Определение Конституционного Суда Республики Коми от 23 мая 2007 г. "О проверке конституционности решений Совета муниципального образования "Усть-Вымский район" от 20 декабря 2004 года N 15/3-148 "О мерах социальной поддержки специалистов муниципальных учреждений МО "Усть-Вымский район", работающих в сельских населенных пунктах и поселках городского типа", дополненное решением от 21 января 2005 года N 17/3-165, и от 1 марта 2007 года N 38/3-393 "О мерах социальной поддержки граждан, проживающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа" по жалобе граждан Л.М.Бессоновой, Г.М.Вислогузовой и др."

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего Ю.В.Гаврюсова, судей Л.В.Батмановой и П.Ф.Пунегова, рассмотрев обращение граждан Л.М.Бессоновой, Г.М.Вислогузовой и др. с жалобой на неконституционность решений Совета муниципального образования "Усть-Вымский район" от 20 декабря 2004 года N 15/3-148, дополненное решением от 21 января 2005 года N 17/3-165, и от 1 марта 2007 года N 38/3-393 "О мерах социальной поддержки граждан, проживающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа", установил:

1. Граждане Л.М.Бессонова, Г.М.Вислогузова, В.Ф.Грохольская, З.Н.Глушкова, М.Н.Зуева, Н.А.Леушко, З.М.Михайлова, Г.М.Пшенко, Г.И.Растегаева, Е.Н.Сеничева, Г.П.Третьякова обратились в Конституционный Суд Республики Коми с жалобой на неконституционность решений Совета муниципального образования "Усть-Вымский район" от 20 декабря 2004 года N 15/3-148 "О мерах социальной поддержки специалистов муниципальных учреждений МО "Усть-Вымский район", работающих в сельских населенных пунктах и поселках городского типа", дополненное решением от 21 января 2005 года N 17/3-165, и от 1 марта 2007 года N 38/3-393 "О мерах социальной поддержки граждан, проживающих в сельских населенных пунктах или поселках городско типа".

В жалобе заявители просят признать указанные нормативные акты в части отмены (решение от 20 декабря 2004 года) и снижения (решения от 21 января 2005 года и 1 марта 2007 года) мер социальной поддержки педагогам-пенсионерам, проживающим в сельской местности, не соответствующими статьям 11, 16, 18, и 40 Конституции Республики Коми. В обосновании жалобы они указали, что оспариваемые нормативные акты, предусматривающие лишь 50-процентное освобождение пенсионеров-педагогов, проживающих в сельской местности и рабочих поселках, от оплаты жилья и электроэнергии, ущемляют их законные права и интересы, поскольку ранее действовавшим законодательством - до принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ - они были полностью освобождены от такой оплаты. Суммы расходов на оплату жилья и коммунальных услуг даже в половинном размере лишают их значительной части пенсионного обеспечения, являются существенными и обременительными. Заявители обращались к мировым судьям по месту жительства с исковыми требованиями о возврате с обслуживающих жилищных организаций переплаченных ими сумм за жилье и электроэнергию, однако во взысканиях им было отказано со ссылкой на то, что ныне действующее законодательство не предусматривает полного освобождения от оплаты жилья и электроэнергии пенсионеров из числа педагогов, проживающих в сельской местности.

2. Как следует из материалов дела, за перешедшими на пенсию педагогическими работниками, проживающими в сельской местности и имеющими стаж педагогической деятельности там же не менее 10 лет, и за проживающими с ними членами их семей сохранялось право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением. Первоначально такое право было предоставлено лишь работающим учителям на основании постановления Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 года. Впоследствии постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года (подпункт "б" пункта 6) это право было распространено и на перешедших на пенсию педагогов. С этого времени указанные лица пользовались правом на бесплатное жилье с освещением и отоплением. На территории Республики Коми реализация указанного права происходила на основании постановления Совета Министров Коми АССР от 7 июля 1986 года (в редакции Указов Главы Республики Коми от 20 октября 1997 года N 229 и от 13 февраля 2001 года N 67) , утвердившего Перечень проживающих в сельской местности и рабочих поселках Коми АССР работников просвещения, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и сельского хозяйства, которым предоставляются бесплатно коммунальные услуги.

