным завозом будет до тех пор, пока не будут решены вопросы государственной поддержки, действительно направленные на облегчение жизни на Севере.

Для оптимизации северного завоза Республики Саха (Якутия) необходимо реализовать следующие меры:

5.1. Мероприятия, позволяющие достичь поставленной задачи

I этап (2008 год):

1. Разработка механизма осуществления полномочий по размещению и исполнению заказа на централизованные поставки товаров, а также на оказание связанных с такими поставками услуг, для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов.

2. Определение механизма финансового обеспечения вышеуказанных полномочий. Для чего предусмотреть в составе расходов государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на 2008 год расходы на формирование переходящего товарного запаса топливно-энергетических ресурсов и продовольственных товаров в размере 3700 млн. рублей. Предусмотренные средства выделить предприятиям, осуществляющим завоз грузов для нужд бюджетной сферы, ЖКХ и населения, в виде пополнения оборотных средств или передать уполномоченному органу, выбранному на основании конкурса, в доверительное управление для дальнейшего их использования на финансовое обеспечения завоза грузов.

3. В целях обеспечения жизнедеятельности республики в условиях ограниченного срока завоза грузов внести проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации" на рассмотрение Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и при одобрении проекта - в Государственную Думу Российской Федерации.

II этап (2009 год):

1. Разработать формы межмуниципального сотрудничества в рамках Федерального закона N 131-ФЗ, позволяющего организовывать для совместного решения вопросов местного значения создание соответственно межмуниципальных обществ в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. В состав учредителей межмуниципальных организаций могут входить и органы МСУ муниципальных районов. Примером таких организаций могут быть предприятия ЖКХ. Указанные межмуниципальные организации позволят объединить (укрупнить) финансовые потоки для снабжения населения топливом и продуктами, не разрушая при этом централизованную систему финансирования других расходов.

2. Провести инвентаризацию соглашений между муниципальными образованиями и отделением Федерального казначейства по кассовому обслуживанию муниципальных бюджетов Республики Саха (Якутия) с целью оптимизации обмена участников северного завоза платежными документами.

III этап (2010 год):

Разработать и принять Стратегию развития Республики Саха (Якутия), в рамках которой определить ключевые направления развития собственной ресурсной базы, определить основные инвестиционные площадки и направить усилия на привлечение стратегических инвесторов. Оптимизировать организационный механизм размещения и реализации государственного заказа на поставки грузов в северные территории в рамках изменений действующего в настоящее время законодательства, используя опыт других регионов. Для этого разработать единый порядок документооборота между Правительством Республики Саха (Якутия), Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), муниципальными образованиями и органами финансового контроля с указанием календарных дат представления документов в соответствующие инстанции.

Таблица 14

Структура Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)

Таблица 15

Бюджетная обеспеченность
в разрезе муниципальных районов (городских округов) без учета и с учетом дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)

В этой связи, в рамках данного направления предлагается реализовать следующие меры:

6.1. Мероприятия, позволяющие достичь поставленной задачи

I этап (2008 год):

1. Министерству финансов Республики Саха (Якутия) уточнить показатели эффективности и результативности работы органов местного самоуправления, выделить показатели качества финансового менеджмента муниципального образования.

2. По результатам мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований определить эффективно работающие органы МСУ, проанализировать их опыт и оценить возможность его применения в других муниципальных образованиях.

3. Разработать для органов местного самоуправления методические рекомендации по внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

4. Разработать методические рекомендации по преобразованию бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги, в автономные учреждения.

5. Разработать Типовой порядок формирования муниципального задания на предоставление муниципальных услуг.

II этап (2009 год):

Подготовить и принять поправки в Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2005 года З N 523-III "О выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Саха (Якутия)".

Ключевыми индикаторами решения поставленных задач в сфере межбюджетных отношений будут:

доля финансовой помощи муниципальным образованиям, распределяемой на формализованной основе (по утвержденным методикам);

разрыв в средней бюджетной обеспеченности 10 наиболее обеспеченных муниципальных образований относительно 10 наименее обеспеченных;

предоставление средств инвестиционного характера муниципальным образованиям по формализованной методике;

использование показателей эффективности и результативности работы органов местного самоуправления при распределении стимулирующей составляющей финансовой помощи муниципальным образованиям;

доля расходов муниципальных образований, осуществляемых по принципам бюджетирования, ориентированного на результат, в консолидированном бюджете региона;

наличие методики преобразования бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги, в автономные учреждения;

использование единого законодательно закрепленного порядка формирования муниципального задания на предоставление муниципальных услуг.

