Справка Оренбургского областного суда по результатам изучения судебной практики по рассмотрению мировыми судьями и судьями районных (городских) судов Оренбургской области в 2009 году дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ

Обобщение судебной практики рассмотрения судьями районных (городских) судов и мировыми судьями Оренбургской области в 2009 году дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, проведено в соответствии с планом работы Оренбургского областного суда на 1 полугодие 2010 года на основе изучения дел об административных правонарушениях, поступивших от мировых судьей Оренбургской области, а также практики Оренбургского областного суда по рассмотрению жалоб (протестов) на постановления по делам об административных правонарушениях.

В ходе обобщения изучены дела об административных правонарушениях анализируемой категории, рассмотренные судами г. Оренбурга в 2009 году.

Обобщение судебной практики показало, что при рассмотрении мировыми судьями дел, возбужденных на основании ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, возникают определенные сложности при выяснении следующих вопросов.

I. Определение события и состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях

Учитывая диспозицию ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, подлежащих выяснению при рассмотрении такого дела об административном правонарушении в соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ является законность предписания, выданного органом государственного надзора (контроля).

Законность заключается в том, что как государственный орган, так и должностное лицо, действующее от его имени, выдавшие предписание об устранении нарушений законодательства, должны обладать компетенцией на проведение надзорных мероприятий. Помимо этого, законность предписания означает, что оно выдано в установленном законом порядке, без нарушений прав проверяемых субъектов.

Перечень органов (должностных лиц), осуществляющих государственный контроль и надзор, достаточно широк.

Изучение дел об административных правонарушениях показало, что в большинстве случаев проблем с определением, обладает тот или иной орган (должностное лицо) правомочиями на проведение надзорных мероприятий и выдачу предписаний об устранении нарушений законодательства, у мировых судей не возникает.

Однако Указом Президента Российской Федерации "О внесении изменений в Положение о Федеральной Службе судебных приставов" N 539 от 21.04.2008 года (далее - ФССП России) ФССП России наделена помимо функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц также правоприменительными функциями и функциями по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

В связи с этим в последнее время в суды стали поступать протоколы об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, составленные приставами-исполнителями.

Суть правонарушения по указанным делам заключается в следующем: судебным приставом-исполнителем в рамках исполнительного производства выносились предписания об исполнении в установленный им срок решения суда о погашении задолженности по алиментам, выплате кредитору денежной суммы по договору займа и невыполнении других денежных обязательств. Поскольку должники в установленный законом срок не исполняли указанные в предписании требования, составлялись протоколы об административных правонарушениях и направлялись в суд. Мировые судьи привлекали указанных лиц к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

Мировым судьей судебного участка N 3 Центрального района г. Оренбурга К. привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ за то, что не выполнил предписание судебного пристава-исполнителя ОСП Центрального района г. Оренбурга по своевременному погашению задолженности по алиментным обязательствам.

Данная практика является неверной.

В силу ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ состав административного правонарушения образует невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

В данном же случае речь идет не об устранении нарушений законодательства, а об исполнении требований, содержащихся в исполнительном документе, т.е. об исполнении решения суда.

Кроме того, невыполнение должником предписания об исполнении в установленный им срок решения суда либо невыполнение должником добровольно в установленный судебным приставом-исполнителем срок действий, указанных в постановлении о возбуждении исполнительного производства, не является административным правонарушением против порядка управления, как и контрольно-надзорными правоотношениями (глава 19 Кодекса).

Тем не менее мировые судьи по указанным протоколам привлекают должников по исполнительному производству к административной ответственности. В частности, такие постановления выносились по делам: N 3-5-323/2009, N 3-5-328/2009; N 3-5-49/2010 (судебный участок N 3 Центрального района г. Оренбурга); N 5-268/2009 (судебный участок N 2 Ленинского района г. Оренбурга).

Статистика показывает, что в 2009 году по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ вынесено 118 постановлений по протоколам судебных приставов - исполнителей, из них 12 прекращено по малозначительности административного правонарушения, 106 рассмотрены по существу.

Как уже было отмечено, помимо того, что предписание должно быть вынесено органом, в компетенцию которого входит осуществление государственного надзора (контроля), для признания его законным необходимо, чтобы оно было выдано в установленном законом порядке с соблюдением прав поднадзорного субъекта.

Так, проверка деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя по вопросу исполнения законодательства Российской Федерации, проводимая на основании Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", с изменениями от 26.04.2010 года, подразумевает соблюдение установленного названным законом определенного порядка ее проведения, касающегося как оснований и сроков проверки, так и оформления ее результатов и последующих мероприятий.

