Постановление Конституционного Суда РФ от 19 июня 2002 г. N 11-П
"По делу о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакциях от 24 ноября 1995 года и от 12 февраля 2001 года), Федеральных законов от 12 февраля 2001 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", от 19 июня 2000 года "О минимальном размере оплаты труда" и от 7 августа 2000 года "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации" в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Октябрьского районного суда города Краснодара, жалобами граждан и общественных организаций чернобыльцев"
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Н.С.Бондаря, судей Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.Д.Рудкина, А.Я.Сливы, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
с участием судьи Верховного Суда Российской Федерации М.Н.Лаврентьевой, судьи Октябрьского районного суда города Краснодара Ю.В.Колмычека, граждан М.С.Абзаева, В.Ф.Бородкина, К.А.Бочарова, В.Я.Васильева, А.Г.Васькина, Д.Х.Габбасова, Л.Я.Грабовецкого, Ю.Н.Дмитриева, В.М.Ермакова, А.С.Казакевича, В.А.Калыгина, Н.А.Коваленко, А.М.Кондратьева, Е.А.Микрюкова, Ю.А.Наговицына, М.М.Пакина, А.М.Панкратова, В.Ф.Пляскина, В.Л.Покровского, Е.Г.Прокофьева, В.З.Савченко, И.А.Свирина, Ю.И.Таянко, К.Д.Школьника, А.С.Юрченко, граждан Ю.К.Гладкова, Д.И.Горохова, Н.А.Карибджаняна, И.Т.Моисеева, М.И.Ойсбойта, А.И.Сейфуллаева, В.С.Сигидиненко, А.А.Тычкова и их представителей - адвокатов Е.Л.Липцер и К.А.Москаленко, представителя гражданина В.И.Никольского - адвоката О.И.Кизименко, гражданина В.Ф.Куклева и его представителей - адвокатов Р.В.Чарковского и А.Е.Оленина, представителя гражданина В.В.Евкина - Е.И.Евкиной, представителя гражданина А.П.Лукина - Е.З.Лукиной, представителей Международной Ассоциации Союзов "Чернобыль-Атом", региональной благотворительной общественной организации инвалидов и пенсионеров-чернобыльцев Министерства топлива и энергетики Российской Федерации ("Чернобыльцы Минтопэнерго"), Гагаринской районной организации Союз "Чернобыль" (город Москва) - Л.П.Драча и К.Е.Баскина, а также постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В.Лазарева и представителей Совета Федерации - адвокатов С.А.Насонова и А.Г.Манова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакциях от 24 ноября 1995 года и от 12 февраля 2001 года), Федеральных законов от 12 февраля 2001 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", от 19 июня 2000 года "О минимальном размере оплаты труда" и от 7 августа 2000 года "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Верховного Суда Российской Федерации, запрос Октябрьского районного суда города Краснодара, жалобы Международной Ассоциации Союзов "Чернобыль-Атом", региональной благотворительной общественной организации инвалидов и пенсионеров-чернобыльцев Министерства топлива и энергетики Российской Федерации ("Чернобыльцы Минтопэнерго"), Гагаринской районной организации Союз "Чернобыль" (город Москва), а также жалобы граждан М.С.Абзаева, Н.Б.Березовского, А.Ф.Бибикова, В.Ф.Бородкина, А.П.Боршевского, К.А.Бочарова, В.Я.Васильева, А.Г.Васькина, Д.Х.Габбасова, Ю.К.Гладкова, А.В.Головина, Д.И.Горохова, Л.Я.Грабовецкого, С.В.Грибаненкова, Ю.Н.Дмитриева, В.В.Евкина, В.Н.Егорова, В.М.Ермакова, А.И.Загорулько, А.С.Казакевича, В.А.Калыгина, Н.А.Карибджаняна, Н.А.Коваленко, А.М.Кондратьева, В.Г.Кулемина, В.Г.Краснухина, В.Ф.Куклева, Н.М.Куринного, А.Н.Лаврентьева, А.П.Лукина, В.Ф.Масенко, Е.А.Микрюкова, И.Т.Моисеева, Ю.А.Наговицына, В.И.Никольского, М.И.Ойсбойта, И.Н.Острецова, М.М.Пакина, А.М.Панкратова, С.А.Патрина, В.Ф.Пляскина, В.А.Покровского, Е.Г.Прокофьева, В.З.Савченко, И.А.Свирина, А.И.Сейфуллаева, В.В.Сенько, В.С.Сигидиненко, В.Л.Солопова, Ю.И.Таянко, С.С.Телевного, Г.Г.Титникова, А.А.Тычкова, Е.В.Финкова, Б.И.Хихли, В.Е.Чичканя, К.Д.Школьника и А.С.Юрченко. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации нормативные положения, конституционность которых оспаривается заявителями.
