Определение Конституционного Суда Республики Коми от 27 августа 2015 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Лузяниной Людмилы Григорьевны о проверке конституционности положений Закона Республики Коми от 15 июня 2007 года N 46-РЗ "Об изменении границ муниципальных образований городского округа "Сыктывкар", муниципального района "Сыктывдинский", сельского поселения "Зеленец" и внесении в связи с этим изменений в некоторые законы Республики Коми" и Приложений N 1, N 81 и N 144 к Закону Республики Коми от 6 марта 2006 года N 13-РЗ "Об административно-территориальном устройстве Республики Коми"

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего Н.В. Боковиковой, судей М.Г. Аграновича, Д.Н. Басманова, заслушав в судебном заседании заключение судьи Д.Н. Басманова, проводившего на основании статьи 37 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" предварительное изучение жалобы гражданки Лузяниной Л.Г., установил:

1. В Конституционный Суд Республики Коми обратилась гражданка Л.Г. Лузянина с жалобой о проверке конституционности положений Закона Республики Коми от 15 июня 2007 года N 46-РЗ "Об изменении границ муниципальных образований городского округа "Сыктывкар", муниципального района "Сыктывдинский", сельского поселения "Зеленец" и внесении в связи с этим изменений в некоторые законы Республики Коми", а также Приложений N 1, N 81 и N 144 к Закону Республики Коми от 6 марта 2006 года N 13-PЗ "Об административно-территориальном устройстве Республики Коми".

Из представленных заявительницей материалов следует, что ей принадлежит на праве собственности 1/2 часть жилого дома в селе Выльгорт Сыктывдинского района Республики Коми. В соответствии с правоустанавливающими документами за домом закреплен земельный участок площадью 1500 квадратных метров. Заявительница также пользуется прилегающим участком площадью 1327 квадратных метров. В связи с принятием Закона Республики Коми от 15 июня 2007 года N 46-РЗ "Об изменении границ муниципальных образований городского округа "Сыктывкар", муниципального района "Сыктывдинский", сельского поселения "Зеленец" и внесении в связи с этим изменений в некоторые законы Республики Коми", установленная граница между муниципальными образованиями муниципальный район "Сыктывдинский" и городской округ "Сыктывкар" разделила указанные земельные участки между этими муниципальными образованиями, с последующим внесением изменений в государственный кадастр недвижимости. Лузянина Л.Г. обращалась в администрацию МО ГО "Сыктывкар" с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка площадью 1327 квадратных метров для обслуживания жилого дома, в чем ей было отказано со ссылкой на то, что эти объекты недвижимого имущества находятся в разных муниципальных образованиях.

Заявительница полагает, что Закон Республики Коми от 15 июня 2007 года N 46-РЗ "Об изменении границ муниципальных образований городского округа "Сыктывкар", муниципального района "Сыктывдинский", сельского поселения "Зеленец" и внесении в связи с этим изменений в некоторые законы Республики Коми" принят с нарушением установленного частью четвертой статьи 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", правила, в соответствии с которым изменение границ территорий с осуществлением местного самоуправления проводится исключительно с учетом мнения населения соответствующих территорий. Лузянина Л.Г. указывает в своей жалобе, что положения оспариваемого Закона, явившиеся основанием присоединения земель муниципального образования муниципального района "Сыктывдинский", в том числе и части земельного участка, на котором она ведет личное подсобное хозяйство, к землям муниципального образования городского округа "Сыктывкар", нарушают ее права и законные интересы в сфере землепользования и частной собственности, создавая препятствия для их осуществления. Кроме того, заявительница оспаривает положения Приложений N 1, N 81 и N 144 к Закону Республики Коми от 6 марта 2006 года N 13-PЗ "Об административно-территориальном устройстве Республики Коми", в которые в связи с принятием Закона Республики Коми от 15 июня 2007 года N 46-РЗ "Об изменении границ муниципальных образований городского округа "Сыктывкар", муниципального района "Сыктывдинский", сельского поселения "Зеленец" и внесении в связи с этим изменений в некоторые законы Республики Коми" были внесены изменения в картографические описания границ административно-территориального образования города республиканского значения Сыктывкара с подчиненными ему территориями и административно-территориального образования - Сыктывдинский район. По мнению Лузяниной Л.Г., оспариваемые законодательные положения не соответствуют статьям 11, 17, 35 и 36 Конституции Республики Коми, согласно которым в Республике Коми социальная и экономическая политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина; каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами их собственниками, а также владение и пользование землей и другими природными ресурсами иными лицами, имеющими такие права, осуществляется свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Основываясь на вышеизложенных доводах, заявительница просит Конституционный Суд Республики Коми признать противоречащими Конституции Республики Коми положения Закона Республики Коми от 15 июня 2007 года N 46-РЗ "Об изменении границ муниципальных образований городского округа "Сыктывкар", муниципального района "Сыктывдинский", сельского поселения "Зеленец" и внесении в связи с этим изменений в некоторые законы Республики Коми" и Приложений N 1, N 81 и N 144 к Закону Республики Коми от 6 марта 2006 года N 13-РЗ "Об административно-территориальном устройстве Республики Коми", в связи с несоблюдением требований законодательства, установленных к процедуре изменения границ муниципальных образований в Российской Федерации.