В частности, в соответствии со ст. ст. 10, 14 вышеуказанного закона проверка проводится на основании распоряжения руководителя органа государственного контроля либо его заместителя, по ее результатам составляется акт установленной формы и т.п.

Однако, как показало изучение дел, в большинстве случаев мировые судьи формально относятся к вопросу установления законности предписания.

В нарушение указанных требований не во всех делах находятся распоряжение или приказ руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившего проверку.

Такие недостатки имели место при рассмотрении некоторых дел на судебных участках: N 5 Центрального района г. Оренбурга (дело N 5.5-422/2009), N 2 Оренбургского района (дело N 5-495/2009), N 1, N 7, N 10 Ленинского района г. Оренбурга (дело N 7.5-481/2009, N 7.5-504/2009, N 5-328/2009) и др.

В этой связи невозможно установить обоснованность проведения проверки, следовательно, и законность предписания.

Для установления состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, необходимо, чтобы предписание, выданное органом, должностным лицом, осуществляющим государственный надзор, содержало требование об устранении нарушений законодательства и срок для этого.

Нередко в предписаниях указывается: "устранить выявленные нарушения на следующий день", "в течение 7 дней с момента получения предписания"; "немедленно" и "постоянно", "в 2009 году". При этом в материалах таких дел отсутствуют сведения о времени получения соответствующими лицами данных предписаний. В ряде случаев в предписаниях срок устранения выявленных нарушений не указывается вовсе.

Такую практику нельзя признать правильной, поскольку в этих случаях установить событие административного правонарушения и срок давности привлечения к административной ответственности не представляется возможным.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в п. 14 постановления от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", невыполнение предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. Правонарушение считается совершенным с момента истечения срока, предусмотренного предписанием об устранении нарушений законодательства.

Таким образом, указание в предписании на точный срок его выполнения необходимо для исчисления срока давности привлечения лица к административной ответственности.

Поскольку истечение срока давности привлечения к ответственности является безусловным основанием для прекращения производства по делу, установление срока выполнения предписания об устранении нарушений законодательства имеет существенное значение при рассмотрении дела о правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

Управлением Росприроднадзора по Оренбургской области проведена проверка ООО "Березка", в результате которой выявлены нарушения законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

ООО "Березка" 10.07.2009 года вынесено предписание об устранении выявленных нарушений в срок до 01.08.2009 года. Указано сообщить об исполнении не позднее 7 дней по истечении срока выполнения соответствующих пунктов предписания.

Мировой судья судебного участка N 2 Ленинского района г. Оренбурга в постановлении от 22.10.2009 года правильно указал, что 02.08.2009 года является началом течения срока давности привлечения ООО "Березка" к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, двухмесячный срок привлечения юридического лица к ответственности истек 01.10.2009 года.

Производство по делу обоснованно прекращено за истечением срока давности привлечения ООО "Березка" к административной ответственности.

Зачастую мировые судьи при исчислении срока давности привлечения к административной ответственности неверно определяют дату, с которой правонарушение считается совершенным.

Так, главным государственным инспектором управления государственного автодорожного надзора в отношении ООО "Транспортное предприятие "Русь" (далее - ООО "ТП "Русь") 10.07.2009 года вынесено предписание об устранении нарушения требований законодательства. Срок исполнения указан "немедленно и постоянно". О выполнении предписания необходимо сообщить до 09.08.2009 года.

07.09.2009 года главным государственным инспектором составлен протокол об административном правонарушении в отношении директора ООО "ТП "Русь" Л.

Постановлением мирового судьи судебного участка N 5 Центрального района г. Оренбурга от 06.10.2009 года директор ООО "ТП "Русь" Л. признан виновным в невыполнении предписания, вынесенного в адрес ООО "ТП "Русь" и ему назначено наказание в виде дисквалификации сроком на один год.

При этом судья неправильно указал, что предписанием установлен срок до 09.08.2009 года (дата, к которой необходимо сообщить о выполнении предписания, а не срок для устранения нарушений).

Поскольку срок давности привлечения к административной ответственности должностного лица составляет 1 год, мировой судья вынес постановление в пределах срока давности привлечения к административной ответственности. Однако мировой судья не дал оценки тому, что предписание вынесено ООО "ТП "Русь", а протокол составлен в отношении директора ООО "ТП"Русь".

Мировым судьей судебного участка N 2 Оренбургского района Оренбургской области прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении главного врача МУЗ ЦРБ Оренбургского района, за истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

В постановлении от 17.09.2009 года мировой судья указал, что правонарушение совершено 10.07.2009 года (в этот день проведена проверка, по результатам которой составлен протокол об административном правонарушении), срок давности привлечения к ответственности начал исчисляться именно с этой даты и оканчивается 10.09.2009 года, следовательно, срок давности привлечения к административной ответственности главного врача МУЗ ЦРБ Оренбургского района истек.

