Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 19 июня 2003 г. "О проверке конституционности Указа Главы Республики Коми от 31 марта 1998 года N 123 "О признании утратившим силу Указа Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года N 99 "Об утверждении Инструкции "О порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам по старости и инвалидности к месту отдыха и обратно" в связи с жалобой гражданина И.А.Федорова"

 Особое мнение судьи Конституционного Суда Республики Коми Ю.В.Гаврюсова

Конституционный Суд Республики Коми в составе Председателя Ю.В.Гаврюсова, судей Л.В.Батмановой, Т.А.Кырнышевой, П.Ф.Пунегова, С.Г.Толстова,

с участием гражданина И.А.Федорова, представителя Главы Республики Коми Е.А.Естафьевой, консультанта отдела социального законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми,

руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 32, 90-93 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности Указа Главы Республики Коми от 31 марта 1998 года N 123 "О признании утратившим силу Указа Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года N 99 "Об утверждении Инструкции "О порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам по старости и инвалидности к месту отдыха и обратно".

Поводом к рассмотрению явилась жалоба гражданина И.А.Федорова на нарушение его конституционных прав и свобод указанным нормативным актом.

Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли статьям 4, 10, 11, 40 (часть 1), 65 (часть 1) Конституции Республики Коми нормативно-правовой акт, отменивший порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам по старости и инвалидности к месту отдыха и обратно.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Т.А.Кырнышевой, объяснения сторон и их представителя, показания свидетеля Л.В.Савиновской, заместителя начальника юридического отдела Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Коми, выступления приглашенных в судебное заседание представителя от Прокуратуры Республики Коми Е.Д.Бойцовой - прокурора отдела по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Прокуратуры Республики Коми, специалиста Н.Т.Арапова, кандидата юридических наук, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми, установил:

1. Закон Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" от 19 февраля 1993 г. устанавливает, что пенсионеры по старости, проработавшие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях соответственно 15 и 20 календарных лет, и пенсионеры по инвалидности, проживающие и получившие инвалидность в период работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, имеют право на бесплатный проезд один раз в два года к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно (статья 34) за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации (статья 4). Для реализации этих гарантий в Республике Коми Указом Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года N 99 была утверждена Инструкция "О порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам по старости и инвалидности к месту отдыха и обратно". Впоследствии ее действие было прекращено на основании Указа Главы Республики Коми от 31 марта 1998 года N 123 со ссылкой на отсутствие источника финансирования. В своем обращении И.А.Федоров оспаривает конституционность этого Указа, отменившего действовавший ранее порядок компенсации за проезд к месту отдыха и обратно, указывая, что им были нарушены его конституционные права, закрепленные в статьях 10, 11 и части 1 статьи 40 Конституции Республики Коми. Министерством Республики Коми по социальным вопросам ему было отказано в компенсации расходов на проезд к месту отдыха и обратно со ссылкой на отмену Указа Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года N 99.

2. Конституция Российской Федерации (статья 72, пункт "ж") и Конституция Республики Коми (статья 64, часть 1, пункт "ж") вопросы социальной защиты, в том числе социальное обеспечение, включают в предмет совместного ведения Российской Федерации и Республики Коми. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми Республика Коми осуществляет правовое регулирование. При этом законы и иные правовые акты Республики Коми не могут противоречить федеральному законодательству (статья 65, часть 1 Конституции Республики Коми).

Согласно статье 40 Конституции Республики Коми каждому гражданину гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. В развитие этого конституционного положения Законом Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" установлено правило, согласно которому определенная этим законом категория пенсионеров по старости и инвалидности имеет право на бесплатный проезд один раз в два года к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно (статья 34). В отсутствие федерального регулирования механизма реализации этого законоположения субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определять порядок компенсации на оплату указанных расходов. Такой порядок был введен в действие Указом Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года N 99, утвердившим Инструкцию "О порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам по старости и инвалидности к месту отдыха и обратно" и создававшим правовой механизм исполнения вышеназванного Закона. Несмотря на то, что конституционность этого нормативного акта заявителем не оспаривается, Конституционный Суд Республики Коми при проверке Указа Главы Республики Коми от 31 марта 1998 года N 123 оценивает вышеназванные нормативные акты в их тесной взаимосвязи как по содержанию, так и с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Коми.

В соответствии со статьей 16 Конституции Республики Коми конституционные права определяют смысл, содержание и применение законов, они также определяют и деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием. Указ Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года N 99 "Об утверждении Инструкции "О порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам по старости и инвалидности к месту отдыха и обратно" был принят во исполнение статей 4 и 34 Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", то есть в обеспечение реализации социального права, установленного федеральным законом, а значит, согласно статьи 40 (часть 1) Конституции Республики Коми, его нормы закрепляли конституционно гарантированное непосредственно действующее право.