Учитывая, что обращения перечисленных судов, общественных организаций и граждан касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.Д.Рудкина, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, Министра труда и социального развития Российской Федерации А.П.Починка, а также представителей: от Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - Н.В.Герасимову, от Министерства финансов Российской Федерации - Т.А.Голикову, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - Е.В.Коростелева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. 18 июня 1992 года был принят специальный (базовый) Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", направленный, как указано в его статье 1, на защиту прав и интересов граждан Российской Федерации, которые оказались в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, либо принимали участие в ликвидации ее последствий.
Отдельные положения этого Закона (в редакции от 24 ноября 1995 года) уже были предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации. Выраженные в принятом 1 декабря 1997 года Постановлении правовые позиции сохраняют свою силу и в соответствии со статьей 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации, статьями 6, 79 и 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" являются обязательными для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти Российской Федерации, иных участников правовых отношений, а их преодоление при установлении нового правового регулирования недопустимо.
1.1. Заявителями по настоящему делу оспаривается конституционность следующих норм Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС": части третьей статьи 5 (в редакции от 12 февраля 2001 года), пункта 25 части первой статьи 14 (в редакциях от 24 ноября 1995 года и от 12 февраля 2001 года), части второй статьи 14 (в редакции от 12 февраля 2001 года), пункта 10 части первой статьи 15 (в редакции от 7 августа 2000 года) и пункта 11 части первой статьи 15 (в редакции от 12 февраля 2001 года), абзаца второго пункта 2 части первой статьи 29 (в редакции от 12 февраля 2001 года), а также статей 1, 2 и 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", статей 1 - 4 Федерального закона от 19 июня 2000 года "О минимальном размере оплаты труда", статьи 3 и пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 7 августа 2000 года "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации".
По мнению заявителей, данные нормы, вводя новый критерий определения размера возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, снижают уровень социальных гарантий по сравнению с установленным ранее (Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в редакции от 24 ноября 1995 года), нарушают принципы справедливости и равенства и не соответствуют статьям 1, 2, 7, 10, 15, 17 (части 1 и 2), 18, 19 (части 1 и 2), 31, 35, 39, 42, 45 (части 1 и 2), 46, 53, 54 (часть 1) и 55 Конституции Российской Федерации.
Оспариваемые нормы регулируют: исчисление возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, ставших инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, а в случае их смерти - нетрудоспособным членам семьи, находившимся на иждивении указанных граждан, в твердых суммах исходя только из группы инвалидности, а не как это было ранее - в зависимости от размера утраченного заработка (в том числе из условного - для случаев, когда период работ по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС составил менее одного полного календарного месяца) и степени утраты трудоспособности; предоставление тем гражданам из названных категорий, которым вред уже возмещался до принятия Федерального закона от 12 февраля 2001 года, права выбора - получать возмещение вреда в прежних размерах, но не свыше 10000 рублей, либо в твердых суммах; исчисление ряда иных денежных компенсационных выплат, входящих в объем возмещения вреда, исходя из базовой суммы в 100 рублей вместо применявшегося ранее минимального размера оплаты труда; введение нового критерия ежегодной индексации сумм возмещения вреда - пропорционально росту величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации; кроме того, ими устанавливается право органов, уполномоченных Правительством Российской Федерации, проверять достоверность сведений, предоставляемых для исчисления и получения сумм возмещения вреда, и определяются общие условия выплат недополученных сумм возмещения вреда в соответствии с пунктом 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года в течение 2001 - 2003 годов.