С таким выводом мирового судьи согласиться нельзя.

Из материалов дела следует, что предписание вынесено 13.02.2009 года, но в нем не указан срок исполнения, следовательно, установить с какой даты образуется состав административного правонарушения невозможно.

Но даже со дня вынесения предписания годичный срок привлечения к административной ответственности должностных лиц не истек, производство по делу прекращено незаконно.

Неверно определяют дату, с которой образуется состав административного правонарушения не только мировые судьи, но и должностные лица при составлении протоколов об административных правонарушениях.

Управлением государственного автодорожного надзора по Оренбургской области 10.07.2009 года в адрес ООО "Уралавтотранспорт" вынесено предписание об устранении нарушений требований законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность на транспорте, в котором содержалось четыре пункта нарушения, срок исполнения установлен - "немедленно и постоянно". О выполнении предписания указано сообщить до 09.08.2009 года.

11.09.2009 года главным государственным инспектором составлен протокол об административном правонарушении, в котором указано, что должностное лицо, директор ООО "Уралавтотранспорт" Р. (следует заметить, что предписание было адресовано юридическому лицу ООО "Уралавтотранспорт") не выполнило предписание в установленный срок до 09.08.2009 года (при этом в протоколе указана дата, до которой необходимо сообщить об устранении нарушения, а не срок, до которого надлежало исполнить предписание).

Между тем мировой судья судебного участка N 2 Ленинского района г. Оренбурга своим постановлением от 12.10.2009 года признал директора ООО "Уралавтотранспорт" Р. виновным в невыполнении предписания и назначил Р. наказание в виде административного штрафа в размере 1 800 рублей.

В данном случае срок "немедленно и постоянно" не является конкретным. При проверке исполнения предписания неясно, с какой даты образуется состав административного правонарушения. Кроме того, предписание вынесено в адрес юридического лица ООО "Уралавтотранспорт", а протокол об административном правонарушении составлен в отношении должностного лица (директора ООО "Уралавтотранспорт" Р).

Указанным нарушениям мировым судьей не дано никакой оценки при назначении наказания Р.

Подобную практику нельзя признать правильной. Если предписание адресовано должностному лицу, то и протокол об административном правонарушении в дальнейшем должен быть составлен в отношении лица, не выполнившего возложенные на него обязанности, а не юридического лица в целом, тем более, другого должностного лица.

Субъектами правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, выступают граждане, индивидуальные предприниматели, которые несут административную ответственность как должностные лица, должностные лица коммерческих и некоммерческих организаций и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм.

Обобщение судебной практики показало, что достаточно часто при рассмотрении дел мировые судьи не устанавливают, имеются ли в материалах данные, подтверждающие статус субъекта, указанного в протоколе об административном правонарушении, и обстоятельства, предусмотренные ст.ст. 2.1, 2.4 КоАП РФ, необходимые для привлечения к ответственности должностного и юридического лица.

Особенно это касается дел в отношении должностных лиц, которые могут быть привлечены к административной ответственности только в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КоАП РФ).

В отношении директора ООО "Оренбургское АТП" К. Государственной инспекцией труда в Оренбургской области составлен протокол об административном правонарушении за невыполнение предписания произвести работникам выплату задолженности по заработной плате.

Из материалов дела следует, что в отношении ООО "Оренбургское АТП" ведется процедура наблюдения, назначен конкурсный управляющий. Производственная деятельность обществом не осуществляется, единственный расчетный счет предприятия арестован. При таких обстоятельствах вина директора ООО "Оренбургское АТП" К. в неисполнении предписания не усматривается.

Мировой судья судебного участка N 9 Промышленного района г. Оренбурга сделав в описательно-мотивировочной части постановления верный вывод об отсутствии вины К. в неисполнении предписания и указав на отсутствие в его действиях состава административного правонарушения, вместе с тем прекратил производство по делу на основании ст. 2.9 КоАП РФ в связи с малозначительностью правонарушения, объявив директору ООО "Оренбургское АТП" К. устное замечание.

Кроме того, судьям следует иметь в виду, что в случае привлечения к административной ответственности должностного лица, его положение должно быть подтверждено соответствующими документами (должностной инструкцией, приказом и т.п.), свидетельствующими, что лицо выполняет организационно-распорядительные или иные функции, перечисленные в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ.

Зачастую в материалах, проверяемых при проведении обобщения дел, таких документов не имеется, а порой мировые судьи этим документам оценки не дают.

