Приложение 1. Отзыв Государственного Совета Республики Коми на принятые в первом чтении проекты федеральных законов N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации" и N 136524-4 "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации"

Приложение 1

к постановлению

Государственного Совета

Республики Коми

от 16 июня 2005 г. N 111-5/124

Отзыв
Государственного Совета Республики Коми на принятые в первом чтении проекты федеральных законов N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации" и N 136524-4 "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации"

Рассмотрев проекты федеральных законов N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации" и N 136524-4 "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", внесенные Правительством Российской Федерации, Государственный Совет Республики Коми отмечает следующее.

I. По проекту федерального закона N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации".

1. Концепция проекта Лесного кодекса Российской Федерации (далее - проект) содержит нарушение конституционных прав граждан Российской Федерации и предусматривает превращение лесного фонда в товар, доступный только узкому кругу лиц, в том числе иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам.

В данном проекте лесной фонд рассматривается не как достояние настоящего и будущих поколений, основа жизнедеятельности населения, а как имущество (товар). Отсутствуют положения о праве граждан России на лесной фонд как общенародное, публичное достояние.

2. Постатейный анализ проекта свидетельствует о фактическом отсутствии законодательно закрепленных за субъектами Российской Федерации полномочий в осуществлении прав владения в области использования, охраны и воспроизводства лесов.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации практически полностью отстранены от участия в управлении лесными ресурсами. К полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено ведение Красной книги и участие представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в работе аукционной комиссии.

Участие же законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в управлении лесными ресурсами не предусмотрено проектом совсем.

Сосредоточение, в отличие от действующего Лесного кодекса Российской Федерации, полномочий исключительно на федеральном уровне нарушает один из конституционных принципов федеративного устройства, заключающийся в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере лесных отношений.

При этом необходимо отметить, что нормы действующего федерального законодательства не дают оснований для лишения субъектов Российской Федерации прав на осуществление полномочий в области лесного законодательства, в том числе в области законодательного регулирования.

Так, в соответствии с подпунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, в частности, лесным фондом, относятся к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Институт совместного ведения предусматривает разграничение полномочий между органами государственной власти с определением в федеральных законах пределов регулирования федерального центра и субъектов Федерации.

Исходя из нормы Конституции, закрепленной в части 2 статьи 76, следует, что правовая форма определения полномочий субъектов Российской Федерации посредством принятия федеральных актов предусмотрена Конституцией Российской Федерации.

Более того, отстранение субъектов Российской Федерации от принятия законов в сфере лесных отношений не согласуется с пунктом 1 статьи 3 проекта, согласно которому лесное законодательство представлено, в том числе, законами субъектов Российской Федерации.

Не соответствует конституционной норме, изложенной в части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, и положение пункта 1 статьи 3 проекта в части принятия законов субъектов Российской Федерации в соответствии с указами Президента Российской Федерации. Согласно указанной конституционной норме "по предметам совместного ведения ... издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации".

3. Один из болезненных вопросов проекта - вопрос частной собственности на участки лесного фонда.

Введение права частной собственности на лесные участки в проекте Лесного кодекса неоднозначно воспринимается специалистами лесного хозяйства, юристами и вызывает широкий общественный резонанс. Негативное отношение к нововведению явилось одной из причин рекомендации по прекращению работы над проектом в данной концепции в марте 2004 года.

Правовой статус лесного фонда в настоящее время определен и в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, которым суд, в частности, установил, что "...лесной фонд... представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода ...".

4. В рамках вопроса о собственности на участки лесного фонда, а значит вопроса их оборота, следует отметить, что проект кодекса не содержит норму, указывающую на ограничение оборота защитных участков лесного фонда, так называемых "защитных лесов" (статьи 10, 11 проекта), которые выполняют преимущественно экологические и социальные функции. С данной позицией не можем согласиться, поскольку оборот защитных участков лесов, с нашей точки зрения, приведет к нарушению основных, установленных статьей 1 проекта кодекса, принципов лесного законодательства, направленных на сохранение глобального экологического значения лесов, их особых природных свойств.

5. Проект имеет внутренние противоречия, несоответствие ряда его норм действующему законодательству, в том числе вторжение в сферу регулирования отношений другими федеральными законами.

К примеру: 1) В проекте имеются противоречия Земельному кодексу Российской Федерации (далее - Земельный кодекс).

В пункте 1 статьи 2 предусмотрено установление приоритета Лесного кодекса над Земельным кодексом. Учитывая характеристику понятия "лес", как совокупность земли и растительности (статья 5 проекта), а также положения статьи 7 Земельного кодекса, определяющие категории земель и установление правового режима специальными федеральными законами для каждой категории земель в зависимости от их целевого назначения, считаем, что необходимо указать пределы регулирования лесным законодательством отношений, связанных с использованием, охраной и воспроизводством лесов на землях других категорий, кроме земель лесного фонда. Регулирование вопросов лесопользования на землях иных категорий не может являться предметом регулирования данного законопроекта.

Пунктом 2 статьи 8 проекта предусмотрено, что перевод земель лесного фонда в земли других категорий осуществляется Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Это противоречит положениям пункта 1 статьи 8 и пункта 4 статьи 101 Земельного кодекса.

В соответствии с Земельным кодексом Правительство Российской Федерации осуществляет отнесение земель к разным категориям и перевод из одной категории в другую только в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления - в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности.

2) Положения проекта (статьи 42, 43), касающиеся многообразия форм собственности на земли лесного фонда, не вписываются в рамки норм Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю".

Статьей 42 проекта предусмотрена возможность нахождения лесных участков в государственной (федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации), муниципальной и частной собственности. Отсылочная норма о передаче участков лесного фонда в собственность субъектов лесных отношений в порядке, установленном непринятыми в настоящее время федеральными законами, будет являться сдерживающим фактором реализации субъектами Федерации прав собственника на лесные участки.

Что касается вопроса возникновения права собственности на землю, в частности, на землю лесного фонда у субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то в данной сфере действует Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю". В соответствии со статьей 3 указанного Закона при разграничении государственной собственности на землю право собственности на земли лесного фонда возникнет исключительно у Российской Федерации.

Земли лесного фонда могут передаваться в собственность других субъектов в порядке, установленном федеральными законами.

6. Проект предусматривает только аукционный порядок предоставления леса в лесопользование (полностью отказываясь от конкурсов), ч