Указ Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года N 99 по содержанию норм не вмешивался в распоряжение федеральными средствами, а лишь регламентировал порядок предоставления компенсации за проезд пенсионерам по старости и инвалидности к месту отдыха и обратно. Основываясь на его нормах, органы социального обеспечения городов и районов Республики Коми осуществляли учет пенсионеров по старости и инвалидности (пункт 4), а Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Коми осуществляло контроль за расходованием средств на выплату компенсации (пункт 12). Финансирование расходов на оплату проезда пенсионеров по старости и инвалидности к месту отдыха и обратно производилось через Управления социальной защиты населения, которые представляли в Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Коми заявку-расчет потребности в средствах на оплату проезда (пункт 9), а затем в отчете за квартал показывали расходование средств на социальные программы отдельной строкой. Средства на эти цели направлялись из полученных Отделением пени за неуплату страховых платежей в Пенсионный фонд. Впоследствии (30 марта 1995 года) года# между Отделением Пенсионного фонда по Республике Коми и Министерством Республики Коми по социальным вопросам было заключено Соглашение о разграничении функций и полномочий по организации и контролю за назначением, перерасчетом, выплатой и доставкой пенсий, пособий и компенсаций, утвержденное Указом Главы Республики Коми от 5 июня 1995 года N 229. На основании этого Соглашения выплата компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам по старости и инвалидности к месту отдыха и обратно осуществлялась через управления социальной защиты в городах и районах Министерством Республики Коми по социальным вопросам. При этом Соглашение не регламентировало сам порядок компенсации (условия выплаты, в том числе сведения о работе в районах Крайнего Севера, либо сведения о первичном освидетельствовании ВТЭК, которые следуют из пенсионного дела, и т.п.), регулируемый Указом Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года N 99. Указанные нормативные акты создавали взаимодополняющую правовую базу для реализации статьи 34 Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" от 19 февраля 1993 г.

В настоящее время исполнение этого Закона частично обеспечивается постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2003 года N 145 "О финансировании в 2003 году расходов, связанных с укреплением материально-технической базы учреждений социального обслуживания, оказанием адресной социальной помощи малоимущим пенсионерам и инвалидам и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий". Это постановление принято в соответствии со статьей 18 Федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год" и в числе прочих мероприятий предусматривает реализацию бесплатного права малоимущих пенсионеров и инвалидов на проезд к месту лечения и отдыха на территории Российской Федерации. Финансирование производится за счет сумм недоимок, пеней и иных финансовых санкций по заявкам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с соответствующими обоснованиями, согласованными с территориальными органами Фонда.

Таким образом, порядок компенсации расходов на проезд пенсионеров по старости и инвалидов к месту отдыха и обратно на территории Российской Федерации, установленный Указом Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года N 99, по своему содержанию, выявленному в настоящем Постановлении, не противоречит ныне действующим в этой сфере федеральным нормативным актам, как не противоречил и ранее принятым нормативным актам.

Вместе с тем в Федеральном законе "О бюджете Пенсионного Фонда Российской Федерации на 2003 год", (статья 18), и постановлении Правительства Российской Федерации от 6 марта 2003 года N 145 (пункт 3) необоснованно сужен круг субъектов, имеющих право на бесплатный проезд к месту лечения и отдыха и обратно. Такое право предоставляется лишь малоимущим пенсионерам по старости и инвалидности, что противоречит статье 34 Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".

Однако проверка конституционности указанных нормативно-правовых актов Российской Федерации в компетенцию Конституционного Суда Республики Коми не входит.

3. Отменяя Указ Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года N 99, Глава Республики Коми в своем Указе от 31 марта 1998 года N 123 сослался на отсутствие финансирования, а не на превышение им своих полномочий при утверждении Инструкции "О порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам по старости и инвалидности к месту отдыха и обратно". Такая мотивировка подтверждает выводы суда, изложенные в пункте 2 настоящего Постановления, давая, вместе с тем, основания для правовой оценки ее конституционности.

3.1 Финансовые ресурсы государства не всегда являются абсолютной границей осуществления социальных прав. Их защита в государствах, особенно с нестабильной экономикой, является необходимой. Эта необходимость определяется тем, что такой принцип социального права как "социальное уравнивание" предполагает меры по поддержке легко уязвимых граждан, а именно пенсионеров по старости и инвалидности, и особенно - находящихся в экстремальных условиях, какими являются условия Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

Принципы федерализма предопределяют действие федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Обеспечение исполнения законов должно осуществляться не только федеральными органами государственной власти, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, особенно по предметам совместного ведения, а социальная и экономическая политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, что также определено статьей 11 Конституции Республики Коми.

Осуществление государственной конституционной обязанности предполагает учет особенностей положения определенных категорий граждан, для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которые она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом.