Специалистом отдела государственного пожарного надзора по Оренбургскому району в котельной пос. им. Ленина обнаружены нарушения требований пожарной безопасности. Главе Ленинского сельсовета Оренбургского района М. 25.11.2008 года вынесено предписание об их устранении, однако срок исполнения указан не был, только отмечено, что проверка выполнения данного предписания будет проведена в 3 квартале 2009 года.

28.09.2009 года составлен протокол об административном правонарушении, причем в отношении директора муниципального предприятия "Благострой" МО Ленинского сельсовета Оренбургской области П. (а не главы Ленинского сельсовета Оренбургского района М.).

Постановлением мирового судьи судебного участка N 3 Оренбургского района Оренбургской области производство по делу прекращено, за отсутствием в действиях директора муниципального предприятия "Благострой" П. состава административного правонарушения, поскольку предписание было вынесено в адрес главы Ленинского сельсовета Оренбургской области М.

При этом в материалах дела имеются документы, согласно которым объекты тепловодоснабжения и водоотведения, в том числе котельная поселка им. Ленина, 05.08.2008 года переданы в МП "Благострой" МО Ленинского сельсовета Оренбургского района Оренбургской области.

В постановлении мирового судьи этим документам, а также законности предписания оценки не дано.

Обобщение показало, что мировые судьи не всегда принимают во внимание, что согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (далее - индивидуальные предприниматели), несут административную ответственность как должностные лица.

Постановлением мирового судьи судебного участка N 10 Ленинского района г. Оренбурга от 28.08.2009 года за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, руководителю авторемонтной мастерской, индивидуальному предпринимателю Н. назначено наказание в виде административного штрафа в размере 300 рублей.

Назначая наказание в пределах санкции, установленной для граждан, мировой судья не учел, что Н. привлекался к административной ответственности как индивидуальный предприниматель в связи с неисполнением предписания об устранении нарушений, допущенных им в связи с осуществлением предпринимательской деятельности.

При этом в материалах дела отсутствуют какие-либо документы, подтверждающие это обстоятельство.

При привлечении к ответственности юридического лица необходимо принимать во внимание, что способность нести юридическую ответственность за свои действия, в том числе и административную, у юридического лица возникает одновременно с правоспособностью, т.е. в момент его создания (ч. 3 ст. 49 ГК РФ). При этом юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц. В этой связи, а также с учетом положений ст.ст. 2.10, 26.1 КоАП РФ в материалах дела должны содержаться данные, свидетельствующие о правоспособности юридического лица.

Кроме того, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

При проверке ООО "Оренбургская буровая компания" государственным инспектором по Оренбургской области по охране природы управления Росприроднадзора по Оренбургской области обнаружены нарушения природоохранного законодательства. Выдано предписание об устранении нарушений законодательства, вторым пунктом которого указано получить положительное заключение государственной экспертизы по проектной документации по строительству скважины.

Из материалов дела следует, что между ООО "Оренбургская буровая компания" и ОАО "Оренбургнефть" заключен договор подряда на вышкомонтажные работы и бурение скважин, по условиям которого ОАО "Оренбургнефть" (заказчик) до начала проведения работ предоставляет подрядчику ООО "Оренбургская буровая компания" индивидуальный проект бурения скважин и всю необходимую согласованную технологическую и экологическую документацию.

Необходимая документация была представлена, за исключением положительного заключения государственной экспертизы. При этом ОАО "Оренбургнефть" не уполномочивало ООО "Оренбургская буровая компания" получить такое заключение.

Кроме того, судом установлено, что ООО "Оренбургская буровая компания" обращалась с письмом к ОАО "Оренбургнефть" о предоставлении информации о состоянии проектной документации на строительство скважин.

В соответствии с действующим законодательством право на получение заключения принадлежит заказчику, застройщику или уполномоченному кем-либо из них лицо, но не привлекаемое для строительства объекта юридическое лицо.

При таких обстоятельствах мировой судья судебного участка N 5 Ленинского района г. Орска Оренбургской области пришел к правильному выводу об отсутствии вины ООО "Оренбургская буровая компания" в совершении административного правонарушения и прекратил производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении ООО "Оренбургская буровая компания" в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

В некоторых случаях при рассмотрении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, такие обстоятельства не выясняются.

В других случаях, прекращая производство по делу, за отсутствием состава административного правонарушения, мировые судьи ссылаются на отсутствие вины лица, привлекаемого к административной ответственности, поскольку им предпринимались меры к исполнению предписания, однако материалами дела указанные выводы мировых судей не подтверждаются.

