Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 28 июля 2015 г. N 3-39/15 О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления в силу решения суда абзацев 2, 4, 5, 6, 8 пункта 6.1 раздела VI Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 декабря 2014 г. N 517

Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия)
от 28 июля 2015 г. N 3-39/15

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

судьи Дмитриевой Л.А.

при секретаре Никитине В.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению абзацев 2, 4, 5, 6, 8 пункта 6.1 раздела VI Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30.12.2014 N 517,

установил:

30 декабря 2014 года Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление N 517 "Об утверждении Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов". Данный нормативный правовой акт опубликован в печатном издании "Якутские ведомости", N 3, 03.02.2015.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению абзацев 2, 4, 5, 6, 8 пункта 6.1 раздела VI Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (далее - Программа), утвержденной Постановлением Правительства РС (Я) от 30.12.2014 N 517 (далее - Постановление Правительства РС (Я)).

В обоснование заявления указано, что оспариваемые нормы вопреки положениям действующего федерального законодательства, принятым по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения, устанавливают нормативы объема медицинской помощи по ее видам в целом по Программе в единицах объема в расчете на 1 жителя в год, по Территориальной программе обязательного медицинского страхования РС (Я) - в расчете на 1 застрахованное лицо, в меньших размерах по сравнению с Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 28.11.2014 N 1273 (далее - Федеральная программа), в связи с чем права граждан на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объеме, установленном Правительством Российской Федерации, нарушены.

В судебном заседании прокурор Посельский Ф.В. требования поддержал в полном объеме, просит заявление удовлетворить, признать абзацы 2, 4, 5, 6, 8 пункта 6.1 раздела VI Программы в части установления нормативов объемов медицинской помощи противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

Представитель заинтересованного лица Правительства Республики Саха (Якутия) Карпов И.Н., действующий на основании доверенности от 02.07.2015 г. N 692-П1, а также представители привлеченных к участию в деле третьих лиц Министерства здравоохранения РС (Я) Неустроева Л.Д., действующая на основании доверенности от 20.07.2015 г. N Д15-24, Андросова Т.А., действующая на основании доверенности от 20.07.2015 г. N Д15-23, Территориального фонда обязательного медицинского страхования РС (Я) Аммосова О.А., действующая на основании доверенности от 28.10.2014 г. N 12/1357, Дмитриева М.В., действующая на основании доверенности от 21.07.2015 г. N 12/926, в судебном заседании не согласились с требованиями прокурора. Суду пояснили, что Федеральной программой утверждены средние нормативы объема медицинской помощи по видам, условиям и формам ее оказания, при этом на федеральном уровне предусмотрена дифференциация нормативов объема медицинской помощи для субъектов Российской Федерации на 1 жителя и нормативов объема медицинской помощи на 1 застрахованное лицо с учетом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей регионов.

Указывают на то, что оспариваемые положения Программы приняты с учетом региональных особенностей, уровня и структуры заболеваемости населения, климатических особенностей, обеспечения доступности медицинской помощи гражданам, проживающим в малонаселенных, отдаленных и (или) труднодоступных населенных пунктах, а также в сельской местности, и наличия средств в бюджете республики, в связи с чем соответствующие объемы медицинской помощи ниже средних нормативов, установленных Федеральной программой.

Ссылаются на позицию Минздрава России, изложенную в ответе от 09.07.2015 г. исх. 3 11-9/2031 на обращение Министерства здравоохранения РС (Я) по вопросу применения дифференцированных нормативов объеме медицинской помощи.

Просят в удовлетворении заявления прокурора отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении требований прокурора по следующим основаниям.

30 декабря 2014 года Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление N 517 "Об утверждении Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов". Данный нормативный правовой акт опубликован в печатном издании "Якутские ведомости", N 3, 03.02.2015.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Часть 2 статьи 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" согласно пункту 3 статьи 1 названного законодательного акта.

В соответствии с частью 2 статьи 19 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, согласно пункту 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ предусматривает требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающим в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании, и предписывает в части 1 утвердить названную программу в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, которая утверждается Правительством Российской Федерации.

В рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи устанавливаются, в том числе средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты (часть 5 пункта 5 статьи 80 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "часть 5 пункта 5 статьи 80" имеется в виду "пункт 5 части 5 статьи 80"

Статьей 8 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относится установление в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительных объемов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования.

Обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных указанным Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования (пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ).

Базовая программа обязательного медицинского страхования определяет виды медицинской помощи, перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ).

Базовая программа обязательного медицинского страхования является составной частью программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющей права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счет средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливающая единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования.

В базовой программе медицинского страхования устанавливаются требования к условиям оказания медицинской помощи, нормативы объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативы финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи, нормативы финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо, а также расчет коэффициента удорожания базовой программы обязательного медицинского страхования (статья 35 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ).

Территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями и показателями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи, перечень страховых случаев, установленных базовой программой обязательного медицинского страхования, и определяет с учетом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения нормативов объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо.

Утверждение программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи является полномочием Правительства Российской Федерации в силу части 4 статьи 80 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ.

Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2014 N 1273.

Средние нормативы объема медицинской помощи, установленные разделом VI Федеральной программы, составляют:

для скорой медицинской помощи вне медицинской организации, включая медицинскую эвакуацию, на 2015 - 2017 годы в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,318 вызова на 1 застрахованное лицо;

для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой в связи с заболеваниями, на 2015 год - 2,15 обращения на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1,95 обращения на 1 застрахованное лицо, на 2016 год - 2,18 обращения на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1,98 обращения на 1 застрахованное лицо, на 2017 год - 2,18 обращения на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1,98 обращения на 1 застрахованное лицо;

для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой в неотложной форме, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования на 2015 год - 0,5 посещения на 1 застрахованное лицо, на 2016 год - 0,56 посещения на 1 застрахованное лицо, на 2017 год - 0,6 посещения на 1 застрахованное лицо;

для медицинской помощи в условиях дневных стационаров на 2015 год - 0,675 пациенто-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,56 пациенто-дня на 1 застрахованное лицо, на 2016 год - 0,675 пациенто-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,56 пациенто-дня на 1 застрахованное лицо, на 2017 год - 0,675 пациенто-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,56 пациенто-дня на 1 застрахованное лицо;

для паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях на 2015 год - 0,092 койко-дня на 1 жителя, на 2016 год - 0,092 койко-дня на 1 жителя, на 2017 год - 0,092 койко-дня на 1 жителя.

Между тем, средние нормативы объема медицинской помощи по аналогичным вышеназванным видам, установленные оспариваемыми прокурором абзацами 2, 4, 5, 6, 8 пункта 6.1 раздела VI Программы, снижены по сравнению с нормативами, установленными Федеральной программой, и имеют следующие характеристики:

для скорой медицинской помощи вне медицинской организации, включая медицинскую эвакуацию, на 2015 - 2017 годы - в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,284 вызова на 1 застрахованное лицо;

для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой в связи с заболеваниями, на 2015 год - 1,95 обращения на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1,75 обращения на 1 застрахованное лицо, на 2016 год - 2,0 обращения на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1,8 обращения на 1 застрахованное лицо; на 2017 год - 2,0 обращения на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1,8 обращения на 1 застрахованное лицо;

для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой в неотложной форме, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования на 2015 год - 0,271 посещения на 1 застрахованное лицо, на 2016 год - 0,271 посещения на 1 застрахованное лицо; на 2017 год - 0,271 посещения на 1 застрахованное лицо;

для медицинской помощи в условиях дневных стационаров на 2015 год - 0,61 пациенто-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,53 пациенто-дня на 1 застрахованное лицо, на 2016 год - 0,64 пациенто-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,56 пациенто-дня на 1 застрахованное лицо; на 2017 год - 0,64 пациенто-дня на 1 жителя, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,56 пациенто-дня на 1 застрахованное лицо;

для паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях на 2015 год - 0,087 койко-дня на 1 жителя, на 2016 год - 0,088 койко-дня на 1 жителя; на 2017 год - 0,088 койко-дня на 1 жителя.

