Решение Верховного суда Республики Саха от 16 ноября 2012 г. по делу N 3-62/12 О признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Порядка предоставления грантов Правительства Республики Саха (Якутия) в области государственной молодежной политики, утвержденного Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30.08.2012 N 392

Решение Верховного суда Республики Саха
от 16 ноября 2012 г. по делу N 3-62/12

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

Судьи Дмитриевой Л.А.

при секретаре Никитине В.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Якутске

заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Порядка предоставления грантов Правительства Республики Саха (Якутия) в области государственной молодежной политики, утвержденного Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30.08.2012 N 392

установил:

30 августа 2012 года Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление N 392 "Об учреждении грантов Правительства Республики Саха (Якутия) в области государственной молодежной политики" (вместе с "Порядком предоставления грантов Правительства Республики Саха (Якутия) в области государственной молодежной политики"), опубликованное в печатном издании "Якутские ведомости", N 71, 08.09.2012.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта Порядка предоставления грантов Правительства Республики Саха (Якутия) в области государственной молодежной политики (далее - Порядок), утвержденного названным постановлением. В обоснование заявления указано, что оспариваемый Порядок по сути регулирует организацию публичного конкурса, при этом в нарушение статьи 1057 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт не определяет такое существенное условие конкурса, как порядок оценки результатов работы или иных достижений. По мнению прокурора, такая редакция нормативного правового акта предоставляет широту дискреционных полномочий, что оценивается как коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96.

В судебном заседании прокурор Аргунов С.М. требования поддержал, просит признать оспариваемый Порядок противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

Представитель заинтересованного лица Правительства Республики Саха (Якутия) Владимиров Д.Г., действующий на основании доверенности от 04.09.2012 г. N 783-П1, в судебном заседании с заявлением прокурора не согласился, считает заявленные требования необоснованными.

Указывает на то, что Порядок в данном случае регулирует отношения по предоставлению некоммерческим организациям субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия), проведение соответствующего грантового конкурса между соискателями регулируется положениями бюджетного законодательства, по правилам главы 57 Гражданского кодекса Российской Федерации конкурс не проводится. Также полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт содержит положения, определяющие порядок оценки результатов работы, так как устанавливает полномочия экспертного совета конкурса на проведение экспертизы и представление заключений в отношении проектов по объявленным в конкурсе номинациям.

Просит в удовлетворении заявления отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления о признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.

30 августа 2012 года Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление N 392 "Об учреждении грантов Правительства Республики Саха (Якутия) в области государственной молодежной политики" (вместе с "Порядком предоставления грантов Правительства Республики Саха (Якутия) в области государственной молодежной политики"), опубликованное в печатном издании "Якутские ведомости", N 71, 08.09.2012.

Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ).

Согласно подпункту 58 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится осуществления региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью.

Подпунктом 9 пункта 1 статьи 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 28.07.2012, с изм. от 16.10.2012) "О некоммерческих организациях" предусмотрено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с установленными настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами полномочиями могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами, в частности, деятельности в области физической культуры и спорта и содействия указанной деятельности.

При этом пунктом 3 вышеназванной нормы Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ установлено, что оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется, в том числе, в финансовой форме.

Пунктом 5 статьи 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ к оказанию финансовой поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям отнесены бюджетные ассигнования федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов путем предоставления субсидий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующей вопросы предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся казенными учреждениями, в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.

Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Исходя из содержания пункта 2 статьи 37 Закона Республики Саха (Якутия) от 26.12.2007 525-З N 1095-III (ред. от 25.04.2012) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)" в законе Республики Саха (Якутия) о государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на очередной финансовый год и плановый период, в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями.

Пунктом 3 вышеназванной нормы Закона Республики Саха (Якутия) от 26.12.2007 525-З N 1095-III (ред. от 25.04.2012) предусмотрено, что порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и местного бюджета устанавливается соответственно Правительством Республики Саха (Якутия) и местной администрацией.

Указом Президента РС (Я) от 12.10.2011 N 983 утверждена государственная программа Республики Саха (Якутия) "Реализация молодежной политики, развитие физической культуры и спорта в Республике Саха (Якутия) на 2012 - 2016 годы".

Согласно пункту 1 статьи 6 Закона Республики Саха (Якутия) от 14.12.2011 1000-З N 863-IV "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2012 год" утверждено в пределах общего объема расходов, установленного статьей 1 настоящего Закона, распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям расходов на реализацию государственных программ и подпрограмм Республики Саха (Якутия) на 2012 год согласно приложению 6 к настоящему Закону.

Названное приложение содержит, в частности, указание на распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям расходов на реализацию молодежной политики, развитие физической культуры и спорта в Республике Саха (Якутия) на 2012-2016 годы.