Социальная поддержка педагогов-пенсионеров в соответствии с указанными актами осуществлялась, начиная с 1971 года вплоть до конца 2004 года, несмотря на то, что в Законе РФ от 10 июня 1992 года "Об образовании" (с изменениями и дополнениями) к числу лиц, пользующихся льготами, установленными в данной местности для специалистов сельского хозяйства, отнесены лишь педагогические работники образовательных учреждений (абзац третий пункта 5, пункт 9 статьи 55).

Впоследствии, Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) абзац 3 пункта пятого статьи 55 Закона "Об образовании" был дополнен положением о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки указанным лицам, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации. В части реализации этого правомочия Закон Республики Коми от 12 ноября 2004 года "О социальной поддержке населения в Республике Коми" не предусмотрел освобождение от оплаты жилья и коммунальных услуг пенсионеров из числа бывших педагогов. К этому времени постановлением Правительства Республики Коми от 18 октября 2004 года было отменено и приведенное выше постановление Совета Министров Коми АССР от 7 июля 1986 г., на основании которого применялись меры социальной поддержки к перешедшим на пенсию педагогам, проживающим в сельской местности Республики Коми.

Постановлением Конституционного Суда Республики Коми от 24 января 2006 года по жалобе гражданина B.C.Елизарова было признано неконституционным постановление Правительства Республики Коми от 18 октября 2004 года в части ликвидации оспариваемых мер социальной поддержки пенсионеров из числа бывших педагогов как противоречащее статьям 11, 40 (часть 1) и 65 Конституции Республики Коми. При этом Суд исходил из объявленного в преамбуле и в статье 153 (часть 2) Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ принципа недопустимости снижения достигнутого уровня социальной защиты граждан в системной связи с формально не отмененными обязательствами Российской Федерации в отношении данной категории граждан, следующими из вышеуказанных нормативных актов Союза ССР. По этой же причине не подвергалась сомнению конституционность соответствующих норм (статьи 55) Федерального закона от 10 июня 1992 года "Об образовании" (в редакции закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) и Закона Республики Коми от 18 октября 2004 года "О социальной поддержке населения в Республике Коми", как непосредственно не регулирующих спорные правоотношения.

Несмотря на указанное решение Конституционного Республики Коми, меры социальной поддержки, оказываемые сельским пенсионерам-педагогам на основании постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года (подпункт "б" пункта 6), а также постановления Совета Министров Коми АССР от 7 июля 1986 года (в редакции Указов Главы Республики Коми от 20 октября 1997 года N 229 и от 13 февраля 2001 года N 67) возобновлены не были. Причиной этому является правоприменительная позиция Верховного Суда Российской Федерации, выраженная в ряде определений по конкретным делам (определения от 28 декабря 2005 года N 29-Г05-13, от 19 апреля 2006 года N 56-Г06-10). Согласно этой позиции, отсутствие в статье 55 Закона РФ "Об образовании" в перечне лиц, полностью освобожденных от оплаты жилья и электроэнергии, пенсионеров из числа педагогов, проработавших в селах или рабочих поселках не менее 10 лет и проживающих там, исключает применение к ним указанной меры социальной поддержки. При этом ранее принятые на уровне Союза ССР нормы, предоставлявшие этим лицам такие меры, применяться не могут, поскольку в коллизии с более поздними нормами, не предусматривающими таких мер, последние обладают приоритетом. По мнению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, подтвержденному в определении от 28 декабря 2005 года N 29-Г05-13, установление мер социальной поддержки учителям-пенсионерам является правом, а не обязанностью субъекта Российской Федерации. Заявителям, обращавшимся в суды, в том числе и со ссылкой на постановление Конституционного Суда Республики Коми от 24 января 2006 года за востребованием ранее оказывавшихся мер социальной поддержки, было отказано на основании приведенной выше позиции Верховного Суда Российской Федерации. Такой же позиции, как видно из представленного в суд отзыва, придерживается и Глава Республики Коми.