Так, мировым судьей судебного участка N 2 Октябрьского района г. Орска прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении директора муниципального образовательного учреждения г. Орска Ж., ссылаясь на то, что ею предпринимались меры к исполнению предписания. В постановлении указано, что в судебное заседание Ж. представлены докладные записки, письменные ответы Управления образования администрации г. Орска, свидетельствующие о том, что Ж. предпринимались меры к исполнению выданного предписания, но по независящим от нее причинам предписание не исполнено.

При этом в материалах дела отсутствуют доказательства того, что Ж. предпринимались меры к исполнению предписания инспектора по пожарному надзору г. Орска. Учредительных документов, из которых можно установить источник финансирования учреждения, в деле нет. Гарантийное письмо, имеющееся в материалах дела, датируется датой, более поздней, чем срок исполнения предписания.

Постановлением заместителя председателя Оренбургского областного суда указанное постановление отменено, дело направлено на новое рассмотрение.

Более того, согласно разъяснениям постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и в соответствии с частью 3 статьи 2.1 КоАП РФ, в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (статья 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц.

II. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ

Дела, об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, в соответствии со ст. 29.6 КоАП РФ (до внесения изменений от 30.04.2010 N 68-ФЗ) рассматривались в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела.

В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств срок рассмотрения дела может быть продлен, но не более чем на 1 месяц (ч. 2 ст. 29.6 КоАП РФ (до внесения изменений от 30.04.2010 N 68-ФЗ).

В п. 13 постановления от 27.12.2007 N 52 Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил, что допустимо неоднократное продление срока, предусмотренного ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ, но при этом общий срок рассмотрения дела не может превышать 1 месяца 15 дней. О продлении указанного срока судья выносит мотивированное определение.

Изучение дел показало, что мировые судьи в ряде случаев при наличии обстоятельств, предусмотренных ч. 2 ст. 29.6 КоАП РФ, не учитывают требование о необходимости продления срока рассмотрения дела.

Например, протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении должностного лица Б. поступил мировому судье судебного участка N 1 Ленинского района г. Оренбурга 20.07.2009 года. Дело впервые назначено к рассмотрению на 04.08.2009 года. В указанный день удовлетворено ходатайство Б. об отложении судебного заседания в связи с ее болезнью, больничный лист предоставлен. Постановлением мирового судьи судебного участка N 1 Ленинского района г. Оренбурга от 18.08.2009 года Б. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, и ей назначено наказание в виде штрафа в размере 1 000 рублей.

Дело находилось на рассмотрении у мирового судьи более 15 дней, однако определение о продлении срока его рассмотрения не выносилось. Тем не менее, в статистической отчетности данное дело показано рассмотренным в срок.

На судебный участок N 3 Оренбургского района Оренбургской области протокол об административном правонарушении в отношении главного инженера МУЗ ЦРБ Оренбургского района К. поступил 08.10.2009 года. Постановление о признании должностного лица К. виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, вынесено 09.11.2009 года.

Процессуальных документов, вынесенных мировым судьей судебного участка N 3 Оренбургского района Оренбургской области, кроме постановления по существу, в материалах дела не имеется. Срок рассмотрения не продлевался, определений о принятии дела к производству и о назначении судебного заседания в материалах дела отсутствуют.

В то же время определения о продлении срока рассмотрения дел об административных правонарушениях в случаях их вынесения, не мотивированы, исполнены на заранее заготовленных бланках, не отражающих конкретные причины продления.

Так, мировой судья судебного участка N 10 Ленинского района г. Оренбурга принял материалы об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении С. 29.04.2009 года и назначил рассмотрение дела сразу на 28.05.2009 года. Определением от 11.05.2009 года мировой судья продлил срок рассмотрения на 1 месяц, указав, что необходимо время для дополнительного выяснения обстоятельств дела и извещения участников процесса. Материалами дела указанные аргументы не подтверждены.

28.05.2009 года мировой судья вынес постановление о назначении С. административного наказания.

Обобщение показало, что мировые судьи не всегда выполняют требования ст. 29.1 КоАП РФ и выясняют, правильно ли составлен протокол, достаточно ли времени для представленных материалов, и крайне редко пользуются правом возвратить вышеназванные документы в орган, их составивший.

Поскольку возвращение протокола возможно только при подготовке дела к судебному рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, нередко при наличии обстоятельств, являющихся основанием для возвращения дела на стадии его подготовки, производство по делу, с учетом этих обстоятельств, прекращается при рассмотрении дела по существу, что приводит к увеличению количества прекращённых дел об административных правонарушениях и неоправданной затрате времени мирового судьи для рассмотрения таких дел.