1. Повышение качества среднесрочного бюджетного планирования

Повышение качества среднесрочного бюджетного планирования важно по нескольким причинам. Во-первых, среднесрочное бюджетное планирование позволяет учитывать параметры доходов, расходов, дефицита бюджета при разработке стратегии социально-экономического развития республики. Во-вторых, в сфере общественных финансов сложно ставить и достигать цели в пределах одного года. Среднесрочное бюджетное планирование является необходимым условием для реструктуризации бюджетного сектора и перехода на принципы бюджетирования, ориентированного на результат. В-третьих, среднесрочное бюджетное планирование повышает эффективность администрирования расходов за счет возможности заключения долгосрочных контрактов, обеспечения равномерности расходования средств.

Осуществленные в ходе бюджетной реформы 2005 - 2006 годов преобразования в сфере бюджетного планирования явились важным шагом на пути к эффективному и ответственному управлению общественными финансами.

Комплексное преобразование бюджетного процесса подразумевает применение новых правил, процессов и процедур исполнения бюджета, отчетности, подотчетности, мониторинга, оценки и аудита, а также учет накопленного опыта для планирования следующих бюджетов. В этой связи предлагается расширить сферу применения и обеспечить качество программно-целевых методов бюджетного планирования за счет реализации мер в следующих направлениях:

1. Подготовка ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности.

2. Введение в широкую бюджетную практику ведомственных целевых программ.

3. Совершенствование методики бюджетного планирования по принципу "скользящей трехлетки".

Таким образом, в рамках данного направления предлагается реализовать следующие меры:

1. Определить требования к содержанию докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

Доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Республики Саха (Якутия), должны характеризовать:

основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;

расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема администрируемых доходов бюджета;

достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (до 3-х лет) количественно измеримые результаты, а также ориентированные на их реализацию бюджетные программы;

распределение между целями, задачами и программами бюджетных расходов в отчетном и планируемом периоде;

оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

2. Утвердить постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) порядок разработки и использования в бюджетном процессе докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности.

3. Внести изменения и дополнения в нормативные правовые акты, регулирующие порядок разработки, реализации и оценки результативности ведомственных целевых программ.

4. Подготовить поправки в постановление Правительства Республики Саха (Якутия) N 391 от 30 июня 2005 года "О порядке составления перспективного финансового плана и проекта государственного бюджета Республики Саха (Якутия)" и в Закон Республики Саха (Якутия) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)" в части, касающейся бюджетного процесса.

Реализация мер в данной сфере должна сопровождаться внедрением в бюджетную практику инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.

2. Внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат

Программно-целевое управление государственными расходами и соответствующее ему бюджетирование способно существенно повысить эффективность государственных расходов за счет концентрации ресурсов на действительно важных для общества направлениях. Позитивный потенциал программно-целевого бюджетирования определяется не только тесной связью расходов государства с достижением конкретных результатов, но и активным участием в определении желаемых результатов и способов их достижения законодательных и представительных органов власти, а также активных слоев общества. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, как свидетельствует мировой опыт, представляет собой сложный и достаточно длительный процесс. Длительность перехода связана с необходимостью решения целого ряда организационных, технических и психологических вопросов. Поэтому осуществлять этот переход целесообразно поэтапно, вначале на базе отдельных пилотных министерств, постепенно распространяя позитивный опыт на другие министерства, ведомства и организации.

Дальнейшее внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс Республики Саха (Якутия) предлагается осуществлять по следующей схеме:

3. Формирование долгосрочной долговой политики

Принятие в 2005 году пакета документов, регулирующих отношения в сфере управления государственным долгом, позволило упорядочить механизм принятия долговых обязательств, их рефинансирования, регулирования просроченной кредиторской задолженности. С 2006 года в бюджетном процессе используется методика расчета предельного объема привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность Республики Саха (Якутия). Отсутствие просроченных долговых обязательств отражает добросовестное (своевременное и в полном объеме) обслуживание и погашение долговых обязательств Республикой Саха (Якутия). Государственный долг Республики Саха (Якутия) по состоянию на 01 января 2007 года составил 12454,4 млн. рублей и увеличился по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 249,2 млн. рублей (12205 млн. рублей). Весь долг урегулирован и профиль платежей распределен незначительными суммами по годам до 2016 года.