Судом установлено, что оспариваемый прокурором нормативный правовой акт принят в целях реализации государственной программы Республики Саха (Якутия) "Реализация молодежной политики, развитие физической культуры и спорта в Республике Саха (Якутия) на 2012 - 2016 годы", утвержденной Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 12 октября 2011 N 983. Данная государственная программа предусматривает, в частности, предоставление молодежным общественным организациям грантов Правительства Республики Саха (Якутия) в сфере реализации государственной молодежной политики.

Анализ вышеприведенных норм законодательства позволяет сделать вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Республики Саха (Якутия) как исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий по определению порядка предоставления субсидий некоммерческим организациям из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 37 Закона Республики Саха (Якутия) от 26.12.2007 525-З N 1095-III (ред. от 25.04.2012).

Статьей 1057 Гражданского кодекса РФ установлено, что лицо, объявившее публично о выплате денежного вознаграждения или выдаче иной награды (о выплате награды) за лучшее выполнение работы или достижение иных результатов (публичный конкурс), должно выплатить (выдать) обусловленную награду тому, кто в соответствии с условиями проведения конкурса признан его победителем (пункт 1).

Публичный конкурс должен быть направлен на достижение каких-либо общественно полезных целей (пункт 2 статьи 1057 Гражданского кодекса РФ). Объявление о публичном конкурсе должно содержать по крайней мере условия, предусматривающие существо задания, критерии и порядок оценки результатов работы или иных достижений, место, срок и порядок их представления, размер и форму награды, а также порядок и сроки объявления результатов конкурса (пункт 4 статьи 1057 Гражданского кодекса РФ).

Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30.08.2012 г. N 392 учреждены гранты Правительства Республики Саха (Якутия) в области государственной молодежной политики в виде субсидий среди молодежных общественных организаций и принят оспариваемый Порядок.

Из содержания Порядка следует, что данный нормативный правовой акт направлен на реализацию государственной молодежной политики Республики Саха (Якутия) и является одним из видов государственной поддержки общественного молодежного движения (пункт 1.1). Представленные на грантовый конкурс проекты по объявленным номинациям должны соответствовать Закону Республики Саха (Якутия) от 3 декабря 1998 г. З N 49-II "О государственной молодежной политике в Республике Саха (Якутия)", отражать цели и задачи государственной молодежной политики Республики Саха (Якутия) (пункты 1.2 и 1.4).

В соответствии с пунктами 2.1 и 2.2 Порядка целями и задачи грантового конкурса являются государственная поддержка общественного молодежного движения Республики Саха (Якутия) и привлечение молодежи к решению проблем в сфере молодежной политики; помощь формированию устойчивых объединений инициативных молодых граждан и организаций, осуществляющих деятельность, направленную на решение проблем молодежи; содействие росту профессионализма представителей молодежных некоммерческих организаций; выявление и внедрение в практику инновационных форм работы с молодежью; использование потенциала организаций некоммерческого сектора для решения актуальных молодежных проблем.

Пунктом 3.1 Порядка предусмотрено, что соискателями конкурса выступают некоммерческие организации, зарегистрированные на территории Республики Саха (Якутия) в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеющие зарегистрированные расчетные счета в кредитных организациях, в том числе молодежные, детские, студенческие общественные объединения. Также к участию в конкурсе проектов допускаются:

средства массовой информации - в номинации "Формирование правовой культуры молодежи", "Лучший информационный проект", "Профилактика наркомании среди молодежи", "Профилактика правонарушений среди молодежи", "Поддержка программ по здоровому образу жизни";

учреждения социального обслуживания, общества инвалидов - в номинации "Профилактика наркомании среди молодежи", "Профилактика правонарушений среди молодежи", "Поддержка программ по здоровому образу жизни", "Формирование правовой культуры молодежи", "Поддержка молодых инвалидов";

муниципальные образования, общеобразовательные учреждения - в номинации "Лучший добровольческий проект", "Профилактика наркомании среди молодежи", "Профилактика правонарушений среди молодежи", "Содействие занятости молодежи на селе", "Экологическое воспитание молодежи", "Лучший краеведческий проект", "Сохранение самобытной культуры малочисленных народов Севера", "Поддержка талантливой молодежи", "Гражданско-патриотическое воспитание молодежи".

Согласно пункту 3.3 порядка для участия в грантовом конкурсе принимаются поданные в срок материалы, содержание которых соответствует основным направлениям государственной молодежной политики и условиям настоящего Порядка.

Пункт 4.4 Порядка устанавливает сроки предоставления конкурсной документации (I этап - с 1 марта по 1 апреля; II этап - с 1 июня по 1 июля); пунктами 4.2 и 4.5 определены структура проекта и основные критерии оценки проекта соответственно.