Мировым судьей судебного участка N 3 Оренбургского района Оренбургской области прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении М. в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Как следует из материалов дела, предписание об устранении нарушений требований пожарных правил было вынесено и адресовано главному врачу МУЗ ЦРБ Оренбургского района Д., а протокол об административном правонарушении составлен в отношении главного инженера МУЗ ЦРБ Оренбургского района М. Кроме того, в материалах дела отсутствовали сведения о том, что указанное предписание М. направлялось.

Эти очевидные недостатки протокола и материалов к нему обязывали мирового судью при подготовке к рассмотрению дела возвратить их в орган (должностному лицу), составившему протокол, для надлежащего оформления.

Однако мировой судья принял этот протокол об административном правонарушении к производству и выявил их лишь при рассмотрении, что и обусловило прекращение производства по делу в отношении М.

Постановлением мирового судьи судебного участка N 2 Оренбургского района от 13.10.2009 года глава КФХ Р. привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ за неисполнение предписания от 22.09.2009 года.

В материалах дела имеется два предписания: первое от 15.07.2009 года, в котором установлен срок исполнения - до 20.09.2009 года, и второе - от 22.09.2009 года со сроком исполнения - до 01.06.2010 года.

Привлекая к административной ответственности Р. за невыполнение предписания от 22.09.2009 года, мировой судья не учел, что событие административного правонарушения не наступило.

Постановлением мирового судьи судебного участка N 2 Оренбургского района от 13.10.2009 года глава КФХ Р. привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ незаконно.

В данных случаях можно говорить о ненадлежащей подготовке дела к рассмотрению.

Из положений ст. 1.6 КоАП РФ следует, что обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного взыскания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ).

При этом в целях своевременного разрешения дел об административных правонарушениях необходимо иметь в виду, что КоАП РФ предусмотрена возможность рассмотрения дела в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство.

Исходя из положений ч. 2 и ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ судья вправе рассмотреть дело об административном правонарушении в отсутствие указанного лица при соблюдении следующих условий: у судьи имеются данные о надлежащем извещении лица о времени и месте рассмотрения дела; по данному делу присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, не является обязательным и не было признано судом обязательным (ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ); этим лицом не заявлено ходатайство об отложении рассмотрения дела либо такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ (п. 6 постановления от 24.03.2005 N 5), лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу.

Обобщение судебной практики свидетельствует, что нередко судьи рассматривают дела об административных правонарушениях в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, при отсутствии данных о его надлежащем извещении.

На судебный участок N 6 Ленинского района г. Оренбурга дело об административном правонарушении в отношении Р. поступило 07.04.2009 года. В тот же день мировым судьей оно назначено к рассмотрению на 07.04.2009 года, с указанием вызвать Р. в судебное заседание.

Постановление о привлечении Р. к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ вынесено в этот же день 07.04.2009 года с указанием о том, что Р. в рассмотрении дела не участвовал, извещен надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщил.

В материалах дела отсутствуют сведения об извещении Р. о времени и месте судебного заседания.

В соответствии со ст. 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении, в числе прочего должны быть указаны: обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, мотивированное решение по делу, в случае его прекращения соответствующие основания, срок и порядок обжалования постановления.

Изучение дел показало, что довольно часто постановление, принятое по результатам рассмотрения дела не соответствует вышеперечисленным требованиям закона.

Зачастую указанные требования законодательства мировыми судьями не выполняются.

В постановлениях не указывается статус субъекта административного правонарушения; обстоятельства, установленные при рассмотрении дела; решения не мотивируются.

В некоторых случаях судьи не только не указывают какими данными подтверждаются изложенные в постановлении обстоятельства совершения правонарушения, но и не устанавливают всех элементов его состава, указанных в диспозиции ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

В постановлении мирового судьи судебного участка N 11 Промышленного района о привлечении индивидуального предпринимателя Б. к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ указано только то, что К. не выполнил в установленный срок требования, изложенные в предписании.

Объективная сторона административного правонарушения в постановлении не изложена, в связи с чем неясно, за какие конкретно нарушения привлечен Н. к ответственности, к какому сроку должно было быть исполнено предписание.

Аналогичные нарушения были допущены мировыми судьями судебных участков: N 8, N 10, N 11, N 12 Промышленного района г. Оренбурга; N 3 Центрального района г. Оренбурга; N 4 и N 10 Ленинского района г. Оренбурга и др.

Не всегда мировые судьи области мотивирует размер назначенного наказания.

Постановлением мирового судьи судебного участка N 4 Центрального района г. Оренбурга от 07.07.2009 индивидуальный предприниматель Ф. признан виновным в нарушении требований законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность на транспорте. Мировым судьей ему назначено наказание в виде штрафа в размере 1 500 руб.