Вместе с тем в краткосрочной перспективе прогнозируется увеличение показателя "Отношение долга субъекта РФ к объему доходов бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных перечислений из федерального бюджета" (с 41 % в 2004 г. до 53 % к 2008 г.), что свидетельствует о существенном повышении риска невыполнения долговых обязательств.

В этой связи представляется целесообразным проведение мониторинга и оценки качества управления государственным долгом по следующим показателям:

структура государственного долга субъекта Российской Федерации по срочности долга (отношение краткосрочного (до 1 года) долга к доходам бюджета не должно превышать 20 %);

расходы на обслуживание долга (не должны превышать 15 % расходов регионального бюджета);

отношение объема выданных гарантий (поручительств) к доходам бюджета (не должно превышать 30 %).

Соблюдение ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, выполнение разработанных процедур урегулирования задолженности и мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности позволит минимизировать риски потери ликвидности и платежеспособности бюджета Республики Саха (Якутия).

4. Мероприятия по реструктуризации и списанию долговых обязательств муниципальных образований Республики Саха (Якутия)

В связи с принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов Российской Федерации" Министерству финансов Республики Саха (Якутия) необходимо подготовить предложения и внести на рассмотрение Правительства Республики Саха (Якутия) по реструктуризации и списанию долговых обязательств муниципальных образований улусов (районов и городов), городских округов.

Министерству финансов Республики Саха (Якутия) необходимо ежеквартально проводить мониторинг долговых обязательств в соответствии со ст. 107 Бюджетного кодекса РФ.

Министерству финансов Республики Саха (Якутия) в течение 2008 года провести работу в соответствии с распоряжением Правительства Республики Саха (Якутия) от 20.11.2007 N 1512-р "О мероприятиях по реструктуризации и списанию долговых обязательств муниципальных образований Республики Саха (Якутия)".

5. Мероприятия по реализации норм Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ

В условиях принятия нового Бюджетного кодекса Российской Федерации Министерству финансов Республики Саха (Якутия) необходимо решить ряд первоочередных задач, для приведения осуществления бюджетного процесса в соответствие с федеральным законодательством. В целях своевременной и полной реализации норм Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" Министерством финансов Республики Саха (Якутия) утвержден полный перечень приказов Министерства финансов Республики Саха (Якутия), подлежащих принятию в соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ (Приказ Минфина РС (Я) от 17.10.2007 N 01-04Л692). На основании данного приказа Министерству финансов РС (Я) необходимо принять соответствующие Порядки в срок до 01 января 2008 года.

В соответствии с требованием Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ статья 17 Бюджетного кодекса РФ, регулирующая понятие целевого бюджетного фонда, утратила силу. Соответственно, в рамках соблюдения Бюджетного кодекса РФ в государственном бюджете Республики Саха (Якутия) Целевой бюджетный фонд реализации социально-экономических и экологических программ улусов "алмазной провинции" не выделен как целевой бюджетный фонд. Расходы за счет указанного источника отражены в расходах государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на 2008 год по соответствующим разделам расходов бюджета. При этом расходы инвестиционного характера учтены в Инвестиционной программе PC (Я). В связи с исключением понятия целевого бюджетного фонда, в соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс РФ, а также с учетом необходимости продолжения решения социально-экономических и экологических вопросов улусов "алмазной провинции" на государственном уровне, возникает необходимость решения данной проблемы программным методом. Министерству экономического развития Республики Саха (Якутия) совместно с Министерством финансов Республики Саха (Якутия) необходимо разработать в течение 2008 года Государственную целевую программу по социально-экономическому и экологическому развитию улусов "алмазной провинции" Республики Саха (Якутия). Соответствующие расходы по реализации данной программы в установленном порядке будут включаться Министерством финансов PC (Я) в расходы государственного бюджета на очередной финансовый год.

С учетом требований Федеральных законов от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" и 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Министерству финансов РС (Я) необходимо определить порядок формирования финансовых органов муниципальных образований республики и организации исполнения местных бюджетов с 2008 года.

В настоящее время финансовые органы муниципальных образований на уровне районов, городских округов, городских и сельских поселений не сформированы. Их функции на основании соглашений, подписываемых ежегодно с администрациями указанных муниципальных образований, выполняют входящие в структуру государственных органов исполнительной власти республики финансово-казначейские управления Министерства финансов PC (Я) по улусам (городам) в соответствии с пунктом 1 Положения о финансово-казначейском управлении Министерства финансов РС (Я) по улусу (городу), утвержденного приказом Министерства финансов РС (Я) от 03.01.2001 N 01-04\001.

