Заочное решение Вуктыльского городского суда от 13 июля 2015 г. по делу N 2-218/2015 "О признании недействующим решения Совета МО муниципального района "Вуктыл" от 29.04.2015 N 310 "Об утверждении Положения по организации и осуществлению контроля за принятием мер по устранению нарушений, выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой МО МР "Вуктыл"

Именем Российской Федерации город Вуктыл Республики Коми 13 июля 2015 года

Вуктыльский городской суд Республики Коми

в составе председательствующего судьи Явоненко М.Ю.,

при секретаре Шардиной Е.В.,

с участием прокурора - помощника прокурора г. Вуктыл Республики Коми Степанова С.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г. Вуктыл Республики Коми к Совету муниципального района "Вуктыл" о признании противоречащим федеральному законодательству решения Совета муниципального района "Вуктыл" от 29.04.2015 N 310, установил:

Прокурор г. Вуктыл Республики Коми обратился в суд в порядке ч. 1 ст. 251 ГПК РФ с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству решения Совета муниципального района "Вуктыл" от 29.04.2015 N 310 "Об утверждении Положения об организации и осуществлении контроля за принятием мер по устранению нарушений, выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой МО МР "Вуктыл".

В судебном заседании прокурор требования поддержал в полном объеме.

Ответчик о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, в судебное заседание представитель не явился. В соответствии с ч. 4 ст. 167 ГПК РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствии ответчика, извещенном о времени и месте судебного заседания, если он не сообщил суду об уважительных причинах неявки, и не просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Заслушав доводы прокурора, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о необходимости частичного удовлетворения требований прокурора.

Судом установлено, что 29.04.2015 Советом муниципального района "Вуктыл" принято решение "Об утверждении Положения об организации и осуществлении контроля за принятием мер по устранению нарушений, выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой МО МР "Вуктыл". В соответствии с пунктом 2 данный документ вступил в силу с 29.04.2015, опубликован на официальном сайте администрации муниципального района "Вуктыл" http://www.vuktyl.com, 07.05.2015.

Прокуратурой г. Вуктыла в рамках осуществления надзора за законностью муниципальных нормативных правовых актах проведена проверка решения Совета муниципального района "Вуктыл" от 29.04.2015 N 310, в ходе которой установлено, что данный нормативный правовой акт не соответствует федеральному и региональному законодательству, а также содержит коррупциогенные факторы.

На решение Совета муниципального района "Вуктыл" от 29.04.2015 N 310 "Об утверждении Положения об организации и осуществлении контроля за принятием мер по устранению нарушений, выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой МО МР "Вуктыл" 07.05.2015 исполняющим обязанности прокурора г. Вуктыла принесен протест, который рассмотрен и отклонен на очередном заседании сессии Совета МР "Вуктыл" 04.06.2015.

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

В соответствии с ч. 2, ч. 3 ст. 2 Федерального закона 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом N 6-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. При этом Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и Закону N 6-ФЗ.

Отдельные вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований в Республике Коми установлены Законом Республики Коми от 29.12.2011 N 166-РЗ "О некоторых вопросах организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований в Республике Коми".

Согласно ч. 3 ст. 14 Федерального закона 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" органы государственной власти и государственные органы субъектов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления и муниципальные органы, организации, в отношении которых контрольно-счетные органы вправе осуществлять внешний государственный и муниципальный финансовый контроль, их должностные лица, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения в установленные законами субъектов Российской Федерации сроки обязаны представлять в контрольно-счетные органы по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, аналогичная норма закреплена в ст. 2 Закона Республики Коми от 29.12.2011 N 166-РЗ "О некоторых вопросах организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований в Республике Коми".

Полномочия контрольно-счетного органа определены ст. 9 Федерального закона 07.02.2011 N 6-ФЗ, к которым относится, в том числе полномочие требовать в пределах своей компетенции от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных при проведении контрольных мероприятий, необходимых копий документов, заверенных в установленном порядке, а также составлять акты по фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами проверяемых органов и организаций документов и материалов, запрошенных при проведении контрольных мероприятий.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона 07.02.2011 N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений, а в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению - предписание.

При этом неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счетного органа, а также непредставление информации по его требованию, влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

В случае, если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета, а также средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда субъекта Российской Федерации, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольно-счетный орган в установленном порядке незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы (ч. 8 ст. 16 Федерального закона 07.02.2011 N 6-ФЗ).

Таким образом, контрольно-счетные органы наделены федеральным законодательством достаточными полномочиями, направленными на устранение выявленных в ходе контрольных мероприятий нарушений, а также для получения информации, документов и материалов, необходимых для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Иные полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования, направленные на устранение нарушений, выявленных в ходе контрольных мероприятий, в том числе право требовать документы, не предусмотренные законодательством, Федеральный закон 07.02.2011 N 6-ФЗ не содержит.

Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный акт устанавливает более широкие правомочия контрольно-счетного органа, чем это предусмотрено федеральным и региональным законодательством, что может повлечь нарушение баланса интересов объектов контроля.

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В соответствии с подп. 1 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией.

В соответствии с подп. 2.2 Положения по организации и осуществлению контроля за принятием мер по устранению нарушений, выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой МО МР "Вуктыл" в течение 7 рабочих дней со дня получения отчета руководителем объекта проверок (в отношении которого осуществлялась проверка) составляется, подписывается, согласовывается и утверждается План мероприятий.

