Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 28 мая 2009 г. "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 19 Закона Республики Коми от 25 марта 1996 года N 12-РЗ "О государственной службе Республики Коми" по запросу Сыктывкарского городского суда"

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего Ю.В. Гаврюсова, судей М.Г. Аграновича, А.В. Проскурова, П.Ф. Пунегова,

с участием заместителя председателя Сыктывкарского городского суда Республики Коми по гражданским делам Смирновой Н.И., начальника отдела социального законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Коми Турковой А.В., начальника отдела правового обеспечения Управления государственной гражданской службы Республики Коми Денисова А.В., начальника отдела конституционного законодательства и государственного строительства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми Тимофеевой Т.В.,

руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 95, 96, 98 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности части 2 статьи 19 Закона Республики Коми от 25 марта 1996 года N 12-РЗ "О государственной службе Республики Коми".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Сыктывкарского городского суда.

Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Коми положения части 2 статьи 19 вышеприведенного Закона Республики Коми.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В. Проскурова, объяснения сторон, иных участников процесса, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми установил:

1. Сыктывкарский городской суд Республики Коми обратился в Конституционный Суд Республики Коми с запросом о проверке конституционности части 2 статьи 19 Закона Республики Коми от 25 марта 1996 года N 12-РЗ "О государственной службе Республики Коми". В запросе ставится вопрос о том, соответствует ли оспариваемая норма, предоставляющая лицам, замещающим и замещавшим ранее государственные должности Республики Коми и должности государственных служащих, право на ежемесячную доплату к государственной пенсии, Конституции Республики Коми.

Из представленных материалов следует, что в Сыктывкарский городской суд Республики Коми обратилась Скригаловская И.С. с иском к Главе Республики Коми, Министерству сельского хозяйства и продовольствия Республики Коми, Агентству Республики Коми по социальному развитию о признании незаконным распоряжения Главы Республики Коми от 22 августа 2008 года N 154-р о прекращении выплаты ей пенсии за выслугу лет, взыскании суммы недополученной пенсии. В обосновании требований истица указала, что в период с 20 июня 1972 года по 14 сентября 1987 года замещала должности экономиста, главного бухгалтера в Управлении сельского хозяйства Сысольского района. С 21 августа 1998 года ей была назначена государственная пенсия по старости (по возрасту), а с 15 марта 2000 года установлена ежемесячная доплата к государственной пенсии за выслугу лет на государственной службе Республики Коми как лицу, замещавшему ранее государственную должность.

В соответствии с Законом Республики Коми от 4 мая 2008 года N 48-РЗ "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших должности государственной гражданской службы Республики Коми" (статья 9) распоряжением Главы Республики Коми от 22 августа 2008 года N 154-р выплата ежемесячной доплаты к государственной пенсии Скригаловской И.С. была прекращена в связи с неправомерным назначением указанной доплаты. Основанием к прекращению выплаты ежемесячной доплаты послужили те обстоятельства, что Скригаловская И.С. уволилась с работы из органа исполнительной власти Коми АССР до введения понятия "государственная служба" и, соответственно, государственные должности государственной службы Республики Коми не замещала и статуса государственного служащего Республики Коми не имела.

Запрос Сыктывкарского городского суда отвечает требованиям допустимости, установленным статьей 96 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", поскольку оспариваемый нормативный правовой акт, по мнению суда, подлежит применению в рассматриваемом конкретном деле.

Согласно статье 68 (часть 3) Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" Конституционный Суд выносит постановления и определения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению в обращении. При этом суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по данному делу являются положения части 2 статьи 19 Закона Республики Коми от 25 марта 1996 года N 12-РЗ "О государственной службе Республики Коми" в редакции Закона Республики Коми от 23 июня 1999 года N 29-РЗ (т.е. в редакции, действующей на момент назначения Скригаловской И.С. ежемесячной доплаты к государственной пенсии за выслугу лет на государственной службе Республики Коми) в том понимании, насколько конституционно обоснованно этими нормами ограничены права на социальное обеспечение граждан, работавших в органах государственной власти Коми АССР, Коми ССР.

