Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 28 июня 2005 г. N А47-17784/2004АК-23 Суд признал незаконным постановление административной комиссии о привлечении индивидуального предпринимателя к ответственности за нарушение порядка размещения наружной рекламы, поскольку административным органом был нарушен порядок привлечения к ответственности, т.к. протокол и постановление по делу об административном правонарушении были приняты в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, либо его законного представителя (извлечение)

Решение Арбитражного суда Оренбургской области
от 28 июня 2005 г. N А47-17784/2004АК-23
(извлечение)

Индивидуальный предприниматель Ковылина Татьяна Николаевна, г.Оренбург обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 19 от 14.12.2004 г., вынесенного Административной комиссией Северного административного округа г. Оренбурга.

В ходе судебного заседания предпринимателем заявлено требование о взыскании судебных издержек (расходов на представителя) в сумме 5000 рублей. Поскольку принятыми судом мерами было установлено, что у данного административного органа отсутствует статус юридического лица и самостоятельные источники финансирования, а его полномочия определены в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, определением суда от 01.04.2005 г. к участию в деле были привлечены Администрация Оренбургской области и Финансовое управление Оренбургской области в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора.

Определением суда от 13.05.2005 г. к участию в деле в качестве второго ответчика привлечен субъект Российской Федерации - Оренбургская область в лице ее органа Администрации Оренбургской области на основании абз. 2 ч. 2 ст.46 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Определением суда от 19.05.2005 г. процессуальное положение Финансового управления Оренбургской области изменено, и с согласия заявителя данный финансовый орган привлечен в качестве ответчика по делу.

Ходатайств, отводов судье и помощнику судьи не заявлено.

Процессуальные права и обязанности разъяснены в порядке, установленном ст. 41 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Как следует из материалов дела, членами Административной комиссии Северного административного округа г. Оренбурга Бахчеевой О.Н. и Серовой Т.А. 09.12.2004 г. была проведена проверка соблюдения порядка размещения наружной рекламы в отношении индивидуального предпринимателя Ковылиной Татьяны Николаевны по адресу г. Оренбург, ул. Салмышская, д. 24 на прилегающей территории магазина "Уют".

В ходе проверки установлен факт размещения рекламного тендера без разрешительных документов в неустановленном для этих целей месте.

Факт правонарушения зафиксирован в протоколе об административном правонарушении б/н от 09.12.2004 г., составленном в присутствии продавца Труфановой, которой была передана копия протокола (л.д. 13).

14.12.2004 г. Административная комиссия Северного административного округа г.Оренбурга в составе председательствующего Пашкова М.Н. и секретаря Чистякова В. Г. рассмотрела материалы административного дела и вынесла оспариваемое в рамках настоящего дела постановление по делу об административном правонарушении N 19 от 14.12.2004 г., в соответствии с которым действия индивидуального предпринимателя Ковылиной Т.Н. квалифицированы по ст. 26 Закона Оренбургской области от 01.10.2003 г. N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" как нарушение порядка размещения наружной рекламы.

Оспариваемым постановлением индивидуальный предприниматель была привлечена к административной ответственности в размере 15 МРоТ (1500 рублей).

Не согласившись с принятым постановлением, индивидуальный предприниматель оспорила его в судебном порядке.

В ходе судебного заседания заявитель требования свои требования поддерживает, просит признать оспариваемое постановление незаконным по мотиву грубого нарушения административным органом порядка привлечения к административной ответственности (составление протокола в отсутствие законного представителя индивидуального предпринимателя и вынесение постановления без участия представителя и без надлежащего извещения индивидуального предпринимателя о месте и времени) и взыскать судебные издержки за счет бюджета субъекта Российской Федерации, наделившего Административную комиссию соответствующими полномочиями.

По утверждению заявителя, на момент вынесения оспариваемого постановления Административная комиссия Северного административного округа г.Оренбурга являлась легитимным административным органом и была наделена соответствующими полномочиями на основании Указа главы администрации (губернатора) Оренбургской области от 30.06.2004 г. N 109-ук и положений п. 3 ст. 20 Закона Оренбургской области от 06.09.2004 г. N 1453/231-III-ОЗ "Об административных комиссиях в Оренбургской области" в редакции, действующей на момент вынесения оспариваемого постановления.

Представитель Административной комиссии Северного административного округа г. Оренбурга возражает против удовлетворения заявленных требований, считает, что оспариваемое постановление является законным, поскольку продавец предпринимателя, участвовавшая при составлении протокола по делу об административном правонарушении, выступает в качестве его законного представителя в рассматриваемых правоотношениях. В части, касающейся установления полномочий данного административного органа, представитель Административной комиссии поддерживает позицию заявителя и считает, что данный орган на момент принятия оспариваемого постановления существовал и являлся легитимным в соответствии с Указом главы администрации (губернатора) Оренбургской области от 30.06.2004 г. N 109-ук и положений п. 3 ст. 20 Закона Оренбургской области от 06.09.2004 г. N 1453/231-III-ОЗ "Об административных комиссиях в Оренбургской области" в редакции, действующей на момент вынесения оспариваемого постановления.