Вышеуказанные федеральные законы не предусматривают предоставление полномочий по организации исполнения местных бюджетов финансовым органам субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом N 63-ФЗ статья 9 Бюджетного кодекса РФ дополнена пунктом 4, вступающим в силу с 1 января 2008 года, следующего содержания: "Отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе Соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района".

С учетом вышеизложенного, Министерству финансов PC (Я) до конца 2007 года, с участием Правительства PC (Я) необходимо решить вопрос по порядку организации исполнения местных бюджетов в 2008 году. В течение 2008 года должен быть выбран наиболее оптимальный вариант формирования финансовых органов муниципалитетов, который, в первую очередь, связан с вопросами численности и кадрового состава финансово-казначейских управлений Министерства финансов РС (Я), определением их полномочий, функций и задач. На основании проведенной работы по формированию финансовых органов муниципалитетов и по итогам определения муниципальными образованиями органов, осуществляющих казначейское исполнение местных бюджетов, Министерству финансов РС (Я) в течение 2008 года необходимо внести предложения в Правительство PC (Я) по вопросам структуры органов республиканского казначейства Министерства финансов PC (Я) и вариантов кассового обслуживания республиканского бюджета.

6. Повышение квалификации работников органов исполнительной и законодательной власти республики

Результатом реализации административной реформы в 2005 - 2006 годах стало законодательное закрепление повышения квалификации государственных служащих на регулярной основе, обязательная переаттестация работающих специалистов не реже, чем раз в три года и внедрение процедур открытого конкурса на замещение государственных должностей.

Переход к новым принципам организации бюджетного процесса, совершенствование технологий управления финансами требует от государственных и муниципальных служащих нового качества. Поэтому важно при формировании и выборе программ повышения квалификации государственных служащих учитывать предстоящие нововведения. От подготовленности и профессионализма специалистов во многом зависит успех реализации предлагаемых Программой мероприятий.

Предлагается организовать курсы повышения квалификации государственных и муниципальных служащих непосредственно в Республике Саха (Якутия) с приглашением специалистов по вопросам реформы бюджетного процесса. Программа курсов должна включать такие темы, как:

1) изменение порядка среднесрочного бюджетного планирования;

2) подготовка ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности;

3) подготовка и реализация ведомственных целевых программ;

4) управление по принципам бюджетирования, ориентированного на результат (в т.ч. определение миссии, формулировка целей и задач министерств; разработка качественных и количественных показателей результативности министерств в соответствии с заявленными целями; формирование системы мониторинга показателей результативности);

5) оценка качества управления государственными и муниципальными финансами.

7.1. Мероприятия, позволяющие достичь поставленной задачи

I этап (2008 год):

обучение персонала пилотных министерств и муниципальных образований управлению по результатам;

формулировка целей и задач министерств на 3 года;

разработка качественных и количественных показателей результативности министерств в соответствии с заявленными целями;

разработка системы мониторинга показателей результативности;

согласование целей и показателей результативности с Министерством финансов Республики Саха (Якутия) и законодательными органами власти.

II этап (2009 год):

обобщение опыта первого этапа;

расширение круга пилотных министерств;

переход к бюджетному планированию по целям на основе индикаторов результативности и по укрупненной классификации;

разработка системы ответственности руководителей подразделений пилотных министерств за достижение целевых показателей;

разработка системы внутреннего и внешнего (со стороны Министерства финансов РС (Я)) контроля результатов деятельности;

формирование информационной системы, объединяющей данные о целях, задачах и мероприятиях пилотных министерств, утвержденных количественных и качественных показателях результативности, бухгалтерскую информацию и мониторинг их деятельности;

предоставление руководителям подразделений пилотных министерств права самостоятельно распоряжаться выделенными им ресурсами.

III этап (декабрь 2009 года):

обобщение результатов второго этапа;

расширение круга пилотных министерств;

разработка требований к новому формату бюджетной документации, включение в бюджет, помимо финансовой информации, описания целей, показателей результативности и конкретных мероприятий, с помощью которых эти показатели будут достигнуты;

подготовка изменений в бюджетное законодательство в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат.