То обстоятельство, что Закон Республики Коми от 25 марта 1996 года N 12-РЗ "О государственной службе Республики Коми" на день рассмотрения дела утратил силу, не препятствует проверке его конституционности на основании статьи 39 (часть 2) Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", поскольку, по мнению Сыктывкарского городского суда Республики Коми, действием рассматриваемых норм данного Закона были нарушены конституционные права граждан.

2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (пункты "ж", "н" части 1 статьи 72), Конституцией Республики Коми (пункты "ж", "н" части 1 статьи 64), частью 4 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации (статья 76 Конституции Российской Федерации, статья 64 Конституции Республики Коми).

Конституция Российской Федерации (статья 39), Конституция Республики Коми (статья 40), гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, относят определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на них отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя.

3. Вопрос о правовой природе ежемесячных доплат к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации неоднократно рассматривался как Конституционным Судом Российской Федерации (Определения от 1 декабря 1999 года N 189-О, от 11 мая 2006 года N 88-О, от 3 апреля 2007 года N 332-О-П, от 15 января 2008 года N 108-О-О, от 21 октября 2008 года N 643-О-О), так и Конституционным Судом Республики Коми (Постановления от 19 ноября 2002 года, от 15 июля 2003 года, от 28 апреля 2004 года).

Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в числе основных государственных гарантий для гражданских служащих предусматривает государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (пункт 11 части 1 статьи 52). Такой федеральный закон до настоящего времени не принят.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления государственным служащим субъектов Российской Федерации права на пенсию за счет средств субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в рамках действующего правового регулирования полномочие по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения граждан, замещавших должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, возложено федеральным законодателем на субъекты Российской Федерации, которые - впредь до принятия федерального закона, устанавливающего общий для всех граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, порядок пенсионного обеспечения этой категории граждан, - сохраняют полномочие самостоятельно устанавливать такой порядок за счет собственных бюджетных средств, предусматривая различные виды социальных гарантий государственным служащим (ежемесячная доплата к трудовой пенсии, пенсия за выслугу лет и др.) (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2008 года N 108-О-О).

Предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии) - при наличии у государственного служащего определенного стажа государственной службы (выслуги лет) - являются дополнительным, помимо назначаемой на общих основаниях пенсии, обеспечением бывших государственных служащих субъекта Российской Федерации, в силу чего при изменении правил исчисления таких дополнительных выплат, их размера право на социальное обеспечение, в том числе конституционное право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1999 года N 189-О, от 11 мая 2006 года N 88-О, от 3 апреля 2007 года N 332-О-П).

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации при отсутствии федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, что само по себе не противоречит предписаниям статьи 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Исследуя вопросы о правовой природе ежемесячных доплат к пенсии государственным служащим Конституционный Суд Республики Коми также пришел к выводу, что регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, а также завершения трудовой деятельности государственного служащего, законодатель вправе как устанавливать в этой сфере особые требования и правила при прохождении государственной службы, так и вводить дополнительные гарантии и льготы для государственных служащих, а также устанавливать условия и порядок их применения.

Вышеприведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Республики Коми сохраняют свою силу и подлежат применению.

4. В соответствии с частью 2 статьи 19 Закона Республики Коми от 25 марта 1996 года N 12-РЗ "О государственной службе Республики Коми" (в редакции Закона Республики Коми от 23 июня 1999 года N 29-РЗ) (далее - Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми") лица, замещающие и замещавшие ранее государственные должности Республики Коми и должности государственных служащих, имеют право на ежемесячную доплату к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР".

Одним из предусмотренных Законом Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" условий предоставления ежемесячной доплаты к государственной пенсии являлось наличие 12,5-летнего стажа государственной службы у мужчин и 10-летнего стажа у женщин.

Стаж государственной службы, дающий право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии, определялся в соответствии со статьей 20 вышеназванного Закона.

