Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 22 августа 2007 г. "По делу о проверке конституционности абзаца 1 части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 119-РЗ "О внесении изменений и дополнения в Закон Республики Коми "О приемной семье"; частей второй и третьей статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 127-РЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О ежемесячных денежных средствах на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю)"; части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 5 марта 2005 года N 16-РЗ "О ежемесячных денежных средствах на содержание детей-сирот и детей...

Постановление Конституционного Суда Республики Коми
от 22 августа 2007 г.
"По делу о проверке конституционности абзаца 1 части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 119-РЗ "О внесении изменений и дополнения в Закон Республики Коми "О приемной семье"; частей второй и третьей статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 127-РЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О ежемесячных денежных средствах на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю)"; части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 5 марта 2005 года N 16-РЗ "О ежемесячных денежных средствах на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю), приемному родителю (родителям)"

Конституционный Суд Республики Коми в составе Председателя Ю.В.Гаврюсова, судей А.В.Проскурова, П.Ф.Пунегова, С.Г.Толстова,

с участием граждан В.Н.Лодыгиной, Л.А.Поповой, представителей Государственного Совета Республики Коми А.В.Турковой - заведующей отделом социального законодательства Аппарата Государственного Совета Республики Коми, представителя Главы Республики Коми С.П.Сафиной - консультанта отдела социального законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, В.П.Мартынчука - консультанта отдела организационной, кадровой и аналитической работы Министерства образования и высшей школы Республики Коми, Г.И.Рочева - главного специалиста юридического отдела Министерства финансов Республики Коми,

руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 32, 90, 91 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности абзаца 1 части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 119-РЗ "О внесении изменений и дополнения в Закон Республики Коми "О приемной семье"; частей второй и третьей статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 127-РЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О ежемесячных денежных средствах на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю)"; части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 5 марта 2005 года N 16-РЗ "О ежемесячных денежных средствах на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю), приемному родителю (родителям)".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан В.Н.Лодыгиной, Л.А.Поповой. Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Коми положения вышеприведенных нормативных правовых актов.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В.Проскурова, выступление участников процесса, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми установил:

1. В.Н.Лодыгина, Л.А.Попова обратились в Конституционный Суд Республики Коми с жалобой на неконституционность абзаца 1 части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 119-РЗ "О внесении изменений и дополнения в Закон Республики Коми "О приемной семье"; частей первой, второй и третьей статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 127-РЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О ежемесячных денежных средствах на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю)"; части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 5 марта 2005 года N 16-РЗ "О ежемесячных денежных средствах на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю), приемному родителю (родителям)".

В жалобе заявители просят признать указанные нормативные правовые акты не соответствующими Конституции Республики Коми, ее статьям 1, 4, 7 (часть 1, 2), 10, 11, 15 (часть 1), 17 (часть 1, 2), 18 (часть 2), 49, 65.

Конституционный Суд в силу части третьей статьи 68 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" выносит решения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, которая подвергается сомнению в обращении, при этом он не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

По смыслу обращения, заявители оспаривают вышеприведенные нормативные правовые акты не в полном объеме, а в части, устанавливающей порядок выплаты и размеры ежемесячных денежных средств на содержание ребенка приемному родителю (родителям), сроки их выплат и порядок индексации. По их мнению, данные нормы значительно ухудшили права приемных детей и приемных родителей в Республике Коми.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Коми являются положения абзаца 1 части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 119-РЗ "О внесении изменений и дополнения в Закон Республики Коми "О приемной семье" (далее - Закон Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 119-РЗ), пункта 1 части второй, пункта 1 части третьей статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 127-РЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О ежемесячных денежных средствах на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю)" (далее - Закон Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 127-РЗ), части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 5 марта 2005 года N 16-РЗ "О ежемесячных денежных средствах на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю), приемному родителю (родителям)" (далее - Закон Республики Коми от 5 марта 2005 года N 16-РЗ), которыми определены порядок выплаты и размеры ежемесячных денежных средств на содержание ребенка приемному родителю (родителям), сроки их выплат и порядок индексации.

2. Согласно Конституции Российской Федерации (статья 7; статья 38, часть 1; статья 39, часть 1) и Конституции Республики Коми (статья 4; статья 10; статья 11; статья 39, часть 1; статья 40, часть 1) в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов, пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; материнство, отцовство и детство, семья находятся под защитой государства; каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Признавая необходимость государственной поддержки материнства и детства, одной из форм которой является предоставление соответствующих видов государственных пособий и выплат, Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Коми предполагают создание для соответствующей категории граждан условий, обеспечивающих их достойную жизнь и выполнение ими социальных функций, связанных, в частности, с материнством и детством.

Вместе с тем вопрос о конкретных размерах пособий и других выплат, вытекающих из конституционного права на социальное обеспечение, решается, как следует из Конституции Российской Федерации (статья 39, часть 2; статья 71, пункты "в", "е"; статья 72, пункты "б", "ж" части 1; статья 76, части 1 и 2) и Конституции Республики Коми (статья 40, часть 2; статья 63, пункты "в", "е" части 1, часть 2; статья 64, пункты "б", "ж" части 1, часть 2), законодателем.

Осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты материнства и детства должно согласовываться в том числе и с имеющимися у него на данном этапе социально-экономического развития финансовыми и иными средствами и возможностями.

На необходимость учета имеющихся у государства ресурсов при оказании помощи родителям по содержанию детей указывает и Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 года, ратифицированная постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 года N 1559-1. Так, согласно ее статье 26 государства-участники Конвенции признают за каждым ребенком право пользоваться благами социального обеспечения, включая социальное страхование, и принимают необходимые меры для достижения полного осуществления этого права в соответствии с национальным законодательством; эти блага по мере необходимости предоставляются с учетом имеющихся ресурсов и возможностей ребенка и лиц, несущих ответственность за содержание ребенка. Статья 27 Конвенции признает право каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка, и закрепляет, что государства-участники принимают необходимые меры по оказанию помощи родителям и другим лицам, воспитывающим детей, в соответствии с национальными условиями и в пределах своих возможностей (пункты 1 и 3).

3. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей).

Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) вопросы реализации государственной политики в интересах детей, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), безнадзорных детей, детей-инвалидов; защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (за исключением содержащихся и обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях) также отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 105).

Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ принят, как указывается в его преамбуле, в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, решения задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина и повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты лиц, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.

Частью первой статьи 155 Семейного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на содержание каждого ребенка приемной семье ежемесячно выплачиваются денежные средства в порядке и размере, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Следовательно, республиканский законодатель был вправе самостоятельно определить в рамках единой государственной политики в области социально-экономического обеспечения размеры ежемесячных денежных средств на содержание ребенка приемному родителю (родителям) исходя из имеющихся финансовых и иных ресурсов.

Однако из положений преамбулы и статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ следует, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов вновь устанавливаемые размеры и условия выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже их прежних размеров и условий выплаты (по состоянию на 31 декабря 2004 года).

Таким образом, федеральным законодателем установлены как общие принципы перехода к новой системе обеспечения мерами социальной поддержки, так и гарантированный минимальный (базовый) уровень этих мер и тем самым - пределы усмотрения субъекта Российской Федерации при решении вопросов об объеме мер социальной поддержки определенных категорий граждан и условиях их предоставления.

Как следует из правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 24 мая 2001 года N 8-П, определении от 2 февраля 2006 года N 56-О, устанавливая меры социальной поддержки, законодатель должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (статья 55, часть 2, Конституции Российской Федерации; статья 18, часть 2 Конституции Республики Коми). При этом должен также соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

Таким образом, оспариваемые заявителями положения абзаца 1 части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 119-РЗ, в той мере, в какой данной нормой предусмотрено установление законом Республики Коми размера ежемесячных денежных средств на содержание ребенка приемному родителю (родителям), не противоречат Конституции Республики Коми, поскольку сами по себе не препятствуют сохранению и возможному повышению ранее достигнутого уровня социальной защиты приемных детей и приемных родителей.

Проверка же конституционности норм пункта 1 части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 127-РЗ, устанавливающих конкретные размеры денежных средств на содержание ребенка приемному родителю (родителям), и тем самым - предрешение вопроса о том, каким должен быть размер указанных денежных выплат, фактически означала бы оценку экономической целесообразности решений законодателя, что в компетенцию Конституционного Суда Республики Коми не входит (статья 96 Конституции Республики Коми, статья 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми"). Разрешение данного вопроса относится к прерогативе судов общей юрисдикции.

4. Согласно части второй статьи 151 Семейного кодекса Российской Федерации положение о приемной семье утверждается Правительством Российской Федерации.

Исходя из этих предписаний Правительство Российской Федерации постановлением от 17 июля 1996 года N 829 (с изменениями, внесенными постановлением от 1 февраля 2005 года N 49) утвердило Положение о приемной семье.

В соответствии с пунктом 30 Положения о приемной семье денежные средства, выделяемые на содержание приемного ребенка (детей), ежемесячно, не позднее 20-го числа предыдущего месяца, перечисляются в банковские учреждения на банковские счета приемных родителей (родителя). Размер денежных средств, необходимых для содержания приемного ребенка (детей), пересчитывается ежеквартально с учетом изменения цен на товары и услуги.

Аналогичный порядок выплаты и пересчета денежных средств, необходимых для содержания приемного ребенка (детей), был установлен статьей 15 Закона Республики Коми от 15 ноября 2001 года N 62-РЗ "О приемной семье" до принятия оспариваемых законов.

В своем обращении заявители указывают, что положения части второй статьи 1 Закона. Республики Коми от 5 марта 2005 года N 16-РЗ, пункта 1 части третьей статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 127-РЗ ухудшают материальное положение приемных детей и приемных родителей, поскольку предусматривают индексацию размера ежемесячных денежных средств на содержание ребенка не ежеквартально, а ежегодно, и выплату данных денежных средств в срок не позднее 15 числа месяца, следующего за месяцем, за который производится выплата.

