Решение Оренбургского областного суда от 16 июня 2009 г. N 3-23/2009 Поскольку в программе государственных заимствований субъекта Российской Федерации был указан лишь общий объем заимствований, без разделения на виды, суд удовлетворил требование прокурора и признал региональный закон о бюджете недействующим в оспариваемой части

Решение Оренбургского областного суда
от 16 июня 2009 г. N 3-23/2009

Оренбургский областной суд в составе:

председательствующего судьи Имамова Ю.М.

при секретаре Дорбаевой З.К.,

с участием прокурора Горнике Н.В.,

представителя Законодательного Собрания Оренбургской области Должницкой Л.В., действующей по доверенности от 30 декабря 2008 года N 23-01/1112-И,

представителей Правительства Оренбургской области Пикалова В.А. и Ильиной Т.В., действующих соответственно по доверенностям от 1 июня 2009 года N 02/13-254 и N 02/13-253,

представителя Губернатора Оренбургской области Пикалова В.А., имеющего доверенность от 3 июня 2009 года N 01/22-255,

рассмотрев 16 июня 2009 года в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Оренбургской области о признании недействующими и не подлежащими применению статьи 25 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" - в части утверждения Приложения 18 к Закону, и статьи 26 данного Закона - в части утверждения пункта 1.2 Приложения 19 к Закону, установил:

Исполняющий обязанности прокурора Оренбургской области обратился в суд с вышеуказанным заявлением сославшись на то, что 24 декабря 2008 года принят Закон Оренбургской области N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", который опубликован в газете "Южный Урал" 31 декабря 2008 года.

В обоснование своих требований прокурор указал, что статьями 25 и 26 данного Закона соответственно утверждены Программа государственных внутренних заимствований Оренбургской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (Приложение 18) и Программа государственных гарантий Оренбургской области в валюте Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (Приложение 19), отдельные положения которых противоречат требованиям федерального законодательства и подлежат отмене.

Программой государственных внутренних заимствований Оренбургской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (Приложение 18) предусмотрены заимствования при необходимости покрытия дефицита бюджета за счет привлечения кредитов от кредитных организаций и размещения государственных ценных бумаг. Установлен общий объем заимствований на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (в заявлении прокурора суммы заимствований на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов в размере 1800000 тыс. руб., 6400000 тыс. руб., 5400000 тыс. руб. указаны ошибочно, т.к. в настоящее время Закон Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" действует в редакции от 18 февраля 2009 года, согласно которой указанные сумм соответственно по годам составляют 940000 тыс. руб., 5622000 тыс. руб. и 5569500 тыс. руб.).

В нарушение части 1 ст. 110.1 Бюджетного кодекса РФ Программой государственных внутренних заимствований Оренбургской области не определен объем привлечений и объем средств, направляемых на погашение основной суммы долга по каждому виду заимствований.

В пункте 1.2 Программы государственных гарантий Оренбургской области в валюте Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (Приложение 19) установлен перечень государственных гарантий Оренбургской области, подлежащих предоставлению в 2009 - 2011 годах.

В нарушение ст. 110.2 Бюджетного кодекса РФ в пункте 1.2 Программы не установлены направления (цели) гарантирования по возможным гарантийным случаям.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Горнике Н.В. просил заявление удовлетворить в полном объеме по изложенным основаниям, представитель Законодательного Собрания Оренбургской области Должницкой Л.В., представители Правительства и Губернатора Оренбургской области Пикалов В.А. и Ильина Т.В. с требованиями прокурора не согласились.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно части 2 ст. 253 ГПК РФ суд установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Установлено, что 24 декабря 2008 года принят Закон Оренбургской области N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", который опубликован в газете "Южный Урал" 31 декабря 2008 года.

Статьей 25 данного Закона утверждена Программа государственных внутренних заимствований Оренбургской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, в которой предусмотрены два вида заимствований:

- привлечение кредитов от кредитных организаций;

- размещение государственных ценных бумаг (Приложение 18 к Закону, л.д.12).

Статьей 26 этого же Закона утверждена Программа государственных гарантий Оренбургской области в валюте Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, в пункте 1.2 которой установлен перечень государственных гарантий Оренбургской области, подлежащих предоставлению в 2009 - 2011 годах (Приложение 19, л.д.16 - 17).

Согласно пункта "ж" ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.

В соответствии с положениями частей 1 и 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В статье 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают сбалансированность своего бюджета и соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации требований к регулированию бюджетных отношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта Российской Федерации, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

Формирование, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской федерации осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом РФ.

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить настоящему кодексу.

В статье 3 Бюджетного кодекса РФ установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

Согласно статье 7 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга.

Основы правового регулирования в сфере государственного долга, в частности, структура государственного долга Российской Федерации, порядок управления государственным долгом, осуществления государственных заимствований, предельный объем заимствований, предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, программа внутренних заимствований установлены нормами главы 14 Бюджетного кодекса РФ. При этом статьями 99 - 121 Бюджетного кодекса РФ установлены общий порядок и механизм осуществления внутренних и внешних заимствований, предоставления государственных гарантий, выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг, учета и регистрации долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

В статье 110.1 Бюджетного кодекса РФ установлено, что программа государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципальных заимствований на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период) представляет собой перечень всех внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципального образования с указанием объема привлечения и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.