Гражданин Е.А.Микрюков, кроме того, просит проверить конституционность нормы, содержащейся в пункте 3 статьи 1086 ГК Российской Федерации, статьях 14 и 15 Правил возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей (в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года) и статье 12 Федерального закона от 24 июля 1998 года "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", о порядке определения среднемесячного заработка (дохода) для исчисления возмещения вреда. Фактически же, как следует из жалобы, заявителем ставится вопрос о выборе нормы, подлежащей применению в его деле, разрешение которого входит в полномочия судов общей юрисдикции, иных правоприменителей и не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
В жалобах ряда граждан ставится также вопрос о распространении порядка определения заработка для исчисления пенсий, установленного в статье 38 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (по желанию обратившегося он может браться за любой период работы на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению), на определение заработка для исчисления возмещения вреда инвалидам-чернобыльцам. Разрешение данного вопроса относится к полномочиям законодателя и в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она установлена статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не входит.
1.2. Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются нормы о возмещении вреда, причиненного здоровью граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в связи с переходом на новое правовое регулирование, предполагающее в качестве основного критерия определения размера возмещения вреда степень утраты здоровья (инвалидность), а не утраченный заработок, и, соответственно, установление твердых денежных сумм, а также их индексацию без применения минимального размера оплаты труда.
2. Из статей 1, 2 и 7 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 42 и 53 вытекает, что признание и обеспечение права на возмещение вреда здоровью, являющемуся для каждого неотчуждаемым благом, - конституционная обязанность Российской Федерации как социального правового государства.
Сам факт причинения вреда здоровью граждан, которые оказались в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших вследствие чернобыльской катастрофы, обусловливает возникновение конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами (такая правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 1997 года).
В рамках правового регулирования этих отношений гражданам гарантируется предоставление денежных и иных материальных компенсаций и льгот за вред, причиненный их здоровью вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также за риск радиационного вреда вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни (часть первая статьи 3 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в первоначальной редакции).
В силу статьи 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации государство обязано регулировать и защищать права и свободы человека и гражданина, что требует от федерального законодателя использования эффективных правовых механизмов возмещения вреда здоровью в условиях инфляции и роста цен.
Предусмотренные базовым Законом процедуры назначения и определения размера компенсационных выплат не требуют от гражданина доказывания наличия и объема причиненного его здоровью вреда, который подлежит возмещению. Вместе с тем не исключается возмещение вреда на основе норм гражданского законодательства, если гражданин обращается за защитой своих прав в судебном порядке. Возможность выплаты дополнительных сумм по судебному решению наряду с недопустимостью уменьшения уже установленного размера компенсационных выплат повышают гарантии защиты прав и законных интересов граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы.
Учитывая, что вред, причиненный чернобыльской катастрофой, является вредом реально невосполнимым и неисчисляемым, объективно затруднено, а во многих случаях невозможно полное по объему его возмещение. Но во всяком случае размер возмещения должен обеспечивать лицам, пострадавшим в результате этой катастрофы, такой уровень жизни, при котором - в сопоставлении с доходами граждан по стране в целом - не ставились бы под сомнение само их право на возмещение вреда и принцип уважения достоинства личности.
Определяя порядок обеспечения названного права, федеральный законодатель может избирать различные способы возмещения вреда - единовременную денежную компенсацию, ежемесячные и иные компенсационные выплаты, но не вправе при этом снижать признанный государством уровень возмещения вреда. Вместе с тем все лица, здоровью которых причинен в результате одной и той же техногенной катастрофы вред, как правило, не устранимый с течением времени, имеют равное право на возмещение расходов, возникших в связи с потерей и (или) ухудшением здоровья, что влияет и на определение критериев исчисления размера денежных компенсаций. Поэтому федеральный законодатель должен исходить из конституционных принципов справедливости (статьи 1 и 7 Конституции Российской Федерации) и равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств (статья 19 Конституции Российской Федерации), в том числе независимо от профессиональной принадлежности, должностного положения этих лиц и, соответственно, от уровня их заработной платы.
Возмещение вреда здоровью граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, не может отождествляться с какими-либо обязательными социальными выплатами, включая выплаты по обязательному социальному страхованию, поскольку особенности такого возмещения обусловлены конституционно-правовой природой соответствующих отношений, включая их длящийся характер, чем предопределяется правовой статус указанных граждан. Принимая на себя ответственность по возмещению вреда, государство обязано руководствоваться вытекающими из статей 2, 19 и 42 Конституции Российской Федерации требованиями, в основе которых лежит признание в качестве конституционной ценности жизни и здоровья, имеющих равное, одинаковое значение для всех граждан, пострадавших в результате чернобыльской катастрофы.