Назначая наказание в виде штрафа, мировой судья не мотивировал его размер, тогда как в соответствии с санкцией, установленной для должностных лиц, он может составлять от 1 000 до 2 000 рублей.

Постановлением мирового судьи судебного участка N 3 Оренбургского района г. Оренбурга от 21.07.2009 года за невыплату задолженности по заработной плате работникам и.о. директора ООО "Сокол" С. назначено административное наказание в виде штрафа в размере 2 000 рублей.

При назначении наказания мировой судья учел характер совершенного С. правонарушения, личность виновного, который ранее к административной ответственности не привлекался, его имущественное положение, отсутствие отягчающих обстоятельств. Однако назначил наказание в максимальном размере, предусмотренном санкцией ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, для должностных лиц.

В случае наложения административного штрафа в постановлении по делу об административном правонарушении должна быть указана информация о получателе штрафа, необходимая в соответствии с правилами заполнения расчетных документов на перечисление суммы административного штрафа (ст. 29.10 КоАП РФ).

Постановлением мирового судьи судебного участка N 5 Центрального района г. Оренбурга от 15.07.2009 года за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, индивидуальному предпринимателю С. назначено наказание в виде штрафа. Однако реквизиты получателя штрафа в постановлении не указаны, хотя они были предоставлены инспекцией ФНС по Дзержинскому району г. Оренбурга.

С 01.07.2009 года предложено судьям районных (городских) судов и мировым судьям вести протоколы судебных заседаний по всем делам об административных правонарушениях. Однако данное предложение, как это следует из настоящего обобщения, выполняется не всеми мировыми судьями.

Не велись протоколы судебных заседаний по значительному числу дел об административных правонарушениях по ч.1 ст.19.5 КоАП РФ, рассмотренных мировыми судьями судебных участков N 2, N 4, N 5, N 6 Центрального района г. Оренбурга, N 2, N 3 Оренбургского района Оренбургской области.

В некоторых делах имеются протоколы судебных заседаний, не отвечающие предъявляемым требованиям, составленные формально без описания всех судебных действий и исследования доказательств (мировой судья судебного участка N 12 Промышленного района), что не позволяет в полной мере проверить соблюдение судом и участниками судебного заседания установленных законом правил и порядка судебного разбирательства, доводы жалоб.

Не во всех делах об административных правонарушениях имеются определения о принятии дела к производству и назначении даты судебного заседания (мировые судьи судебных участков N 1, N 5, N 6, N 10 Ленинского района г. Оренбурга и др.).

III. Практика назначения административного наказания. Прекращение производства по делу

Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства в соответствии с санкцией ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Обобщение показало, что, несмотря на четко закрепленное в ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ положение о том, что административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом и разъяснение Пленума Верховного Суда Российской Федерации о невозможности назначения наказания ниже низшего предела или неустановленного санкцией соответствующей статьи (п. 21 постановления от 24.03.2005 года), мировыми судьями назначаются наказания ниже санкции, предусмотренной для конкретного субъекта.

Постановлением мирового судьи судебного участка N 11 Промышленного района г. Оренбурга от 17.08.2009 года индивидуальному предпринимателю М. за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, назначено административное наказание в виде штрафа в размере 500 рублей, мировой судья применил санкцию, предусмотренную для физического лица. При этом не мотивировал размер штрафа, а также в постановлении мировой судья не обосновал, за невыполнение каких пунктов предписания, М. привлечен к ответственности, указав только "не полностью выполнил в срок требования, изложенные в предписании", также не указал срок, к которому нарушения должны быть устранены.

Не всегда устанавливаются отягчающие и смягчающие обстоятельства либо судьи ограничиваются только ссылкой на их наличие или указывают не подтвержденные данные.

Мировым судьей судебного участка N 1 Ленинского района г. Оренбурга от 23.07.2009 года индивидуальный предприниматель Н. признан виновным в том, что он продолжает применять непроверенные средства измерения (гири, в количестве четырех единиц), не выполнив три ранее выданные предписания, не устранив нарушения. Н. привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ и ему назначено наказание в виде штрафа 1 тысяча рублей.

Между тем мировой судья указал в постановлении, что обстоятельств, отягчающих административную ответственность, не установлено и назначил Н. наказание в виде штрафа в размере 1 000 рублей, в минимальном размере, предусмотренном санкцией статьи для должностных лиц.

В некоторых делах мировыми судьями неверно указываются основания прекращения производства по делам об административных правонарушениях.