Данный подпункт Положения содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный пп. "в" п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Методика) - юридико-лингвистическая неопределенность, поскольку не конкретизировано план каких мероприятий должен составить руководитель объекта проверки.

Согласно п. 3.3 оспариваемого Положения работа над нарушениями должна строится не только исходя из решения проблем при помощи финансовых расходов, но и внутренних возможностей по сокращению затрат, повышению результативности, за счет повышения результативности, сбора и анализа данных, обмена информации.

Наряду с этим, как указано в ч. 3 ст. 14 Федерального закона 07.02.2011 N 6-ФЗ должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций, которые вправе самостоятельно определять порядок устранения выявленных нарушений и решать вопрос по привлечению к ответственности лиц, их допустивших.

В силу п. 4.2 оспариваемого Положения, если проведенные мероприятия не устранили нарушения, начинается повторный анализ нарушений и повторяется до полного устранения причин выявленных нарушений или обоснования нецелесообразности или невозможности устранения первопричин данного нарушения.

Названный пункт Положения содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные пп. "а" п. 3 и пп. "в" п. 4 Методики - широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, а также юридико-лингвистическая неопределенность - употребление категорий оценочного характера, такие формулировки как "нецелесообразность или невозможность устранения первопричин", являются формулировками оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, допускающими их различные трактовки, ни названным пунктом, ни самим Положением не определены критерии, по которым устанавливается нецелесообразность или невозможность устранения первопричин нарушений, что в ходе правоприменения может получить признак избирательности.

В силу п. 4.3 оспариваемого Положения результативность выполненных мероприятий оценивается, но не позднее трех месяцев с момента их исполнения и подтверждается исключением (или снижением) случаев повторного возникновения (предотвращения возникновения) нарушений.

В соответствии с п. 5.2 Положения при неисполнении мероприятий делается обоснование и разрабатываются дальнейшие мероприятия с указанием даты исполнения и ответственного лица, о чем делается указание в отчете, прилагаемом к плану мероприятий.

Данный пункт оспариваемого Положения не содержит указание на конкретный орган или должностное лицо, которое устанавливает факт неисполнения мероприятий и разрабатывает дальнейшие мероприятия.

Разделы 3 и 4 оспариваемого Положения также не содержат указания на орган и должностное лицо, которое осуществляет анализ нарушений и установление причин, а также анализ выполнения плана мероприятий.

Отсутствие правовой регламентации названных вопросов является коррупциогенным фактором, предусмотренным пп. "а" п. 3 Методики - широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, отсутствие указания на орган и должностное лицо, которое обязано совершать конкретные действия во исполнение п. 5.2, а также разделов 3 и 4 Положения, в силу неопределенности конкретных лиц, которым предписано их принимать, делает невозможным применение названных норм Положения.

Кроме того, поскольку оспариваемое Положение устанавливает порядок и формы воздействия контрольно-счетного органа муниципального образования на объекты проверок в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий, оно содержит в себе коррупциогенный фактор, предусмотренный пп. "е" п. 3 Методики, что приводит к излишнему административному давлению на объекты проверки со стороны контрольно-счетного органа, а также вмешивается в их оперативно-хозяйственную деятельность, что является недопустимым.

В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих Постановлениях от 30.07.2011 N 13-П, от 14.07.2005 N 8-П указал, что нормативные правовые акты должны быть понятными, точными и недвусмысленными и согласованными с системой действующего правового регулирования. Иное означает возможность неоднозначного понимания, истолкования закона и его произвольного применения. В связи с этим Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 25 Постановления от 29.11.2007 N 48 разъяснил, что неопределенность правовой нормы является самостоятельным основанием для признания ее недействующей; если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что заявление прокурора г. Вуктыл Республики Коми о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим решения Совета муниципального района "Вуктыл" от 29.04.2015 N 310 "Об утверждении Положения об организации и осуществлении контроля за принятием мер по устранению нарушений, выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой МО МР "Вуктыл" подлежит удовлетворению.

В соответствии с частью 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Принимая во внимание, что оспариваемый нормативный акт был опубликован на сайте администрации муниципального района "Вуктыл", решение суда после вступления в силу подлежит публикации на сайте администрации муниципального района "Вуктыл".

Руководствуясь ст.ст. 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

требования прокурора г. Вуктыл Республики Коми к Совету муниципального района "Вуктыл" о признании противоречащим федеральному законодательству решения Совета муниципального района "Вуктыл" от 29.04.2015 N 310 - удовлетворить.

Признать решение Совета муниципального района "Вуктыл" от 29.04.2015 N 310 "Об утверждении Положения об организации и осуществлении контроля за принятием мер по устранению нарушений, выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой МО МР "Вуктыл" недействующим полностью со дня его принятия - 29.04.2015.

После вступления решения в законную силу решение подлежит публикации на сайте администрации муниципального района "Вуктыл".

В соответствии со ст. 237 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации ответчик вправе подать в Вуктыльский городской суд Республики Коми заявление об отмене заочного решения суда в течение семи дней со дня вручения ему копии данного решения.

Заочное решение суда может быть обжаловано сторонами также в апелляционном порядке в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Республики Коми в течение месяца по истечении срока подачи ответчиком заявления об отмене этого решения суда, а в случае, если такое заявление подано, - в течение месяца со дня вынесения определения суда об отказе в удовлетворении этого заявления.

Заочное решение суда вступает в силу по истечении сроков его обжалования, предусмотренных ст. 237 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

М.Ю. Явоненко