Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 15 апреля 2016 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 24.1. Земельного кодекса Республики Саха (Якутия)"

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в составе Председателя А.Н. Ким-Кимэн, судей Ю.Н. Бацева, Е.М. Винокурова, Г.Г. Кононова, с участием представителя муниципального образования "Город Мирный" Мирнинского района Республики Саха (Якутия), обратившегося с ходатайством, А.А. Михайловой, начальника правового управления администрации муниципального образования "Город Мирный" Мирнинского района Республики Саха (Якутия), представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, В.Н. Иванова, исполняющего обязанности заместителя начальника государственно-правового управления аппарата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), представителя Правительства Республики Саха (Якутия) А.А. Окорокова, руководителя департамента по государственно-правовым вопросам Администрации Главы Республики Саха (Якутия) и Правительства Республики Саха (Якутия), представителя Министерства имущественных и земельных отношений Республики Саха (Якутия) А.М. Урбана, заместителя руководителя департамента нормативно-правового обеспечения Министерства имущественных и земельных отношений Республики Саха (Якутия), представителя Прокуратуры Республики Саха (Якутия) А.К. Ноговицына, старшего прокурора отдела по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики и экологии Прокуратуры Республики Саха (Якутия), представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) М.И. Эверстовой, специалиста-эксперта отдела законодательства субъекта Российской Федерации Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия), рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности положений статьи 24.1. Земельного кодекса Республики Саха (Якутия).

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме ходатайства муниципального образования "Город Мирный" Мирнинского района Республики Саха (Якутия).

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия) оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Е.М. Винокурова, объяснения сторон, выступления представителей государственных органов, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Саха (Якутия)

установил:

1. В Конституционный суд Республики Саха (Якутия) обратилось муниципальное образование "Город Мирный" Мирнинского района Республики Саха (Якутия) с ходатайством о проверке конституционности положений статьи 24.1. Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2010 года 888-З N 673-IV, которыми предусматривается бесплатное предоставление гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и устанавливается, что земельные участки предоставляются на территории муниципального района или городского округа, в котором граждане поставлены на регистрационный учет по месту жительства, в случае их проживания на территории данного муниципального района или городского округа не менее пяти лет непрерывно.

По мнению заявителя, нормы статьи 24.1. Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) возлагают на органы местного самоуправления поселения обязанность по бесплатному предоставлению земельных участков гражданам, зарегистрированным и проживающим в других поселениях на территории муниципального района, что не соответствует конституционному принципу самостоятельности органов местного самоуправления в их деятельности по решению вопросов местного значения и конституционным гарантиям осуществления полномочий органами местного самоуправления (статьи 97, 98, 100 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Саха (Якутия) являются положения статьи 24.1. Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) в части, устанавливающей обязанность органов местного самоуправления поселения, входящего в состав муниципального района, бесплатно предоставлять земельные участки на территории поселения гражданам, поставленным на регистрационный учет по месту жительства на территории этого муниципального района, в случае их проживания на территории данного муниципального района не менее пяти лет непрерывно на момент подачи заявления о постановке на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно.

2. Статьями 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в нашей стране признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, и запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133 Конституции Российской Федерации).

Пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Статьями 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, как имеющее своей целью обеспечение неразрывного единства системы публичной власти в Российской Федерации, отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым предполагается, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, что органы государственной власти призваны оказывать на местное самоуправление регулирующее воздействие, в частности путем определения основных, принципиальных параметров организационного устройства муниципальной власти и взаимосвязей между ее элементами, обусловленных конституционно-правовой природой местного самоуправления как одного из уровней публичной власти, наиболее приближенного к населению, и учитывающих необходимость достижения с участием местного самоуправления конституционных целей государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; в свою очередь, права и обязанности местного самоуправления, деятельность его органов и должностных лиц должны соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней законам и иным нормативным правовым актам (постановления от 16 октября 1997 года N 14-П, от 30 ноября 2000 года N 15-П и от 18 мая 2011 года N 9-П; определения от 5 марта 2009 года N 375-О-О, от 8 апреля 2010 года N 454-О-О, от 1 июня 2010 года N 830-О-О, от 7 февраля 2012 года N 275-О-О и от 9 декабря 2014 года N 2744-О).

3. В соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5. Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или что у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно. Таким образом, полномочия по определению случаев и порядка бесплатного предоставления земельных участков многодетным гражданам делегированы Российской Федерацией субъектам Российской Федерации.

Следовательно, условия и порядок предоставления земельных участков многодетным гражданам относятся к полномочиям Республики Саха (Якутия) - субъекта Российской Федерации, органы государственной власти которого вправе осуществлять собственное правовое регулирование по данным вопросам.

