Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 4 сентября 2014 г. N 3-36/14 О признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Порядка, утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 22 мая 2014 г. N 127, в части отсутствия обязательных положений

Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия)
от 4 сентября 2014 г. N 3-36/14

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

судьи Дмитриевой Л.А.

при секретаре Никитине В.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Якутске

заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части Порядка предоставления в 2014 году субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на реализацию отдельных мероприятий государственной программы Республики Саха (Якутия) "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2012-2020 годы", утвержденного Постановлением Правительства РС (Я) от 22.05.2014 N 127,

установил:

22 мая 2014 года Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление N 127 "Об утверждении Порядка предоставления в 2014 году субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на реализацию отдельных мероприятий государственной программы Республики Саха (Якутия) "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2012 - 2020 годы" (далее - Порядок), опубликованное в печатных изданиях "Якутские ведомости", N 31, 28.05.2014, "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", N 26, 07.06.2014.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим названного Порядка в части отсутствия в нормативном правовом акте обязательных положений, предусматривающих порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий. При этом прокурор полагает, что отсутствие таких положений противоречит подпункту 4 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в силу которого нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять, в том числе и соответствующие вопросы, касающиеся возврата остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году.

Кроме того, прокурор указывает неопределенность пунктов 3.1, 3.2, 3.3 Порядка в связи с тем, что указанные нормы предусматривают как одно из условий предоставления субсидии наличие решения Судейской коллегии по определению победителей конных скачек, однако не содержат положений, указывающих на порядок создания и работы названной судейской коллегии, определение ее состава, порядок принятия решений.

В судебном заседании прокурор Ефремов Д.В. заявленные требования поддержал в полном объеме, просит признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим названный порядок в части отсутствия в нормативном правовом акте обязательных положений, предусматривающих порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий; а также в части отсутствия в пунктах 3.1, 3.2, 3.3 Порядка положений, предусматривающих определение понятия "Судейская коллегия по определению победителей конных скачек", порядок создания и работы названной судейской коллегии, определение ее состава, порядок принятия ею решений.

Представитель заинтересованного лица Правительства Республики Саха (Якутия) Владимиров Д.Г., действующий на основании доверенности от 09.09.2013 г. N 897-П1, в судебном заседании с заявлением прокурора не согласился, считает заявленные требования необоснованными.

Указывает на то, что оспариваемые положения регионального законодательства регулируют предоставление субсидий некоммерческим организациям, и соответствуют пункту 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которым порядок определения объема и предоставления субсидий должен содержать положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий иными некоммерческими организациями, не являющимися государственными (муниципальными) учреждениями. Полагает, что в силу вышеприведенного положения бюджетного законодательства соответствующие нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны определять порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий.

Также не согласен с требованием прокурора, касающимся отсутствия в оспариваемом Порядке положений, предусматривающих определение понятия "Судейская коллегия по определению победителей конных скачек", порядок создания и работы названной судейской коллегии, определение ее состава, порядок принятия ею решений. Утверждает, что деятельность Судейской коллегии по определению победителей конных скачек регулируется Положением о проведении скачек на лошадях чистокровной верховой породы, Положением о проведении скачек на лошадях якутской породы, утвержденными организационным комитетом по проведению скачек по согласованию с Министерством сельского хозяйства и продовольственной политики РС (Я), как того требует пункт 3.3.3 Порядка.

Просит в удовлетворении заявления отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.

22 мая 2014 года Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление N 127 "Об утверждении Порядка предоставления в 2014 году субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на реализацию отдельных мероприятий государственной программы Республики Саха (Якутия) "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2012 - 2020 годы", опубликованное в печатных изданиях "Якутские ведомости", N 31, 28.05.2014, "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", N 26, 07.06.2014.

Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно подпункту 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства на уровне Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

К числу основных направлений государственной аграрной политики относятся поддержание стабильности обеспечения населения российскими продовольственными товарами; формирование и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, развитие его инфраструктуры; государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей (пункт 1, 2, 3 части 4 статьи 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ).

Из содержания части 2 статьи 7 названного Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ следует, что финансирование мероприятий, направленных на государственную поддержку производства сельскохозяйственной продукции, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как следует из Преамбулы постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 22 мая 2014 N 127, данный нормативный правовой акт принят в целях реализации отдельных мероприятий государственной программы Республики Саха (Якутия) "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельско-хозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2012 - 2020 годы", утвержденной Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 7 октября 2011 г. N 934.

Порядок предоставления в 2014 году субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на реализацию отдельных мероприятий государственной программы Республики Саха (Якутия) "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2012 - 2020 годы", утвержденный Постановлением Правительства РС (Я) от 22 мая 2014 N 127, определяет критерии отбора некоммерческих организаций, не являющихся государственными (муниципальными) учреждениями (далее - некоммерческая организация), имеющих право на получение субсидий, цели, условия предоставления субсидий, возврата субсидий в случае нарушения условий, предусмотренных при их предоставлении, и положения об обязательной проверке соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий.

В силу статей 2 и 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с данным Кодексом.

Согласно абзацу 2 пункта 2 статьи 78.1. Бюджетного кодекса РФ в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями.