Вышеприведенные положения нормативного правового акта в совокупности указывают на то, что предоставление грантов Правительства Республики Саха (Якутия) в области государственной молодежной политики в виде субсидий среди молодежных общественных организаций осуществляется в рамках публичного конкурса, проводимого в порядке главы 57 Гражданского кодекса РФ, регулирующей порядок организации публичных конкурсов. Та к, оспариваемый нормативный правовой акт, по сути, объявляет публичный конкурс, поскольку посредством публикации в средствах массой информации по правилам пункта 3 статьи 1057 Гражданского кодекса РФ содержит предложение организатора конкурса принять в нем участие определенному кругу лиц по выбору организатора конкурса, а именно - некоммерческим организациям, в том числе молодежным, детским, студенческим общественным объединениям и иным организациям, предусмотренным пунктом 3.1 Порядка.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1057 Гражданского кодекса РФ в объявлении о публичном конкурсе в данном случае содержатся такие необходимые условия, как существо задания, критерии оценки результатов работы или иных достижений, место, срок и порядок их представления, размер и форма награды, а также порядок и сроки объявления результатов конкурса.

Суд не может согласиться с доводами представителя Правительства Республики Саха (Якутия) о том, что предоставление грантов Правительства Республики Саха (Якутия) в области государственной молодежной политики в виде субсидий осуществляется по нормам бюджетного законодательства и не регулируется положениями главы 57 Гражданского кодекса РФ. Из вышеприведенных положений действующего федерального законодательства следует, что статьей 78.1 Бюджетного кодекса РФ установлены специальные нормы, касающиеся предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями, согласно которым в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями. В силу абзаца 3 пункта 2 этой статьи порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следовательно, соответствующим нормативным правовым актом исполнительного органа субъекта РФ может быть установлен порядок предоставления указанных субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе и в рамках проведения публичного конкурса, в таком случае порядок проведения конкурса должен соответствовать требованиям гражданского законодательства, предъявляемым к публичным конкурсам.

Из содержания названного Порядка усматривается, что порядок оценки результатов работы и иных достижений (в данном случае - представленных на грантовый конкурс проектов) регламентируется непосредственно пунктом 5.3, в соответствии с которым экспертный совет в течение 7 дней после окончания приема конкурсной документации дает заключение по проектам, подписанное всеми членами экспертного совета.

Также согласно пункту 6.1 Порядка экспертный совет является органом, образуемым в целях осуществления экспертизы представляемых на конкурс проектов и присуждения звания "Победитель конкурса".

Исходя из пункта 6.2 Порядка основными задачами экспертного совета являются:

проведение экспертизы представленных проектов;

предоставление экспертных заключений по представленным проектам;

рекомендация представленных проектов на присвоение звания "Победитель конкурса";

оформление рекомендаций по направлению проектов на участие в федеральных конкурсах.

Между тем, вышеприведенные положения, как усматривается из их содержания, только определяют орган, который осуществляет оценку проектов, предоставляя соответствующие экспертные заключения по объявленным в конкурсе номинациям. Собственно порядок, в соответствии с которым экспертный совет дает заключение, в нормативном правовом акте отсутствует. Вышеприведенные положения не содержат указания на то, в каком составе экспертный совет является правомочным, каким способом принимаются решения (например, открытым голосованием), как принимается решение по проекту в случае равного разделения голосов членов экспертного совета и т.д., т.е. не содержит четких и ясных критериев толкования и применения правовых норм.

В связи с изложенным оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе применения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.

В постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 30.07.2001 N 13-П, от 14.07.2005 N 8-П указано на то, что нормативные правовые акты должны быть понятными, точными и недвусмысленными и согласованными с системой действующего правового регулирования. Иное означает возможность неоднозначного понимания, истолкования закона и его произвольного применения.

Неопределенность правовой нормы является самостоятельным основанием для признания ее недействующей. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 вышеназванного Постановления от 29 ноября 2007 года N 48 разъяснил, что суду, проверяя содержание оспариваемого акта, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Поскольку неопределенность правового акта в данном случае по сути означает отсутствие в нем положений, регулирующих порядок оценки результатов работы или иных достижений при проведении публичного конкурса, а значит и отсутствие одного из основных условий применения данного акта, оспариваемый Порядок подлежит признанию недействующим полностью.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении требований прокурора, и признании названного нормативного правового акта недействующим со дня вступления в силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

требования заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Порядка предоставления грантов Правительства Республики Саха (Якутия) в области государственной молодежной политики, утвержденного Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30.08.2012 N 392, удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим Порядок предоставления грантов Правительства Республики Саха (Якутия) в области государственной молодежной политики, утвержденного Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30.08.2012 N 392, со дня вступления в законную силу решения суда.

Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

Л.А. Дмитриева

Решение изготовлено в окончательной форме 20.11.2012 г.