3. Пунктом 25 части первой, частью второй статьи 14 и абзацем вторым пункта 2 части первой статьи 29 базового Закона в редакции от 12 февраля 2001 года установлено, что возмещение вреда гражданам, ставшим инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, а в случае их смерти - нетрудоспособным членам семьи, находившимся на их иждивении, производится в твердых суммах в зависимости от группы инвалидности (инвалидам I группы - 5000 рублей, инвалидам II группы - 2500 рублей, инвалидам III группы - 1000 рублей), а не исходя из заработка.
3.1. Конституционно-правовая природа отношений, возникающих при возмещении государством вреда гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, обусловливает необходимость максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года). При этом решения законодателя о внесении изменений в способы возмещения вреда, об уточнении критериев его дифференциации или адресности не могут противоречить конституционно-значимым целям, должны отвечать принципам справедливости и соразмерности и не умалять конституционные права, в том числе право, закрепленное в статье 42 Конституции Российской Федерации.
Отказ федерального законодателя от определения размера возмещения вреда в зависимости от заработка и переход к новому способу - в зависимости от степени утраты здоровья - предполагает соблюдение требований, вытекающих, в частности, из необходимости эффективного индексирования в соответствии с изменением показателей прожиточного минимума, а также принципа правовой определенности и стабильности правовых отношений, исходя из которых государство должно стремиться обеспечить достойную жизнь этих граждан.
Следовательно, сам по себе переход к новому способу определения размера возмещения вреда, как основанный на признании конституционного принципа равенства всех перед законом и вытекающего из этого равенства ценности жизни и здоровья всех граждан, пострадавших от чернобыльской катастрофы, не противоречит Конституции Российской Федерации.
3.2. Избрав подход к определению размера возмещения вреда на основе степени утраты здоровья, законодатель установил также право лиц, ранее получавших возмещение вреда, причиненного здоровью катастрофой на Чернобыльской АЭС, осуществить выбор - получать ежемесячную денежную компенсацию в твердых суммах или компенсацию, которую они получали ранее, исчисленную исходя из заработка, дохода, денежного довольствия, однако во втором случае суммы возмещения вреда ограничены максимальным размером 10000 рублей (части первая и вторая статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года).
При совершенствовании порядка и условий возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, ставших инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, недопустимо уменьшение ранее назначенного объема возмещения вреда. Следовательно, при переходе к новому способу определения размеров возмещения вреда законодатель не должен был снижать его объем для тех инвалидов-чернобыльцев, а в случае их смерти - нетрудоспособных членов семьи, находившихся на их иждивении, которым оно было назначено ранее, учитывая при этом, что речь идет о суммах денежных компенсаций за реально причиненный вред здоровью.
Таким образом, введенное нормами частей первой и второй статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года ограничение максимальным размером в 10000 рублей сумм возмещения вреда гражданам, ставшим инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, а в случае их смерти - нетрудоспособным членам семьи, находившимся на их иждивении, нарушает стабильность длящихся конституционно-правовых отношений и понижает ранее установленный объем возмещения вреда, что означает умаление, а также ограничение права на возмещение вреда и, следовательно, противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 42 и 55 (части 2 и 3).
Исходя из конституционных принципов справедливости, равенства всех перед законом, а также равенства ценности жизни и здоровья всех граждан, пострадавших от чернобыльской катастрофы, и с учетом того, что предельный уровень возмещения вреда не должен быть ниже, чем в сфере других правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года), в данном случае ориентирующее значение имеет уровень возмещения вреда, закрепленный в нормах Федерального закона от 24 июля 1998 года "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" и Федерального закона от 11 февраля 2002 года "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год" (часть первая статьи 16). Впредь до внесения изменений в части первую и вторую статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года лицам, которым возмещение вреда было установлено исходя из заработка, обеспечивается выплата ранее назначенных сумм, но не свыше пределов, установленных в названных Федеральных законах. Соответствие установленных в порядке возмещения вреда денежных сумм реально причиненному вреду здоровью конкретного инвалида-чернобыльца может быть проверено в судебном порядке.
3.3. Из пункта 25 части первой, части второй статьи 14, абзаца второго пункта 2 части первой статьи 29 базового Закона в редакции от 12 февраля 2001 года в их нормативном единстве с частями первой и второй статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года следует, что право выбора - получать возмещение вреда в твердых суммах или в размере, который исчисляется из заработка, не предоставляется инвалидам-чернобыльцам, а в случае их смерти - нетрудоспособным членам семьи, находившимся на их иждивении, впервые обратившимся за возмещением вреда после вступления в силу Федерального закона от 12 февраля 2001 года.