2. Оспариваемые заявительницей положения относятся к сфере организации местного самоуправления в Республике Коми.

В силу пункта "н" части первой статьи 72 и статьи 76 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В сфере совместного ведения законодатель субъекта Российской Федерации вправе развивать и конкретизировать регулирование, установленное федеральным законом, а также вправе осуществлять правовое регулирование по вопросам, относящимся к предмету совместного ведения, в случае их неурегулированности в федеральном законе.

В соответствии с пунктом 36 части второй статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится определение границ муниципальных образований в установленном порядке.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В указанном Федеральном законе определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения; границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 10, статьи 11-13). Таким образом, принимая Закон Республики Коми от 15 июня 2007 года N 46-РЗ "Об изменении границ муниципальных образований городского округа "Сыктывкар", муниципального района "Сыктывдинский", сельского поселения "Зеленец" и внесении в связи с этим изменений в некоторые законы Республики Коми", Государственный Совет Республики Коми исходил из установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в соответствии с пунктом 2 статьи 73 Конституции Республики Коми, согласно которому к ведению Государственного Совета Республики Коми относится законодательное регулирование по предметам ведения Республики Коми и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий Республики Коми, вправе осуществлять нормативное регулирование вопросов территориального устройства местного самоуправления в Республике Коми.

3. Нормы Закона Республики Коми от 15 июня 2007 года N 46-РЗ "Об изменении границ муниципальных образований городского округа "Сыктывкар", муниципального района "Сыктывдинский", сельского поселения "Зеленец" и внесении в связи с этим изменений в некоторые законы Республики Коми" по своему содержанию и предназначению в системе правового регулирования регламентируют исключительно земельные правоотношения, в частности, установление новых границ между указанными в Законе муниципальными образованиями. При этом данный Закон не содержит общих правовых норм, регулирующих порядок и условия изменения границ между муниципальными образованиями, так как они предусмотрены в иных нормативных правовых актах, а потому не могут рассматриваться как нарушающие права заявительницы в оспариваемом в жалобе аспекте.

Положения Приложений N 1, N 81 и N 144 к Закону Республики Коми от 6 марта 2006 года N 13-PЗ "Об административно-территориальном устройстве Республики Коми" содержат картографические описания границ административно-территориального образования города республиканского значения Сыктывкара с подчиненными ему территориями, административной территории села Мохча с подчиненной ему территорией и административно-территориального образования Сыктывдинского района. По сути, эти нормы, измененные в связи с принятием Закона Республики Коми от 15 июня 2007 года N 46-РЗ "Об изменении границ муниципальных образований городского округа "Сыктывкар" и муниципального района "Сыктывдинский", сельского поселения "Зеленец" и внесении в связи с этим изменений в некоторые законы Республики Коми", лишь закрепляют властное распоряжение законодателя, установленное принятием иного нормативного правового акта.

В связи с этим положения указанных Приложений, сами по себе, не могут оцениваться как нарушающие права и свободы и не подлежат рассмотрению отдельно от положений Закона Республики Коми от 15 июня 2007 года N 46-РЗ "Об изменении границ муниципальных образований городского округа "Сыктывкар" и муниципального района "Сыктывдинский", сельского поселения "Зеленец" и внесении в связи с этим изменений в некоторые законы Республики Коми".