Таким образом, в силу вышеприведенных положений Бюджетного кодекса РФ, определение понятий, содержания, структуры долговых обязательств субъектов Российской Федерации, установление общих принципов и общего порядка осуществления заимствований, предоставления государственных гарантий, учета долговых обязательств, погашения и обслуживания государственного долга субъектов Российской Федерации отнесено к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти Российской Федерации, а на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возложена лишь обязанность по осуществлению государственных заимствований и предоставлению государственных гарантий субъекта Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта Российской Федерации.

При этом программа государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период) действительно должна содержать указания на объемы привлечения и объемы средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.

В абзаце 2 Программы государственных внутренних заимствований Оренбургской области (Приложение 18) указан лишь общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, т.е. без указания видов заимствований, что противоречит ст. 110.1 Бюджетного кодекса РФ.

В связи с изложенным суд считает необходимым заявление исполняющего обязанности прокурора Оренбургской области удовлетворить - в части утверждения объема заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета по Программе государственных внутренних заимствований Оренбургской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (Приложение 18) без указания каждого вида заимствований.

При этом суд считает не основанными на законе доводы о том, что виды заимствований будут указаны в Программе государственных внутренних заимствований Оренбургской области дополнительно и только после осуществления такого заимствования (после получения кредита или выпуска государственных ценных бумаг), поскольку в силу требований ст. 110.1 Бюджетного кодекса РФ Программа государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации не может приниматься без указания каждого вида заимствования.

В обоснование своих возражений представители Законодательного Собрания, Правительства и Губернатора Оренбургской области указали, что разделить привлекаемые средства с указанием конкретной суммы по видам заимствования невозможно, т.к. в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" необходимо провести конкурс по отбору финансовых организаций на получение кредита или для оказания услуг на рынке ценных бумаг.

В случае привлечения средств кредитных организаций будут приняты дополнительные нормативные правовые акты о внесении изменений в Закон Оренбургской области "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" с указанием вида и размера заимствования, а в случае выпуска ценных бумаг необходимо будет руководствоваться положениями Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". В связи с этим указать виды заимствований в законе о бюджете возможно только перед непосредственным получением кредитных средств или перед размещением ценных бумаг.

Суд с такими доводами также не соглашается, поскольку вопросы финансового регулирования отнесены к предмету ведения Российской Федерации; в ст. 110.1 Бюджетного кодекса РФ прямо предусмотрено, что программа государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и на плановый период) должна содержать перечень всех внутренних заимствований, с указанием объема привлечений и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований. Указанные нормы имеют прямое действие и не допускают двоякого толкования. Однако при принятии Закона Оренбургской области и утверждении программы государственных внутренних заимствований данное обстоятельство не было принято во внимание, с чем согласиться нельзя.

Кроме того, суд не усматривает каких-либо противоречий между статьей 110.1 Бюджетного кодекса РФ и нормами Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В обоснование своих требований о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 1.2 Программы государственных гарантий Оренбургской области в валюте Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, утвержденной статьей 26 Закона Оренбургской области "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (Приложение 19), прокурор указал, что в нарушение требований статьи 110.2 Бюджетного кодекса РФ не установлены направления (цели) гарантирования с указанием объема гарантий по каждому направлению.

Суд с требованиями прокурора в этой части не соглашается.

Так, в соответствии со ст. 110.2 Бюджетного кодекса РФ программа государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта Российской Федерации, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта Российской Федерации, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) с указанием общего объема гарантий, направления (цели) гарантирования с указанием объема гарантий по каждому направлению (цели), наличия или отсутствия права регрессного требования гаранта принципалу, а также иных условий предоставления и исполнения гарантий.

Программу государственных гарантий Оренбургской области в валюте Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов суд рассматривает как единый правовой акт, состоящий из 3-х пунктов, поскольку это одна Программа, как указано в Приложение 19.

В данной Программе указаны цели гарантирования, наименования принципала, сумма гарантирования, сведения о наличии права регрессного требования гаранта, сумма гарантирования и сумма принимаемых гарантом обязательств.

При таких обстоятельствах оснований для признания недействующим пункта 1.2 Программы государственных гарантий Оренбургской области в валюте Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 - 199, 253 ГПК Российской Федерации, суд решил:

Заявление исполняющего обязанности прокурора Оренбургской области удовлетворить частично.

Признать недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения суда в законную силу статью 25 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" - в части утверждения общего объема заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета по Программе государственных внутренних заимствований Оренбургской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (Приложение 18) без указания каждого вида заимствований.

В удовлетворении заявления о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 1.2 Программы государственных гарантий Оренбургской области в валюте Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, утвержденной статьей 26 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (Приложение 19) - отказать.

Поручить Правительству Оренбургской области опубликовать в газете "Оренбуржье" соответствующее сообщение о решении суда после вступления его в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение 10 дней.

Судья Оренбургского областного суда

Ю.М. Имамов