Данное положение как основанное на признании права законодателя на введение нового способа определения размера возмещения вреда здоровью исходя из принципов справедливости, равенства всех перед законом и вытекающего из этого равенства ценности жизни и здоровья всех граждан, пострадавших от чернобыльской катастрофы (пункт 3.1 мотивировочной части настоящего Постановления), не противоречит Конституции Российской Федерации.
3.4. Верховным Судом Российской Федерации оспаривается конституционность предложения второго пункта 25 части первой статьи 14 базового Закона (в редакции от 24 ноября 1995 года), согласно которому размер возмещения вреда здоровью для тех инвалидов-чернобыльцев, период работ которых по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС составил менее одного полного календарного месяца, исчисляется исходя из условного месячного заработка без его ограничения.
По мнению Верховного Суда Российской Федерации, данная норма допускает неодинаковый уровень социальных гарантий для инвалидов-чернобыльцев при возмещении вреда, а именно: лица, проработавшие на ликвидации последствий чернобыльской катастрофы непродолжительное время (иногда менее недели), в отличие от лиц, проработавших в аналогичных условиях более длительное время, получают возмещение вреда в большем размере, так как условный заработок выше заработка, который они получали ранее. Как полагает заявитель, неоднозначность содержания названной нормы свидетельствует о неопределенности в вопросе о том, согласуется ли она с закрепленными Конституцией Российской Федерации принципом равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1), правом на возмещение вреда, причиненного здоровью (статья 42), и требованием о недопустимости умаления прав и свобод человека и гражданина (статья 55, часть 2).
В пункте 25 части первой статьи 14 базового Закона в редакции от 12 февраля 2001 года норма об исчислении сумм возмещения вреда здоровью исходя из заработка отсутствует. Однако возможность такого исчисления сохраняется в силу частей первой и второй статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года. Тот факт, что законодатель не конкретизирует, из какого именно заработка исчислялось возмещение вреда до принятия нового правового регулирования, позволяет констатировать, что в целях недопущения снижения ранее установленных сумм возмещения вреда здоровью и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства не исключается исчисление сумм возмещения вреда исходя из условного месячного заработка без его ограничения для тех инвалидов-чернобыльцев, период работ которых по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС составил менее одного полного календарного месяца.
Таким образом, положение об исчислении сумм возмещения вреда здоровью исходя из условного заработка, ранее закрепленное в пункте 25 части первой статьи 14 базового Закона в редакции от 24 ноября 1995 года и не предусматривавшее возможность дифференцированного подхода к исчислению такого заработка в зависимости от зоны радиоактивного загрязнения, в его историческом истолковании и в нормативном единстве с частями первой и второй статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года о сохранении возможности исчисления сумм возмещения вреда исходя из заработка, в силу длящегося характера и стабильности правоотношений по возмещению вреда здоровью между государством и теми инвалидами-чернобыльцами, которым он был исчислен до введения нового правового регулирования, не противоречит Конституции Российской Федерации.
4. Граждане В.Н.Егоров и В.Е.Чичкань оспаривают конституционность нормы, содержащейся в пункте 11 части первой статьи 15 базового Закона в редакции от 12 февраля 2001 года, согласно которой гражданам, принимавшим участие в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в пределах зоны отчуждения, возмещение вреда, причиненного здоровью и повлекшего утрату трудоспособности, осуществляется выплатой ежемесячной денежной компенсации в размере 250 рублей независимо от степени утраты трудоспособности (без установления инвалидности).
Как указывают заявители, размер возмещения вреда здоровью, который ранее исчислялся исходя из утраченного заработка (или соответствующей его части) и с учетом степени утраты трудоспособности, в результате применения нового регулирования существенно понизился, а потому оспариваемая норма противоречит, по их мнению, статьям 42, 53 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Переходя на новый способ определения сумм возмещения вреда здоровью, как вытекает из ранее изложенных правовых позиций, законодатель не вправе понижать признанный государством объем возмещения вреда. Между тем данная норма - в изъятие из установленного новым правовым регулированием общего принципа определения сумм возмещения вреда здоровью в твердых размерах в зависимости от группы инвалидности - не учитывает степень реальной утраты здоровья. В результате размер возмещения вреда для ряда граждан из числа тех, кому оно исчислялось исходя из заработка и с учетом степени утраты трудоспособности, существенно уменьшился (для заявителей В.Н.Егорова и В.Е.Чичканя - более чем в три раза).