Как усматривается из содержания п. 1.5 Порядка субсидии предоставляются в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных Законом Республики Саха (Якутия) от 5 декабря 2013 г 1232-З N 19-V "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2014 год" на реализацию государственной программы Республики Саха (Якутия) "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2012 - 2020 годы".

Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (абзац 3 пункта 2 статьи 78.1. Бюджетного кодекса РФ).

Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 78 Бюджетного Кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 2).

При этом пунктом 3 статьи 78 Бюджетного Кодекса РФ установлено, что нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

4) порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий;

5) положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Статьей 78.1 Бюджетного кодекса РФ установлены специальные нормы, касающиеся предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями, согласно которым в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями.

В силу абзаца 3 п. 2 этой статьи порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

По смыслу приведенных норм федерального законодательства в их взаимосвязи, законом о бюджете субъекта Российской Федерации закрепляются, в том числе, предельные объемы денежных средств, предусмотренные в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств по предоставлению субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, включая социально ориентированные некоммерческие организации. Нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации регламентируется порядок определения объема и предоставления указанных субсидий с отражением вопросов, предусмотренных п. 3 ст. 78 и п. 2 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ.

Поскольку порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий, оспариваемым прокурором Порядком не предусмотрен, суд приходит к выводу о его противоречии в указанной части требованиям подпункта 4 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Довод представителя заинтересованного лица о том, что оспариваемым актом не должен предусматриваться порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, основан на ошибочном толковании норм материального права и не может служить поводом к отмене решения суда в этой части. Указания подпункта 4 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации носят императивный характер и не допускают отсутствия в нормативных правовых актах, регулирующих предоставление субсидий, положений о порядке возврата неиспользованной части субсидий.

Из содержания названного Порядка усматривается, что некоммерческая организация, подавшая в установленном порядке заявку для участия в отборе получателей субсидии обязана представить, в том числе, решение Судейской коллегии по определению победителей конных скачек, оформленного протоколом, в котором определены победители скачек на лошадях определенной породы по соответствующим дистанциям (пункты 3.1, 3.2, 3.3 Порядка).

Между тем, вышеприведенные положения только называют орган, который осуществляет победителей конных скачек. Собственно определение понятия судейской коллегии, вопросы создания коллегии, порядок, в соответствии с которым коллегия принимает решение, в нормативном правовом акте отсутствуют. Вышеприведенные положения не содержат указания на то, в каком составе судейская коллегия является правомочной на принятие соответствующих решений, каким способом принимаются решения, т.е. не содержит четких и ясных критериев толкования и применения правовых норм.

В связи с изложенным оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе применения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.

В постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 30.07.2001 N 13-П, от 14.07.2005 N 8-П указано на то, что нормативные правовые акты должны быть понятными, точными и недвусмысленными и согласованными с системой действующего правового регулирования. Иное означает возможность неоднозначного понимания, истолкования закона и его произвольного применения.

Неопределенность правовой нормы является самостоятельным основанием для признания ее недействующей. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 вышеназванного Постановления от 29 ноября 2007 года N 48 разъяснил, что суду, проверяя содержание оспариваемого акта, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Ссылка представителя заинтересованного лица на то, что оспариваемые пункты Порядка указывают на регулирование деятельности судейской коллегии Положениями о проведении скачек на лошадях чистокровной верховой породы и на лошадях якутской породы, утверждаемыми организационным комитетом, который, в свою очередь, создается распоряжением Правительства РС (Я), не может быть принята судом во внимание.

Так, из содержания пункта 3.1.2 Порядка следует только, что решение судейской коллегии оформляется протоколом в соответствии с Положением о проведении скачек на лошадях чистокровной верховой породы.

Аналогичные по содержанию положения содержатся в пункте 3.2.2 Порядка.

Пункт 3.3.3 Порядка указывает на то, что Положение о проведении скачек на лошадях чистокровной верховой породы и их помесей утверждается заявителем, согласовывается с Министерством сельского хозяйства и продовольственной политики РС (Я), и содержит, в частности, положения о работе Судейской коллегии по определению победителей конных скачек.

Однако, данные нормы в совокупности нельзя признать отвечающими общеправовому критерию формальной определенности, поскольку такая редакция правового акта не устраняет неточность в части определения понятия самой судейской коллегии, создания данного органа и порядка его работы, а значит не содержит должное правовое регулирование критериев отбора лиц, имеющих право на получение субсидий.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении требований прокурора и признании вышеприведенных положений Правил недействующими со дня вступления в силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

требования заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим Порядок предоставления в 2014 году субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на реализацию отдельных мероприятий государственной программы Республики Саха (Якутия) "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2012 - 2020 годы", утвержденный Постановлением Правительства РС (Я) от 22.05.2014 N#, в части:

отсутствия обязательных положений, предусматривающих порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий;

отсутствия в пунктах 3.1, 3.2, 3.3 Порядка положений, предусматривающих определение понятия "Судейская коллегия по определению победителей конных скачек", порядок создания и работы названной судейской коллегии, определение ее состава, порядок принятия ею решений,

со дня вступления в законную силу решения суда.

Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

Л.А. Дмитриева