Представители Администрации Оренбургской области и Финансового управления Оренбургской области считают, что на момент вынесения оспариваемого постановления Административная комиссия Северного административного округа г.Оренбурга не была наделена соответствующими полномочиями, поскольку полномочия ранее созданной Административной комиссии Северного административного округа г. Оренбурга утратили силу 29.11.2004 г. в связи с признанием утратившим силу указа главы администрации области от 30.06.2004 г. N 109-ук "Об административных комиссиях на территории Оренбургской области", а действующая в настоящее время Административная комиссия Северного административного округа г. Оренбурга была создана лишь 01.02.2005 г. указом главы администрации Оренбургской области N 18-ук от 01.02.2005 г. "О внесении изменений и дополнений в указ главы администрации области от 29.11.2004 г. N 147-ук".

Кроме того, представитель Финансового управления Оренбургской области считает, что данный орган не является надлежащим ответчиком по требованию о взысканию судебных издержек, поскольку обращение взыскания на бюджетные средства по требованию о взыскании судебных издержек не допускается в силу положений ст. 239 Бюджетного кодекса РФ.

Суд признает требования заявителя в части оспаривания постановления по делу об административном правонарушении обоснованными и подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

В силу положений ч. 2 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий у административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч. 2 ст. 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствуют закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

В силу п. 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" положения статьи 28.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Суду при рассмотрении вопроса об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (ч. 2 ст. 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

В соответствии п. 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом РФ об административных правонарушениях, является основанием для отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Заслушав доводы заявителя и административного органа, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление вынесено с грубыми нарушениями порядка привлечения к административной ответственности, поскольку при вынесении постановления не могли быть установлены все обстоятельства, имеющие значение для дела (п.п. 4 п. 1 ст. 29.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Так, в соответствии со ст. 28.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях о совершении правонарушения составляется протокол, в котором отражается объяснение физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (ч. 2); при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе (ч. 3); указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются (ч. 4).

Согласно ч. 2 ст. 25.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях законными представителями физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (несовершеннолетнего либо лишенного возможности самостоятельно реализовывать свои права) являются его родители, усыновители, опекуны или попечители.

Таким образом, законодатель установил для лица, привлекаемого к административной ответственности, право на защиту своих интересов самостоятельно либо с участием представителя, действующего на основании закона, что исключает право административных органов составлять по своему выбору протоколы с участием работников предпринимателей, привлекаемых к административной ответственности (водителей, продавцов-кассиров и т.д.), считая их надлежащими представителями предпринимателей (представительство из обстановки). Для целей гражданского оборота на основании ч. 1 ст. 182 Гражданского кодекса РФ такие работники могут считаться представителями, когда это явствует из обстановки, в которой они действуют, однако, Кодекс РФ об административных правонарушениях не рассматривает их в качестве надлежащих представителей индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при составлении протоколов об административных правонарушениях.

Поскольку в рассматриваемом случае протокол по делу об административном правонарушении составлен с участием наемного работника индивидуального предпринимателя без доказательств надлежащего извещения самого предпринимателя о месте и времени составления протокола, специальных полномочии продавцу на представительство в административных правоотношениях (доверенность) не представлялось, положения ст. 28.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях не соблюдены, в результате чего лицо, привлекаемое к административной ответственности, фактически было лишено возможности защищать свои интересы установленными законом способами при составлении протокола.

Согласно положениям ч. 1 ст. 25.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы и пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим законом.

В соответствии с частью 2 указанной выше статьи дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении данного лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Согласно п.4 ч.1 ст.29.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях при рассмотрении дела об административном правонарушении выясняется, извещены ли участники производства в установленном порядке, выясняются причины их неявки, и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Материалы дела не содержат данных о надлежащем и своевременном извещении заявителя о дате составления протокола и рассмотрении материалов по делу об административном правонарушении при вынесении оспариваемого постановления. Ответчик (административная комиссия) не представил доказательств принятия иных предусмотренных мер по извещению или обеспечению присутствия заявителя на составлении протокола и при рассмотрении материалов дела об административном правонарушении.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что ответчиком (административной комиссией) были нарушены права заявителя как лица, в отношении которого велось производство по делу об административном правонарушении, а также процессуальный порядок производства по делу, установленный Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Кроме того, административным органом не представлено надлежащих доказательств события административного правонарушения, поскольку осмотр территории, на которой находился рекламный щит, не производился, место расположения не фиксировалось, протокол по делу об административном правонарушении, как следует из вышеизложенного, составлен в одностороннем порядке (поскольку он не подписан лицом, привлекаемым к административной ответственности).