Сравнительный анализ вышеприведенных положений федерального законодательства и оспариваемых прокурором региональных правовых норм, дает суду основания полагать, что Федеральной программой утверждены средние нормативы объемов медицинской помощи, финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, которые, являясь государственной гарантией равного права граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, не могут быть уменьшены субъектами Российской Федерации.

Доводы представителя заинтересованного лица о том, что Федеральная программа определяет средние нормативы объема медицинской помощи, в связи с чем субъект Российской Федерации вправе корректировать нормативы с учетом структуры заболеваемости населения, особенностей половозрастного состава населения, климатических и географических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций, не могут быть признаны судом обоснованными.

В данном случае федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по разработке, утверждению и реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и в связи с этим включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере.

Ссылка представителей заинтересованного лица и третьих лиц на позицию Минздрава России, изложенную в ответе от 09.07.2015 г. исх. 3 11-9/2031 на обращение Министерства здравоохранения РС (Я) по вопросу применения дифференцированных нормативов объеме медицинской помощи, не может быть принята судом во внимание по следующим причинам.

Данный документ по своей природе нормативным правовым актом не является, то есть не может служить основанием для иного толкования вышеприведенных положений федерального законодательства.

Напротив, из содержания Письма Минздрава России от 12.12.2014 N 11-9/10/2-9388 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" усматривается, в частности, что установленные территориальной программой государственных гарантий объем медицинской помощи в стационарных условиях в расчете на 1 жителя и норматив объема предоставления медицинской помощи в стационарных условиях в расчете на 1 застрахованное лицо могут быть обоснованно более высокими, чем соответствующие средние нормативы объема медицинской помощи, установленные Федеральной программой, с учетом уровня заболеваемости населения, демографических особенностей населения региона, климатических и географических особенностей региона, уровня транспортной доступности медицинских организаций, уровня развития транспортных путей постоянного действия, плотности населения в субъекте Российской Федерации и других факторов.

При этом применение понижающих коэффициентов к средним нормативам объема медицинской помощи, установленным Федеральной программой, возможно в отношении медицинской помощи в стационарных условиях и в условиях дневных стационаров, и предусмотрено для ряда субъектов Российской Федерации, к числу которых Республика Саха (Якутия) не отнесена (пункт 4 раздела "Формирование территориальной программы государственных гарантий" Письма Минздрава России от 12.12.2014 N 11-9/10/2-9388).

Кроме того, названные разъяснения Минздрава России в том же пункте 4 раздела "Формирование территориальной программы государственных гарантий" указывают на то, что средние нормативы объема скорой медицинской помощи на 1 застрахованное лицо, установленные Программой, корректируются с учетом транспортной доступности медицинских организаций, уровня развития транспортных путей постоянного действия, плотности населения в субъекте Российской Федерации, демографических особенностей населения региона и других факторов.

Одновременно с этим рекомендуется с учетом особенностей регионов использование дифференцированных объемов скорой медицинской помощи, рассчитанных на 1 застрахованное лицо в год, в том числе для Республики Саха (Якутия) в среднем 0,330 вызова, что также выше средних нормативов объема медицинской помощи данного вида, установленных разделом VI Федеральной программы, а именно - 0,318 вызова на 1 застрахованное лицо.

Таким образом, территориальная Программа должна соответствовать Федеральной программе, действующим законодательством субъекты Российской Федерации правом произвольно снижать нормативы оказания бесплатной медицинской помощи не наделены.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о признании оспариваемых положений регионального нормативного правового акта недействующими со дня вступления в силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

требования заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления в силу решения суда абзацы 2, 4, 5, 6, 8 пункта 6.1 раздела VI Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30.12.2014 N 517.

Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.

На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

Л.А. Дмитриева

Решение суда принято в окончательной форме 29 июля 2015 г.