Следовательно, норма пункта II части первой статьи 15 базового Закона в редакции от 12 февраля 2001 года в той мере, в какой ею не снижается ранее установленный размер ежемесячной денежной компенсации, не противоречит Конституции Российской Федерации, а в той мере, в какой ею допускается снижение ранее установленного размера ежемесячной денежной компенсации, чем умаляется право на возмещение вреда гражданам, принимавшим участие в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в пределах зоны отчуждения, противоречит статьям 42 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
5. Заявители по настоящему делу оспаривают конституционность статьи 3 и пункта 3 статьи 4 Федерального закона "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации", а также пункта 10 части первой статьи 15 базового Закона в редакции от 7 августа 2000 года (конституционность данной нормы оспаривается гражданином К.А.Бочаровым), части третьей статьи 5 базового Закона в редакции от 12 февраля 2001 года, части третьей статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года, статей 3 и 4 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда", в силу которых размеры иных денежных компенсаций, входящих в объем возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, а также за риск радиационного ущерба вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни, определяются исходя из базовой суммы в 100 рублей (а не из минимального размера оплаты труда, как это было ранее); индексация же этих сумм осуществляется ежегодно пропорционально росту величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации (ранее возмещение вреда указанным гражданам подлежало защите от инфляции в полном размере в порядке, установленном законодательством об индексации денежных доходов в Российской Федерации).
По мнению заявителей, названные положения вопреки требованиям статьи 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации умаляют их право на возмещение вреда, так как в соответствии с ними суммы возмещения вреда здоровью не определяются исходя из минимального размера оплаты труда и не повышаются пропорционально его росту.
Что касается статей 1 и 2 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда", также оспариваемых заявителями, то содержащимися в них нормами права и свободы граждан не затрагиваются, а потому в силу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в этой части жалобы не являются допустимыми, и производство по делу в соответствии со статьей 68 названного Закона подлежит прекращению.
5.1. Выбор способов определения размера иных видов денежных компенсаций, входящих в объем возмещения вреда гражданам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы, и критериев индексации, выступающей в качестве антиинфляционной меры для компенсационных выплат, является прерогативой законодателя, который вправе изменять их, в том числе в зависимости от инфляции, роста цен, динамики стоимости жизни, показателей прожиточного минимума в субъектах Российской Федерации и в целом по Российской Федерации, соблюдая при этом конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности прав граждан. В данном случае в качестве критерия индексации был избран рост прожиточного минимума в целом по Российской Федерации вместо применявшегося ранее минимального размера оплаты труда.
Конституционно-правовая природа института минимального размера оплаты труда, согласно статьям 7 (часть 2) и 37 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предполагает установление того минимума денежных средств, который должен быть гарантирован работнику в качестве вознаграждения за выполнение трудовых обязанностей. Придание минимальному размеру оплаты труда более широких функций (в том числе использование его в качестве норматива при расчетах платежей в сферах, не связанных с трудовыми отношениями) не согласуется с конституционно-правовой природой этого института. Отказавшись от использования минимального размера оплаты труда как критерия исчисления и индексации сумм возмещения вреда гражданам, пострадавшим в результате чернобыльской катастрофы, законодатель освободил его от выполнения не свойственной ему функции.
Следовательно, само по себе изменение способа определения размеров иных видов денежных компенсаций, входящих в объем возмещения вреда гражданам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы, и критерия индексации сумм возмещения вреда - при соблюдении названных конституционных принципов - не может рассматриваться как противоречащее Конституции Российской Федерации.
5.2. Установленная действующим законодательством ежемесячная периодичность денежных выплат гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, не означает, что данные выплаты относятся к обязательным социальным выплатам в рамках социального обеспечения (статьи 7 и 39 Конституции Российской Федерации).
Денежные компенсации гражданам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы, отличаются от социальных выплат на основе обязательного социального страхования, поскольку их предоставление является конституционной обязанностью государства по возмещению вреда, причиненного здоровью таких граждан, что не может быть обусловлено какими-либо сборами, взносами в тот или иной фонд и не основывается на действии принципа солидарности поколений (как это характерно для обязательного социального страхования). Указанная конституционная обязанность государства, имеющая публично-правовой характер, не тождественна обязанности работодателя возмещать своему работнику вред, причиненный при исполнении трудовых обязанностей.