В силу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в ряде решений, выбор критериев и способов индексации, в том числе и ее периодичность, выступающей в качестве антиинфляционной меры для различных денежных выплат и компенсаций, является прерогативой законодателя, который вправе изменять их, в том числе в зависимости от инфляции, роста цен, динамики стоимости жизни, показателей прожиточного минимума в субъектах Российской Федерации и в целом по Российской Федерации, соблюдая при этом конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности прав граждан (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июня 2002 года N 11-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 октября 2005 года N 364-О, от 11 июля 2006 года N 301-О, от 4 октября 2006 года N 473-О).

Из данной правовой позиции вытекает, что законодатель располагает достаточной свободой усмотрения при избрании того или иного критерия индексации денежных выплат.

При этом, определяя параметры индексации, в том числе ее периодичность, законодателю следует исходить из того, что они должны устанавливаться на основе объективной оценки соответствующих экономических показателей, а также имеющихся финансовых ресурсов.

Что касается вопроса о том, повлек ли установленный республиканским законодателем порядок индексации размера ежемесячных денежных средств на содержание ребенка снижение материальной защищенности приемного родителя (родителей), то его решение предполагает проверку обоснованности принятого законодателем решения, исследование фактических обстоятельств и является прерогативой судов общей юрисдикции.

Конституционный Суд Республики Коми решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов (части 2 и 3 статьи 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми").

5. В соответствии со статьей 64 Конституции Республики Коми вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты (пункт "ж" части 1) находятся в совместном ведении Российской Федерации и Республики Коми, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми Республика Коми осуществляет собственное правовое регулирование (часть 2).

При этом республиканский законодатель должен исходить из принципа непротиворечия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону (статья 64, часть 2; статья 65, часть 1, Конституции Республики Коми) и недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (статья 18, часть 2, Конституции Республики Коми).

При таких обстоятельствах Конституционный Суд Республики Коми приходит к выводу о том, что положения пункта 1 части третьей статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 127-РЗ в той мере, в какой ими определены сроки выплаты ежемесячных денежных средств на содержание ребенка приемному родителю (родителям), приняты в нарушение ст.153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ и ухудшили материальное положение приемной семьи в сравнении с ранее действовавшим на республиканском уровне правовым регулированием.

Вследствие отмены с 1 января 2007 года выплаты денежных средств на содержание ребенка приемному родителю (родителям) в порядке авансирования (не позднее 20-го числа предыдущего месяца) и установления срока выплаты денежных средств на содержание ребенка - не позднее 15 числа, следующего за месяцем, за который производится выплата, приемные родители лишены возможности должным образом заблаговременно осуществлять планирование материальных расходов на содержание приемных детей.

Кроме того, на начальном этапе введения в действие новых сроков выплаты денежных средств на содержание ребенка приемному родителю (родителям) образовался значительный временной разрыв в получении указанных денежных средств (с ноября 2006 г. до февраля 2007 года), что также негативно отразилось на материальном положении приемных детей и приемных родителей.

В этой связи, пункт 1 части третьей статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 127-РЗ в той мере, в какой отмена выплаты денежных средств на содержание ребенка приемному родителю (родителям) в порядке авансирования ухудшает сложившееся материальное положение приемных родителей в сравнении с ранее действовавшим правовым регулированием, не соответствует Конституции Республики Коми, ее статьям 18 (часть 2), 65 (часть 1).

На основании изложенного, руководствуясь статьей 96 Конституции Республики Коми, статьями 63, 66-69, 93, 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать абзац 1 части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 119-РЗ "О внесении изменений и дополнения в Закон Республики Коми "О приемной семье", как предусматривающий установление законом Республики Коми размера ежемесячных денежных средств на содержание ребенка приемному родителю (родителям), не противоречащим Конституции Республики Коми.

2. Признать пункт 1 части третьей статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 127-РЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О ежемесячных денежных средствах на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю)" в той мере, в какой отмена выплаты денежных средств на содержание ребенка приемному родителю (родителям) в порядке авансирования ухудшает в сравнении с ранее действовавшим правовым регулированием сложившееся материальное положение приемных родителей и их материальные возможности по содержанию детей, не соответствующим Конституции Республики Коми, ее статьям 18 (часть 2), 65 (часть 1).

3. Производство по проверке конституционности части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 5 марта 2005 года N 16-РЗ "О ежемесячных денежных средствах на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю), приемному родителю (родителям)", пункта 1 части второй статьи 1 Закона Республики Коми от 7 декабря 2006 года N 127-РЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О ежемесячных денежных средствах на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю)" прекратить за неподведомственностью разрешения вопроса Конституционным Судом Республики Коми.

4. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".

Конституционный Суд

Республики Коми