Совокупность указанных нарушений, допущенных административным органом, является существенным нарушением прав и законных интересов лица, привлекаемого к административной ответственности, что в силу ч. 6 ст. 210, ч. 2 ст. 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ является основанием для признания незаконным и отмены постановления административного органа.

При таких обстоятельствах требования заявителя следует признать обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Суд отклоняет доводы Администрации Оренбургской области и Финансового управления Оренбургской области об отсутствии у Административной комиссии Северного административного округа г.Оренбурга полномочий на вынесение оспариваемого постановления, исходя из следующего.

В ходе рассмотрения дела установлено, что деятельность административных комиссий как органов административной юрисдикции субъекта Российской Федерации на территории Оренбургской области в декабре 2004 года регулировалась положениями Закона Оренбургской области от 06.09.2004 г. N 1453/231-III-ОЗ "Об административных комиссиях в Оренбургской области" в редакции, действующей с 24.09.2004 г. до 28.12.2004 г.

В соответствии с положениями ст. 5 названного Закона состав административных комиссий определяется и утверждается главой администрации (губернатором) Оренбургской области на основании предложений органов государственной власти области, органов местного самоуправления муниципальных образований, общественных организаций в количестве 7-15 человек.

Вместе с тем, п. 3 ст. 20 (в редакции, действующей на момент вынесения постановления) названного закона установил легитимность деятельности административных комиссий, созданных указом главы администрации Оренбургской области N 109-ук от 30.06.2004 г.

Поскольку указ главы администрации области N 147-ук от 29.11.2004 г., отменивший ранее действовавший указ N 109-ук от 30.06.2004 г., не утвердил при этом новый состав Административной комиссии Северного административного округа г. Оренбурга, но и не прекратил ее полномочия, суд считает, что при определении статуса и состава данного административного органа на момент вынесения оспариваемого постановления следует руководствоваться положениями п. 3 ст. 20 Закона Оренбургской области N 1453/231-III-ОЗ "Об административных комиссиях в Оренбургской области" в редакции, действующей с 24.09.2004 г. до 28.12.2004 г., как акта, имеющего большую юридическую силу.

Административное законодательство относится к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, соответственно, создание административных комиссий и принятие законов об административных правонарушениях относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и полномочия, связанные с созданием административных комиссий, являются государственными полномочиями.

Поскольку субъект Российской Федерации при реализации данного полномочия не наделил административные комиссии статусом юридического лица и не определил источников их финансирования, ответственность за действия органов административной юрисдикции должен нести субъект Российской Федерации.

Вместе с тем, суд не усматривает оснований для удовлетворения требований о взыскании судебных издержек, поскольку заявителем не представлено надлежащих доказательств относимости и допустимости фактически понесенных им расходов к рассмотрению настоящего дела.

Единственным доказательством судебных издержек по настоящему делу является квитанция к приходному кассовому ордеру N 17 от 28.12.2004 г., согласно которой индивидуальным предпринимателем в кассу коллегии адвокатов "Лидер" была внесена денежная сумма в размере 5000 рублей в качестве оплаты за оказанные услуги без указания перечня оказанных услуг. Указанная квитанция не может быть признана доказательством того, что уплаченная по ней денежная сумма является судебными издержками по настоящему делу, поскольку представитель по настоящему делу действовал в арбитражном процессе на основании нотариально удостоверенной доверенности, выданной от имени одного физического лица другому физическому лицу (копия доверенности имеется в материалах дела - л.д. 6). Ордер либо иные доказательства того, что представитель заявителя выступает в настоящем процессе в качестве адвоката, в обоснование требования о взыскании судебных издержек не представлено, материалы дела таких доказательств не содержат, равно как и сведений о том, какие конкретно услуги были оплачены заявителем по указанному выше приходному ордеру, оказаны ли данные услуги фактически и кто является их исполнителем.

При таких обстоятельствах в удовлетворении требований о взыскании судебных издержек следует отказать.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

1. Заявленное требование удовлетворить. Признать незаконным и отменить постановление по делу об административном правонарушении N 19 от 14.12.2004 г., вынесенное Административной комиссией Северного административного округа г. Оренбурга в отношении индивидуального предпринимателя Ковылиной Татьяны Николаевны, проживающей по адресу: г.Оренбург, ул. Чкалова, д.30, кв.49.

2. В удовлетворении требований заявителя о взыскании судебных издержек отказать.

Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.

Решение суда, вступившее в законную силу, может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Уральского округа не позднее двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого решения.

Резолютивная часть решения объявлена 24 июня 2005 г.

Решение в полном объеме изготовлено 28 июня 2005 г.