Исходя из этого статьи 3 и 4 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда", статья 3 и пункт 3 статьи 4 Федерального закона "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации" оцениваются Конституционным Судом Российской Федерации лишь в части, касающейся определения объема возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, пострадавших в результате чернобыльской катастрофы.
5.3. Частью третьей статьи 5 базового Закона (в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 12 февраля 2001 года) предусматривалось, что государственные пенсии, пособия, компенсации и иные установленные данным Законом выплаты гражданам защищались от инфляции в полном размере в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации об индексации денежных доходов и сбережений граждан, в том числе на основе минимального размера оплаты труда. Отказавшись в рамках нового правового регулирования от минимального размера оплаты труда как критерия индексации, федеральный законодатель в то же время не установил какой-либо иной индекс, а лишь указал, что названные выплаты подлежат повышению в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть третья статьи 5 базового Закона в редакции от 12 февраля 2001 года). Тем самым данная норма приобрела неопределенный по сравнению с прежним регулированием характер.
При определении размеров иных денежных компенсаций, входящих в объем возмещения вреда чернобыльцам, законодатель вправе был взять за основу их исчисления любую базовую сумму (в том числе 100 руб.), но не ниже ранее установленной расчетной суммы (83 руб. 49 коп.), сохранив прежний коэффициент ее повышения (кратность). Данный подход был использован при внесении изменений в базовый Закон в связи с принятием Федерального закона "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации", Федерального закона от 12 февраля 2001 года и Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда" (статьи 3 и 4).
При этом, однако, законодателю надлежало предусмотреть такой механизм индексации сумм возмещения вреда, который гарантировал бы регулярность и стабильность ее проведения при надлежащем финансовом обеспечении в условиях роста цен и стоимости жизни. Между тем установленный взаимосвязанными нормами части третьей статьи 5 базового Закона в редакции от 12 февраля 2001 года и части третьей статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года порядок индексации исходя из роста величины прожиточного минимума за год в целом по Российской Федерации перечисленным требованиям не отвечает. Более того, величина такого прожиточного минимума до настоящего времени официально не определялась, что исключает саму возможность индексации соответствующих сумм возмещения вреда здоровью граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы.
Следовательно, установленный новым правовым регулированием механизм индексации сумм возмещения вреда носит неопределенный характер, поскольку не позволяет в обязательном порядке повышать размеры денежных компенсаций в связи с инфляцией, отображаемой ростом прожиточного минимума, не дает возможности установить, реализуется ли на его основе защита от инфляции сумм возмещения вреда гражданам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы. Кроме того, он распространяется не на всех таких граждан, а лишь на тех из них, кто получал возмещение вреда до вступления в силу Федерального закона от 12 февраля 2001 года. Тем самым допускается неограниченное усмотрение в процессе правоприменения, что ведет к произволу, а значит - к нарушению конституционного принципа равенства всех перед законом и судом.
Таким образом, взаимосвязанные нормы части третьей статьи 5 базового Закона в редакции от 12 февраля 2001 года и части третьей статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года о ежегодной индексации ранее назначенных сумм возмещения вреда исходя из роста прожиточного минимума в целом по Российской Федерации, как противоречащие принципам справедливости, равенства, соразмерности и умаляющие право на возмещение вреда здоровью граждан, пострадавших в результате чернобыльской катастрофы, не соответствуют статьям 19 (часть 1), 42 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
5.4. Закрепленное Конституцией Российской Федерации право на возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью, обеспечивается также возможностью его судебной защиты, что предполагает наличие конкретных гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости.
В силу статьи 6 и частей второй и четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" до внесения изменений в действующее законодательство суды общей юрисдикции - исходя из прямого действия Конституции Российской Федерации и правовых позиций, изложенных Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, - при рассмотрении конкретных дел вправе принимать решения о выплате гражданам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы, сумм возмещения вреда с учетом их индексации в зависимости от роста прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации, ориентируясь при этом на стоимость потребительской корзины для соответствующих категорий граждан (дети, пенсионеры по старости, инвалиды), которая определяется на основе законодательства субъекта Российской Федерации о прожиточном минимуме, а если таковое отсутствует - на основе данных, полученных по запросу суда в федеральных органах исполнительной власти. В свою очередь государство должно обеспечить надлежащее финансирование таких судебных решений, поскольку возмещение вреда указанной категории лиц осуществляется из федерального бюджета, - в противном случае отрицался бы общепризнанный правовой принцип, согласно которому исполнение решения суда является неотъемлемой частью доступа к правосудию.