Исходя из вышеуказанного, органы государственной власти Республики Саха (Якутия) вправе принимать нормативные правовые акты, устанавливающие условия и порядок предоставления таких земельных участков гражданам на бесплатной основе.

Реализуя положения статьи 11 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) о том, что семья, материнство и детство находятся под защитой государства, республиканский законодатель нормами статей 24.1., 24.2., 24.3. и 24.4. Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) в развитие федеральных законоположений определил условия и порядок однократного бесплатного предоставления земельных участков и круг лиц, имеющих право на данную меру социальной поддержки. Установленное в настоящих статьях Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) правовое регулирование направлено на повышение уровня социальной защищенности отдельных категорий граждан и осуществлено Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в рамках своих дискреционных полномочий, согласуется с целями проводимой государством социальной и жилищной политики.

4. В соответствии с частью 1 статьи 24.1. Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) земельные участки предоставляются бесплатно гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей, в собственность, а в случае если такие земельные участки зарезервированы для государственных или муниципальных нужд либо ограничены в обороте - в аренду для ведения личного подсобного хозяйства и сайылычного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного строительства, индивидуального жилищного строительства, а приемным родителям, имеющим трех и более детей, в аренду на период действия договора о приемной семье для ведения личного подсобного хозяйства и сайылычного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного строительства, индивидуального жилищного строительства.

Указанные земельные участки предоставляются на территории муниципального района или городского округа, в котором граждане поставлены на регистрационный учет по месту жительства, в случае их проживания на территории данного муниципального района или городского округа не менее пяти лет непрерывно на момент подачи заявления о постановке на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно. В случае регистрационного учета родителей в разных муниципальных районах, городских округах земельный участок предоставляется по месту регистрационного учета одного из родителей (по их выбору). Гражданам, имеющим трех и более детей, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, земельные участки предоставляются в первоочередном порядке.

В компетенцию Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в качестве основных его полномочий, согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", входит правомочие осуществлять законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 7 статьи 38 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) в ведении Республики Саха (Якутия) находится управление и распоряжение государственной собственностью Республики Саха (Якутия); решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами в соответствии с законодательством.

Во взаимосвязи статей 12, 24.1., 24.2., 24.3. и 24.4. Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) республиканский законодатель установил случаи и порядок бесплатного предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, а также статей 13, 24.1., 24.2., 24.3. и 24.4. Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) - из земель, находящихся в муниципальной собственности.

Таким образом, республиканский законодатель в развитие федеральных законоположений и в порядке реализации возложенных на него полномочий определяет в Земельном кодексе Республики Саха (Якутия) условия и порядок однократного бесплатного предоставления земельных участков, находящихся как в государственной, так и в муниципальной собственности.

В соответствии со статьями 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, относится к вопросам местного значения муниципальных образований, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 30 ноября 2000 года N 15-П и от 24 декабря 2012 года N 32-П, вопросы местного значения в силу прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации могут и должны решать именно органы местного самоуправления, а не органы государственной власти. Вместе с тем это не исключает их взаимодействия, основанного на признании самостоятельности местного самоуправления, при решении общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования, а также участия органов местного самоуправления в установленных законом пределах в реализации публичных функций и задач государства на соответствующей территории.

Основания и порядок предоставления земельных участков гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей, установленные в части 1 статьи 24.1. Земельного кодекса Республики Саха (Якутия), предусмотрены с целью определения компетенции муниципальных образований в части реализации права этих граждан на предоставление земельных участков в собственность бесплатно и призваны обеспечить осуществление данными гражданами права выбора по своему усмотрению земельного участка в поселениях, входящих в состав соответствующего муниципального района.

Таким образом, правовое регулирование парламентом Республики Саха (Якутия) случаев и порядка бесплатного предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, не исключает возможности принятия муниципальными образованиями нормативных правовых актов в соответствии с правилами, установленными Земельным кодексом Республики Саха (Якутия), в части регулирования данной сферы общественных отношений с учетом законных интересов иных граждан, проживающих на территории муниципальных образований, а также возможности реализовать свое конституционное право законодательной инициативы в адрес Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), предусмотренное частью 1 статьи 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).

5. Конституция Российской Федерации исходит из признания и гарантирования самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12), что, однако, не исключает связанность местного самоуправления с требованиями Конституции Российской Федерации и законов (статья 15, части 1 и 2 Конституции Российской Федерации). При этом, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы данной публичной власти как наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований; местное самоуправление призвано совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, создавать условия для достойной жизни и свободного развития человека (постановления от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 15 мая 2006 года N 5-П, от 18 мая 2011 года N 9-П).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) закрепляет принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах компетенции органов местного самоуправления (статьи 97, 98 и 100).