Между тем, такое истолкование Верховным Судом Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации статьи 55 Закона РФ от 10 июня 1992 года "Об образовании" (в редакции Закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) ставит под сомнение конституционность правоприменения этой нормы.

Право пенсионеров-педагогов, проживающих в сельской местности, на бесплатное жилье и электроэнергию изначально возникло на основании постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года (подпункт "б" пункта 6) и в дальнейшем, в силу особенностей правового регулирования того времени, никакими законодательными актами ни Союза ССР, ни Российской Федерации не дублировалось. После суверенизации Российской Федерации реализация этого права продолжалась вполне легитимно на основании статьи 4 Закона РСФСР от 24 октября 1990 года "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР" вплоть до 2005 года, то есть правомочность оказания таких, на федеральном уровне обеспеченных, мер социальной поддержки не ставилась под сомнение вплоть до вступления в силу новой редакции статьи 55 Федерального закона "Об образовании", созданной Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.

Однако, возложение федеральным законодателем в статье 55 Федерального закона "Об образовании" (в редакции Закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) функции по определению условий, размера и порядка предоставления мер социальной поддержки указанным в ней лицам на субъекты Российской Федерации повлекло отказ, в частности органов исполнительной власти Республики Коми, на предоставление мер социальной поддержки сельским пенсионерам-педагогам, как не упомянутым в этой норме. В некоторых субъектах Российской Федерации произошло снижение уровня оказания им социальной помощи. Подобная практика признана законной Верховным Судом Российской Федерации. Вместе с тем, иного механизма реализации права на федеральные, по своей обязательственной природе, меры социальной поддержки, установленные формально действующими поныне постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года (подпункт "б" пункта 6), а также постановлением Совета Министров Коми АССР от 7 июля 1986 года, на сегодняшний день нет.

Такое правоприменение противоречит принципам правовой справедливости и равенства, на которых основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации как правовом и социальном государстве, в том числе права на социальное обеспечение. Эти принципы, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 29 января 2004 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", предполагают правовую определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной политики в сфере социального обеспечения. Это, как и точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе соответствующих решений правоприменителей, включая суды, необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 24 мая 2001 года по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан и означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого ими в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями статей 1 (часть 1), 2, 18, 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации, поскольку, по смыслу указанных конституционных положений, изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. Приведенные правовые позиции неоднократно применялись Конституционным Судом Российской Федерации (постановление от 23 декабря 2004 года N 19-П, определение от 3 октября 2006 года N 471-О), в том числе и по делам, возникшим из проверки конституционности отдельных норм Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (постановление от 15 мая 2006 года N 5-П, определение от 27 декабря 2005 года N 502-О и др.).

Поскольку правоприменение статьи 55 (абзац третий пункта 5) Федерального закона от 10 июня 1992 года "Об образовании" (в редакции Закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) является блокирующим для применения к сельским педагогам-пенсионерам мер социальной поддержки, оказывавшихся им до 1 января 2005 года на основании постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года (подпункт "б" пункта 6), то, по мнению Конституционного Суда Республики Коми, следует проверить конституционность этой нормы и соответствие ее правоприменения статьям 1, 2, 18 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Подлежащий проверке закон может быть применен в конкретном (настоящем) деле, рассматриваемом судом, поэтому имеются основания для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 56 (часть 2) и 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми определил:

1. Обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии статьи 55 (абзац третий пункта 5) Федерального закона от 10 июня 1992 г. "Об образовании" (в редакции Закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) Конституции Российской Федерации, её статьям 1, 2, 18 и 55 (часть 2).

2. Производство по настоящему делу приостановить до рассмотрения запроса Конституционным Судом Российской Федерации.

3. Настоящее определение подлежит опубликованию в Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми и газете "Республика".

Конституционный Суд

Республики Коми