4. На основании положений статьи 92 Конституции Республики Коми местное самоуправление осуществляется на всей территории Республики Коми, в городских, сельских поселениях, муниципальных районах и городских округах; территории, состав, статус, административные центры и границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами Республики Коми в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Коми.

В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Данные конституционные положения корреспондируют нормам Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, которая вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года. В ней установлено, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве; под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (статья 2; часть первая статьи 3 и статья 5).

Гарантии местного самоуправления конкретизированы в части четвертой статьи 12 Федерального закона от 6 октября 2006 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Из положений статьи 2 Закона Республики Коми от 5 марта 2006 года N 11-РЗ "О территориальной организации местного самоуправления в Республике Коми" следует, что изменение границ муниципальных образований осуществляется законами Республики Коми в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Республики Коми.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Закона следует читать как "5 марта 2005 года"

Частью третьей статьи 2 Устава муниципального образования муниципального района "Сыктывдинский" (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого Закона) закреплено правило, в соответствии с которым изменение границы муниципального района осуществляется законом Республики Коми в порядке, установленном законодательством Российской Федерации с согласия населения муниципального района.

Таким образом, применительно к рассматриваемому вопросу, положения приведенных выше правовых норм по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают изменение границ муниципальных районов и поселений с учетом мнения населения, выраженного представительными органами этих муниципальных образований, в тех случаях, когда оно не влечет за собой упразднение, преобразование или изменение территориальной принадлежности существенной части территории населенных пунктов или поселений, которые выступают объектом территориальных изменений, при том, что мнение населения в отношении соответствующих территориальных изменений должно выявляться в порядке, предусмотренном положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и конкретизирующими их нормами законодательства Республики Коми, уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных органов.

Конституционное регулирование местного самоуправления предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия проведения муниципально-территориальных изменений независимо от их характера, сужения либо напротив, пространственной сферы реализации права на местное самоуправление, а также конкретного состава территорий, выступающих объектом изменений. При этом ни Конституция Российской Федерации, ни законодательство Республики Коми не определяют, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, что предполагает необходимость законодательного регулирования порядка реализации нормативного предписания части второй статьи 131 Конституции Республики Коми в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Коми.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "Конституции Республики Коми" имеется в виду "Конституции Российской Федерации"

Осуществляя свои регулятивные полномочия в указанной сфере, законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, однако, при этом не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципальных образований. Он должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, требуют непосредственного его волеизъявления. Иное означало бы, что местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым, в частности, запретом на ограничение прав местного самоуправления.

Между тем, применительно к вопросам, поставленным Лузяниной Л.Г. в своей жалобе, выводы о соблюдении или несоблюдении конституционного требования об учете мнения населения при изменении границ муниципальных образований, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, в каждом конкретном случае могут быть сделаны только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств (определения от 13 июля 2000 года N 195-О, от 17 июля 2006 года N 137-О, от 3 апреля 2007 года N 171-О-П и др.). Однако в силу частей второй и третьей статьи 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" Конституционный Суд Республики Коми решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов государственной власти Республики Коми.

На основании этих нормативных положений также не подлежит проверке Конституционным Судом Республики Коми довод Лузяниной Л.Г. о том, что в связи с принятием оспариваемых нормативных правовых актов сократилась площадь земельного участка, которым она владеет в целях ведения личного подсобного хозяйства. Определение фактических границ земельного участка и его площади подлежат определению, а спорные вопросы заявительницы с муниципальным образованием муниципальный район "Сыктывдинский" - разрешению, в установленном законодательством порядке.

Во всяких подобных случаях, на основании пункта первого части первой статьи 39 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" Конституционный Суд Республики Коми принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению.

Заявительницей уплачена государственная пошлина. В связи с тем, что данная жалоба не может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Коми, государственная пошлина подлежит возврату.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью первой статья 39, частями первой, второй статьи 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Лузяниной Людмилы Григорьевны, поскольку разрешение поставленных в ней вопросов Конституционному Суду Республики Коми неподведомственно и поскольку она не отвечает требованиям Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", в соответствии с которыми жалоба признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Республики Коми по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Возвратить уплаченную Лузяниной Л.Г. государственную пошлину в размере 300 рублей.

4. Настоящее Определение подлежит официальному опубликованию в журнале "Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и размещению на официальном сайте Республики Коми в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (на официальном Интернет-портале Республики Коми).

Конституционный Суд Республики Коми