IV этап (2010 год):

внесение изменений в бюджетное законодательство;

применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, во всех министерств и ведомств;

Полный переход к бюджетированию, ориентированному на результат, может быть осуществлен только в достаточно длительные сроки. Скорость преобразований будет зависеть также от внедрения среднесрочного бюджетирования и учета расходов по начислению.

7.2. Ожидаемые конечные результаты и индикаторы реализации Программы

Таблица 17

8.1. Расчет расходов на мероприятия Программы

Общая стоимость реализации Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 3 финансовых года составляет 300 000 тыс. рублей за счет средств бюджета Республики Саха (Якутия).

Средства планируется израсходовать на следующие цели:

1. Развитие информационной и телекоммуникационной инфраструктуры региональных и муниципальных финансов - 120 000 тыс. рублей.

2. Программное и техническое обеспечение Министерства финансов РС (Я) для реализации бюджетного процесса и управления расходами - 72 000 тыс. рублей.

3. Мероприятия по реформированию бухгалтерского учета и отчетности - 23 000 тыс. рублей.

4. Мероприятия по совершенствованию и модернизации системы бюджетного планирования - 4 000 тыс. рублей.

5. Расходы на премирование и стимулирование муниципальных образований по результатам мониторинга управления общественными финансами - 30 000 тыс. рублей.

6. Внедрение эксперимента по внедрению в муниципальных образованиях программно-методических решений "Территориальный и похозяйственный учет" и "Управление муниципальным имуществом" - 17 000 тыс. рублей.

7. Оплата научно-исследовательских работ, семинаров, повышение квалификации, обучение, консультационные услуги, а также премирование персонала, выполняющего дополнительные функции по реализации Программы - 38 000 тыс. рублей.

Финансовые ресурсы Программы представлены с разбивкой по годам в таблице 18.

8.2. Обоснование финансирования мероприятий Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008 - 2010 годы

Детальные планы финансирования в пределах предусмотренных объемов будут разрабатываться ежегодно с учетом проводимых конкурсов и разработанных Дирекцией Программы финансовых планов.

Все расходы, связанные с развитием информационных ресурсов, систем и технологий, а также научно-исследовательских работ планируется осуществлять на конкурсной основе.

Расходы на премирование муниципальных образований будут осуществляться на основе рейтинговой оценки муниципальных образований по результатам мониторинга качества управления общественными финансами. Премирование пилотных министерств и ведомств, принявших участие в реализации эксперимента по внедрению инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, будет осуществляться на основе решений Дирекции Программы при согласовании с Координационным советом Программы.

8.3. Оценка эффективности планируемых расходов Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008 - 2010 годы

В результате осуществления расходов предполагается:

повысить техническую оснащенность органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Саха (Якутия);

повысить оперативность управления государственной и муниципальной собственностью в Республике Саха (Якутия);

обеспечить прозрачность бюджетной системы и бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия);

повысить уровень квалификации государственных и муниципальных служащих;

обеспечить мотивацию органов местного самоуправления в повышении качества управления общественными финансами.

Эффективность планируемых расходов будет оцениваться по уровню достижения заявленных целей Программы. Исполнители Программы разрабатывают и утверждают ежегодные планы работ по выполнению соответствующих мероприятий, организуют выполнение и контроль объемов, предусмотренных Программой. Подготавливают и направляют отчеты в Дирекцию Программы с указанием конкретных мероприятий в стоимостных и натуральных показателях с соответствующими обоснованиями. Реализация Программы будет способствовать росту количественных и качественных показателей деятельности в сфере информационных технологий и связи, обеспечит прозрачность бюджетной системы и бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия). Также значительно повысится техническая оснащенность органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), что обеспечит сокращение разрыва между потребностями республики в высококачественных услугах информационных технологий и связи. Расчет количественных оценок общественной эффективности этой Программы по обеспечению реформирования бюджетного процесса не имеет достаточного методического обеспечения, поэтому рассчитаны отдельные составляющие бюджетной эффективности реализации Программы. Бюджетная эффективность от реализации части мероприятий Программы определяется следующими показателями:

Общая схема управления Программой

Правительство Республики Саха (Якутия) осуществляет общее руководство и контроль над реализацией Программы и ее отдельных мероприятий. Для координации действий Правительства Республики Саха (Якутия) и органов местного самоуправления, законодательных и представительных органов, федеральных структур, исполнителей отдельных мероприятий Программы и рассмотрения хода выполнения Программы создается Координационный совет, возглавляемый заместителем Председателя Правительства Республики Саха (Якутия).