6. Верховным Судом Российской Федерации оспаривается конституционность части второй статьи 14 базового Закона в редакции от 12 февраля 2001 года, предоставляющей право на ежемесячную денежную компенсацию в случае смерти граждан, ставших инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, нетрудоспособным членам семьи, находившимся на иждивении указанных граждан, и устанавливающей порядок ее исчисления.
Как утверждает заявитель, формулировка "находившиеся на иждивении нетрудоспособные члены семьи" сужает круг лиц, имеющих право на возмещение вреда в связи с потерей кормильца, поскольку из числа иждивенцев исключаются дети умершего инвалида-чернобыльца, родившиеся после его смерти, и лица, состоявшие на иждивении инвалида-чернобыльца, но ставшие нетрудоспособными в течение пяти лет после его смерти; вместе с тем в данной норме не определен период, в течение которого члены семьи умершего инвалида-чернобыльца считаются иждивенцами (период инвалидности, до достижения детьми 18 лет, а учащиеся по очной форме обучения - до окончания учебы, но не более чем до 23 лет, и др.), что позволяет сделать вывод о возможности получения такими лицами возмещения вреда без ограничения каким-либо сроком после смерти кормильца и независимо от их дальнейшей трудоспособности.
Кроме того, по мнению заявителя, установленный данной нормой порядок исчисления размеров ежемесячной денежной компенсации семьям, потерявшим кормильца из числа инвалидов-чернобыльцев, повышает уровень защиты их прав по сравнению с семьями, потерявшими кормильца, смерть которого наступила вследствие трудового увечья, чем нарушается конституционный принцип равенства всех перед законом и судом.
6.1. Базовый Закон ни в редакции от 24 ноября 1995 года, ни в ныне действующей редакции не содержит определения понятий "иждивение" и "нетрудоспособный член семьи". Они раскрываются в других федеральных законах, использование которых для уяснения смысла этих понятий является общим правилом. В данном случае подлежат применению соответствующие положения статьи 7 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".
Следовательно, нетрудоспособные члены семьи, находившиеся на иждивении инвалидов-чернобыльцев, поставлены в равное положение с нетрудоспособными членами семьи граждан других категорий, а потому оспариваемая норма в этой части не носит дискриминационный характер и не противоречит Конституции Российской Федерации. Если же в правоприменительной практике допускается истолкование понятия "иждивение", которое лишает указанные в запросе Верховного Суда Российской Федерации категории граждан права на возмещение вреда либо допускает его реализацию не в соответствии с правилами статьи 7 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", то такое истолкование не может иметь юридического значения.
6.2. Часть вторая статьи 14 базового Закона в редакции от 12 февраля 2001 года устанавливает, что размер компенсации, приходящейся на всех иждивенцев, определяется как разность между всем размером ежемесячной денежной компенсации и частью, приходившейся на самого кормильца. Согласно же пункту 8 статьи 12 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" размер ежемесячной страховой выплаты лицам, имеющим право на ее получение в случае смерти застрахованного, исчисляется из его среднего месячного заработка, получаемых им при жизни пенсии, пожизненного содержания и других подобных выплат, за вычетом долей, приходящихся на него самого и трудоспособных лиц, состоявших на его иждивении, но не имеющих права на получение страховых выплат.
Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, конституционный принцип равенства не препятствует установлению различий в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, что применимо и к возможности введения законодателем специальных правил исчисления размеров возмещения вреда членам семей, потерявших кормильца из числа инвалидов-чернобыльцев.
Следовательно, норма части второй статьи 14 базового Закона в редакции от 12 февраля 2001 года и в этой части не может расцениваться как противоречащая Конституции Российской Федерации.
7. Обратившиеся в Конституционный Суд Российской Федерации общественные организации чернобыльцев и граждане В.Ф.Бородкин, Е.А.Микрюков и И.Н.Острецов оспаривают конституционность части четвертой статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 г