Так, мировым судьей судебного участка N 2 Центрального района г. Оренбурга от 30.01.2009 года прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении ООО "АЗС Холдинг" в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

ООО "АЗС Холдинг" обвинялся в том, что контрольно-кассовая техника (далее - ККТ), принадлежащая ООО "АЗС Холдинг", зарегистрирована в Межрайонной ИФНС России N 7 по Оренбургской области, а не по месту нахождения обособленных подразделений организации.

Из материалов дела следует, что ООО "АЗС Холдинг" при осуществлении наличных расчетов правомерно использовало ККТ, зарегистрированную в налоговом органе по месту учета организации в качестве налогоплательщика.

Мировой судья в описательно-мотивировочной части постановления делает правильный вывод об отсутствии события административного правонарушения по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, однако в резолютивной части постановления указывает на отсутствие состава административного правонарушения и по этому основанию и прекращает производство по делу.

Обобщение судебной практики прекращения дела за истечением срока давности привлечения к административной ответственности свидетельствует, что у судей нет единого мнения относительно срока давности привлечения к ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ (до изменений от 30.04.2010 N 68-ФЗ), постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении 2 месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, о защите прав потребителей и в ряде других определенных в статье областей - по истечении 1 года со дня совершения административного правонарушения.

За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее 1 года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - 1 года со дня его обнаружения.

При этом в КоАП РФ предусмотрен лишь один случай, когда течение срока приостанавливается, а именно, когда удовлетворено ходатайство лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица. Срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В обзоре законодательства и судебной практики за 4 квартал 2008 года Верховный Суд РФ разъяснил, что срок давности привлечения должностного лица по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ составляет 1 год, граждан и юридических лиц - 2 месяца.

Изучение дел об административных правонарушениях, рассмотренных в 2009 году, показало, что мировые судьи не всегда учитывали вышеприведенные разъяснения и положения ст. 4.5 КоАП РФ.

Постановлением мирового судьи судебного участка N 3 Оренбургского района Оренбургской области 27.07.2009 года прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении индивидуального предпринимателя К. в связи с истечением двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности.

При этом мировой судья не учел, что индивидуальные предприниматели несут административную ответственность как должностные лица.

Часть 3 ст. 4.5 КоАП РФ предусматривает годичный срок привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, а санкция ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ наряду со штрафом предусматривает возможность назначения должностному лицу альтернативного наказания в виде дисквалификации.

Постановлением мирового судьи судебного участка N 2 Оренбургского района Оренбургской области 21.10.2010 года прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении начальника управления строительства и дорожного хозяйства администрации г. Оренбурга П.

Мировой судья, прекращая производство по делу, указал, что правонарушение совершено 20.08.2009 года, срок давности исчисляется с этой даты и истекает 20.10.2009 года.

При этом мировой судья не учел, что П. привлекается к административной ответственности как должностное лицо, срок давности привлечения к административной ответственности составляет 1 год, а не 2 месяца.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы:

1. Мировыми судьями подготовка дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, проводится не всегда своевременно и на должном уровне.

2. Постановления по делам об административных правонарушениях указанной категории нередко не соответствуют требованиям ст. 29.10 КоАП РФ.

3. При рассмотрении дела мировыми судьями не всегда учитываются значимые для дела обстоятельства.

4. Не всегда надлежащим образом проверяется извещение участников процесса.

5. Мировыми судьями области не проводится профилактическая работа по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении должностных лиц соответствующих органов, направляющих административные материалы в суды и на судебные участки.

6. Не все мировые судьи выносят определения о принятии дела к производству, о продлении срока рассмотрения дела, не по всем делам ведут протоколы судебных заседаний.

Предложения:

1. Председателям районных (городских) судов провести семинарские занятия по данной проблематике с мировыми судьями области, обсудить обобщение на совещании с судьями и аппаратом суда.

2. Мировым судьям осуществлять надлежащую подготовку к рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

3. Осуществлять регулярное проведение совещаний совместно с должностными лицами соответствующих органов, направляющих административные материалы в суды и на судебные участки, по вопросам надлежащего оформления протоколов.

4. О выявленных в ходе рассмотрения дела недостатках протоколов об административных правонарушениях и других материалов дела необходимо направлять в соответствующие органы информационные письма.

5. Выяснять все обстоятельства по делу, мотивировать свои выводы.

6. Проверять надлежащее извещение участников процесса.

7. Не допускать назначение наказания, непредусмотренного санкцией ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, применительно к субъекту административного правонарушения.

8. Внимательно подходить к вопросу исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности.

9. Вести протоколы судебных заседаний по всем делам об административных правонарушениях, в случае продления срока рассмотрения дела выносить мотивированные определения.

май 2010 года

Судебная коллегия по административным делам Оренбургского областного суда