Анализ рассматриваемых положений части 2 статьи 19 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" свидетельствует о том, что конституционно-правовой смысл этой нормы не может быть выявлен без учета взаимосвязи с другими статьями данного Закона и нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы пенсионного обеспечения государственных служащих.

Согласно части 5 статьи 28 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" действие частей 1 и 2 статьи 19 упомянутого Закона распространяется на лиц, уволившихся с государственной службы или достигших пенсионного возраста после 1 февраля 1996 года (т.е. с даты вступления в силу Закона).

Кроме того, абзацем вторым части 5 статьи 28 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" в целях соблюдения конституционного принципа равенства граждан перед законом и судом законодателем придана рассматриваемому Закону обратная сила и действие его частей 1, 2 статьи 19 также распространено на лиц, которым на день вступления в силу данного Закона установлена пенсия за выслугу лет в соответствии с пунктом 19 Положения о государственной службе Республики Коми, утвержденного постановлением Президиума Верховного Совета Республики Коми и Совета Министров Республики Коми от 15 февраля 1994 года N 63-13 сп.

Законодательством Республики Коми в вышеупомянутом Положении о государственной службе Республики Коми впервые были даны юридические понятия государственной службы в Республике Коми и государственного служащего Республики Коми (пункты 1, 7).

При этом постановлением Президиума Верховного Совета Республики Коми и Совета Министров Республики Коми от 15 февраля 1994 года N 63-13сп было установлено, что находящимися на государственной службе Республики Коми считаются лица, занимающие государственные должности в республиканских органах представительной и исполнительной государственной власти, а также в местных органах представительной власти и органах местной администрации, с момента вступления данного постановления в силу (т.е. с 1 января 1994 года).

Специфика государственной службы Республики Коми как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила, которые могут носить и ограничительный характер - запрещение заниматься определенными видами деятельности, возрастной ценз и т.п. Установление таких правил (специальных требований), обусловленных задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления, особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушение права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, гарантированных статьей 38 (часть 1) Конституции Республики Коми, либо как не согласующееся с предписаниями статьи 18 (часть 3) Конституции Республики Коми ограничение этих прав.

Принцип равенства, закрепленный в статье 17 (части 1 и 2) Конституции Республики Коми, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования труда (прохождения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно пункту 2 статьи 1 Конвенции МОТ N 111 не считаются дискриминацией.

При этом законодатель вправе вводить дополнительные гарантии и льготы для лиц с особым родом деятельности, в частности, для государственных служащих и членов их семей. Такие меры призваны компенсировать ущерб, наносимый принципу равенства введением отдельных ограничений их прав и свобод.

Таким образом, определив Законом Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" правила и условия предоставления ежемесячной доплаты к государственной пенсии, республиканский законодатель в рамках предоставленных федеральным законодательством полномочий уравнял в правах государственных служащих, имеющих право на вышеуказанную доплату, унифицировал условия предоставления государственным служащим дополнительного обеспечения в виде ежемесячной доплаты к трудовой пенсии на день введения упомянутого Закона в действие, определил сферу действия данной нормы во времени и по кругу лиц, что не противоречит Конституции Республики Коми, ее статьям 16, 18, 40.

Разрешение же вопроса о правомерности назначения Скригаловской И.С. ежемесячной доплаты к государственной пенсии, связано с установлением периода работы, а также перечня должностей, замещение которых может включаться в стаж государственной службы для назначения ежемесячной доплаты к государственной пенсии, то есть означало бы исследование и оценку фактических обстоятельств дела, что не относится к компетенции Конституционного Суда Республики Коми, как она установлена статьей 96 Конституции Республики Коми и статьей 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми".

На основании изложенного, руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, статьями 66, 67, 68, 69, 98 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать часть 2 статьи 19 Закона Республики Коми от 25 марта 1996 года N 12-РЗ "О государственной службе Республики Коми" (в редакции Закона Республики Коми от 23 июня 1999 года N 29-РЗ) соответствующей Конституции Республики Коми, ее статьям 16, 18, 40.

2. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".

Конституционный Суд Республики Коми