Закон Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" не утратил силу, выплаты в бюджет и внебюджетные фонды не прекращались. Исполнение статей 4 и 34 этого Закона по-прежнему является обязанностью государственной власти в Российской Федерации на всех ее уровнях, основанной на фундаментальных положениях статей 2, 8, 18 Конституции Российской Федерации и статей 4, 11, 16 Конституции Республики Коми. Финансовые сложности при исполнении закона не является основанием для отмены подзаконных нормативных актов, обеспечивающих его исполнение. Таким основанием может быть лишь отмена действия соответствующих норм самого закона.

Как видно из материалов дела, заявителю И.А.Федорову органами социального обеспечения Республики Коми было отказано в принятии заявления на оплату проезда к месту отдыха и обратно на том основании, что Инструкция "О порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам по старости и инвалидности к месту отдыха и обратно", утвержденная Указом Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года N 99, была отменена оспариваемым нормативным актом. Следовательно, этот нормативный акт - Указ Главы Республики Коми от 31 марта 1998 года N 123, примененный в конкретном деле и отменяющий обеспеченное федеральным законом социальное право гражданина, является не соответствующим Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 11, 16, 40 (часть 1) и 65 (часть 1).

3.2 Применение законов должно быть обеспечено нормальной правовой процедурой: либо прямым действием закона, либо принятым на уровне подзаконных правовых актов порядком его исполнения органами государственной исполнительной власти. Неприемлема с точки зрения теории права и правоприменения ныне существующая и рассматриваемая в настоящем Постановлении ситуация, при которой применение закона обеспечено лишь механизмом судебного решения, то есть сама процедура исполнения закона являет собой конфликт (граждане реализуют свои права, следующие из статьи 34 вышеназванного Закона, в каждом конкретном случае в судебном порядке). Поэтому признание неконституционным Указа Главы Республики Коми от 31 марта 1998 года N 123 предполагает автоматическое возобновление действия Инструкции "О порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам по старости и инвалидности к месту отдыха и обратно", утвержденной Указом Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года N 99. При этом за органами исполнительной власти Республики Коми остается право технической редакции указанной Инструкции. Преодоление силы настоящего Постановления путем повторной отмены действия Инструкции не допускается.

3.3 Выявленное в настоящем Постановлении содержание правового механизма реализации на уровне Республики Коми статей 4 и 34 Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" не означает перераспределения обязанности по финансированию бесплатного проезда пенсионеров к месту отдыха и обратно, возложенной статьей 4 этого Закона на Пенсионный Фонд Российской Федерации. Взаимоотношения Республики Коми с Пенсионным Фондом Российской Федерации по финансовому исполнению статьи 34 этого Закона должны быть построены на законных основаниях и соответствующей процедуре, в том числе и судебной.

На основании изложенного и руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, частью первой статьи 66, частями первой, второй, третьей, четвертой статьи 68, статьями 69, 71, 72, 73, 91, 93 и 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать Указ Главы Республики Коми от 31 марта 1998 года N 123 "О признании утратившим силу Указа Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года N 99 "Об утверждении Инструкции "О порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам по старости и инвалидности к месту отдыха и обратно" не соответствующим Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 10, 11, 16, 40 (часть 1), 65 (часть 1).

2. В соответствии с частью 2 статьи 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" дело гражданина И.А.Федорова подлежит пересмотру компетентными органами в установленном порядке.

3. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".

Конституционный Суд

Республики Коми

Особое мнение судьи Конституционного Суда Республики Коми Ю.В.Гаврюсова

Соглашаюсь с выводами Суда о том, что признание утратившим силу Указа Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года создало возможность органам исполнительной власти отказывать пенсионерам по старости, проработавшим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях соответственно 15 и 20 календарных лет, и пенсионерам по инвалидности, проживающим и получившим инвалидность в период работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в реализации права на бесплатный проезд один раз в два года к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации. В настоящее время таким правом в Республике Коми пользуются только лица, обратившиеся в суд общей юрисдикции и выигравшие процесс.

Однако это не является основанием для признания Указа Главы Республики Коми от 31 марта 1998 года не соответствующим Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 10, 11, 16, 40 (часть 1), 65 (часть 1).

Закон Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" от 19 февраля 1993 года, предоставивший такое право пенсионерам по старости и инвалидности, является Законом прямого действия на всей территории Российской Федерации (районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности), поэтому он может и должен быть реализован вне зависимости от принятых Указов Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года и 31 марта 1998 года. Указ от 31 марта 1998 года "О признании утратившим силу Указа Главы Республики Коми от 18 августа 1994 года N 99 "Об утверждении Инструкции "О порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам по старости и инвалидности к месту отдыха и обратно" был принят Главой Республики Коми в результате осознания ошибочности осуществленного регулирования данного вида общественных отношений. Считаю, что Глава Республики Коми вправе был это сделать. Фактически Постановление Конституционного Суда Республики Коми направлено на то, чтобы обязать Главу Республики Коми осуществить регулирование этого вида общественных отношений. Это напоминает приказ федерального судьи США прекратить бездействие и выполнить должное (Мандамус или обязывающий инджанкшн). Таким правом Конституционный Суд Республики Коми не располагает.