Координационный совет рассматривает все вопросы реализации Программы реформирования на территории Республики Саха (Якутия), осуществляет контроль за ее исполнением, определяет порядок и сроки отчетности ответственных исполнителей.

Для реализации мероприятий могут формироваться рабочие группы, создаваемые по принципу закрепления основных направлений Программы реформирования.

В муниципальных образованиях руководство по реализации Программы осуществляется главами улусов и городов, руководителями экономических и финансовых органов. Реализация Программы в муниципальных образованиях проходит на основании планов реформирования муниципальных финансов.

Контроль над осуществлением программы обеспечивает в рамках своих полномочий Правительство Республики Саха (Якутия). Контроль осуществляется в виде рассмотрения отчетов о выполнении Программы. Представительные органы местного самоуправления осуществляют контроль и рассматривают отчеты о выполнении планов реформирования муниципальных финансов.

Структура управления Программой

Координационный совет

В функции Координационного совета входит:

контроль над ходом реализации Программы;

координация деятельности участников Программы;

рассмотрение проектов муниципальных образований, привлекаемых к участию в настоящей Программе;

контроль за целевым расходованием средств, выделяемых на реализацию Программы, в соответствии с требованиями Программы, законодательством РФ и РС (Я), другими нормативно-правовыми актами РФ и PC (Я), заключенными договорами и соглашениями;

оценка достигнутых результатов по итогам мониторинга показателей Программы.

Дирекция Программы

Дирекцию Программы реформирования региональных и муниципальных финансов возглавляет первый заместитель министра финансов Республики Саха (Якутия) - директор Программы, который осуществляет техническое руководство Программой и подотчетен председателю Координационного совета. Состав Дирекции утверждается приказом Министерства финансов Республики Саха (Якутия).

В функции Дирекции Программы входит:

представление отчетов о состоянии хода реализации Программы Правительству Республики Саха (Якутия), Координационному совету Программы;

получение необходимой информации и отчетов от всех участников Программы, включая муниципальные образования и органы государственной власти Республики Саха (Якутия);

проведение тендерных процедур при привлечении коммерческих организаций в рамках Программы и подписание соответствующих договоров;

утверждение технических заданий и отчетов компании-консультанта и подрядных коммерческих организаций, выполняющих отдельные мероприятия Программы;

обеспечение учета финансирования из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) Программы реформирования региональных финансов и представление необходимых отчетов контрольным органам;

взаимодействие со средствами массовой информации по освещению хода реализации Программы.

Положение о Координационном совете Программы и Дирекции Программы утверждается отдельным распоряжением Правительства Республики Саха (Якутия).

Система стимулов и контроля

Система стимулов и контроля призвана повысить активность и ответственность участников настоящей Программы.

Стимулирование направлено на решение двух задач:

Для реализации первой задачи предполагается распределение бюджетных ресурсов на основе результатов оценки представленных планов работ ответственных исполнителей. На этом этапе осуществляется материальное поощрение участников разработки плана работ по Программе.

Для реализации второй задачи Дирекция осуществляет постоянный контроль выполнения мероприятий и показателей Программы в режиме постоянного мониторинга, результаты которого ежеквартально докладываются в Координационный совет Программы.

Механизм взаимодействия органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и муниципальных образований

Взаимодействие органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и муниципальных образований в реализации Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) осуществляется, исходя из принципов добровольности, взаимной заинтересованности и ответственности, признания всеми сторонами необходимости проведения реформ.

/--------------------\

|Разработка детальных|------------\

|       планов       |  /-------------------\

\--------------------/  |    Управление и    |-------------\

/--------------------\  |   стимулирование   |             |

|  Президент РС (Я)  |-\--------------------/  /----------------------\

\--------------------/                         |Достижение запланиро-  |

/--------------------\  /--------------------\  |   ванных результатов  |

|  Координационный   |-|     Реализация     |-| мероприятий Программы |

|  совет Программы   |  |    мероприятий     |  \-----------------------/

\--------------------/  |      Программы     |             |

/--------------------\  \--------------------/             

| Дирекция Программы |-                       /-----------------------\

\--------------------/  /--------------------\  | Достижение наилучших  |

/--------------------\  |    Контроль за     |  |показателей деятельнос-|

|  Органы местного   |-|    реализацией     |  |  ти органов исполни-  |

|   самоуправления   |  |     Программы      |  |тельной власти РС (Я)  |

\--------------------/  \--------------------/  \-----------------------/