Вместе с тем органы государственной власти вправе осуществлять правовое регулирование местного самоуправления, осуществлять государственную поддержку местного самоуправления, передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия, контролировать исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а в некоторых случаях временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления на территории муниципального образования.

Как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, Конституция Российской Федерации, закрепляя самостоятельность местного самоуправления как одну из основ его конституционно-правового статуса, одновременно исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1), а деятельность органов местного самоуправления должна носить законный характер (статья 15, часть 2). Из этих положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 71, 72 (часть 1) и 76 (части 1 и 2) следует, в частности, что самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, она определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции Российской Федерации в соответствующем законе (постановления от 29 марта 2011 года N 2-П и от 18 мая 2011 года N 9-П, определение от 5 марта 2009 года N 375-О-О).

В силу приведенных конституционных положений, с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации не может считаться вмешательством в самостоятельную деятельность органов местного самоуправления само по себе закрепление за ними в законе тех или иных обязанностей во исполнение нормативных предписаний, получивших непосредственное выражение в Конституции Российской Федерации, поскольку такие обязанности являются неотъемлемым элементом нормативного содержания конституционно-правового статуса местного самоуправления.

6. Согласно действовавшей ранее редакции части 1 статьи 24.1. Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) от 10 ноября 2011 года 969-З N 847-IV земельные участки для ведения сайылычного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного строительства, индивидуального жилищного строительства предоставлялись гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей, по их выбору. Указанные земельные участки предоставлялись на территории муниципального образования, в котором граждане поставлены на регистрационный учет по месту жительства, в собственность или аренду (по усмотрению граждан).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату и номер Земельного кодекса следует читать как "от 15 декабря 2010 года 888-З N 673-IV"

Законами Республики Саха (Якутия) от 15 марта 2013 года 1182-З N 1259-IV и от 14 октября 2015 года 1505-З N 567-V в положения части 1 статьи 24.1. Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) были внесены изменения, трансформировавшиеся в ныне действующую редакцию: "Указанные земельные участки предоставляются на территории муниципального района или городского округа, в котором граждане поставлены на регистрационный учет по месту жительства, в случае их проживания на территории данного муниципального района или городского округа не менее пяти лет непрерывно на момент подачи заявления о постановке на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно.".

Муниципальное образование "Город Мирный" является городским поселением и входит в состав муниципального образования Мирнинский район Республики Саха (Якутия) на основании Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 173-З N 353-III "Об установлении границ и о наделении статусом городского и сельского поселений муниципальных образований Республики Саха (Якутия)".

Следовательно, право на бесплатное предоставление земельных участков гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей, предоставляется на земельные участки, расположенные на территории всего муниципального района, и не может быть ограничено исключительно территорией городского или сельского поселения, в котором эти граждане поставлены на регистрационный учет по месту жительства.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 85, 86, 87, 91, 101, 102 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве", Конституционный суд Республики Саха (Якутия)

постановил:

1. Признать положения части 1 статьи 24.1. Земельного кодекса Республики Саха (Якутия), устанавливающие предоставление земельных участков бесплатно гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей, в том числе приемным родителям (за исключением граждан, лишенных родительских прав), или жилищно-строительным кооперативам (в случае объединения таких граждан на основе членства) на территории муниципального района или городского округа, в котором граждане поставлены на регистрационный учет по месту жительства, в случае их проживания на территории данного муниципального района или городского округа не менее пяти лет непрерывно на момент подачи заявления о постановке на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, не противоречащими Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия).

2. Признание положений части 1 статьи 24.1. Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) не противоречащими Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия) не исключает правомочие органов государственной власти Республики Саха (Якутия) по совершенствованию правового регулирования отношений, связанных с предоставлением земельных участков бесплатно гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей, в том числе с участием представительных органов местного самоуправления, реализующих свое конституционное право законодательной инициативы в соответствии с частью 1 статьи 62 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).

3. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами государственной власти и должностными лицами.

4. Настоящее постановление подлежит опубликованию в газетах "Якутия", "Саха сирэ", "Ил Тумэн", также в "Вестнике Конституционного суда Республики Саха (Якутия)" и на официальном сайте Конституционного суда Республики Саха (Якутия) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет

Конституционный суд Республики Саха (Якутия)

г. Якутск

15 апреля 2016 года

N 1-П