Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 9 марта 2011 г. N 33-1471/2011 Поскольку предоставление услуг по оформлению документов, необходимых для регистрации права на имущество, передаваемое гражданам или юридическим лицам муниципальным органом, не отнесено к полномочиям местного самоуправления и не является обязательным, суд правомерно отказал прокурору в признании незаконным нормативного акта об установлении тарифов на услуги муниципального учреждения

Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда
от 9 марта 2011 г. N 33-1471/2011

Судебная коллегия по гражданским делам Оренбургского областного суда в составе:

председательствующего судьи Имамова Ю.М.,

судей областного суда Чердынцевой В.Г., Федотовой Л.Б.,

при секретаре Ерш Е.Н.,

с участием прокурора Омельченко Л.В.,

рассмотрев 9 марта 2011 года в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора г. Оренбурга на решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 8 декабря 2010 года по гражданскому делу по его заявлению об оспаривании решения Оренбургского городского Совета от 17 октября 2006 года N 89,

заслушав доклад судьи Имамова Ю.М., выслушав прокурора Омельченко Л.В., просившую кассационное представление удовлетворить, представителя Оренбургского городского Совета Иванова Д.А., действующего на основании доверенности от 22 октября 2010 года N 311 Д, просившего решение суда оставить без изменения, проверив материалы дела и доводы кассационного представления, установила:

Прокурор г. Оренбурга в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании незаконным и не подлежащим применению решения Оренбургского городского Совета от 17 октября 2006 года N 89 "Об утверждении тарифов на услуги, оказываемые МУП "Муниципальный имущественный фонд" муниципального образования "город Оренбург".

В обоснование своих требований прокурор указал, что данным нормативным правовым актом, опубликованным в газете "Вечерний Оренбург" N 44 от 1 ноября 2006 года, утверждены тарифы на услуги, оказываемые МУП "Муниципальный имущественный фонд" МО "город Оренбург".

Полагает, что услуги, указанные в Приложении к оспариваемому решению, оказываются с целью последующей регистрации договоров, в том числе и возмездных, по отчуждению муниципального имущества, что противоречит ст. 2 ЖК РФ, ст.ст. 1, 13 Закона РФ "О приватизации государственного и муниципального имущества", ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку предусматривается оказание платных услуг по сбору и оформлению пакетов документов для регистрации договора купли-продажи муниципального жилого помещения, предоставленного по субсидии или по иному основанию (п. 1 Приложения); по сбору и оформлению пакета документов для регистрации договора купли-продажи муниципального жилого помещения (п. 2 Приложения).

Нормами жилищного законодательства не предусмотрена возможность купли-продажи муниципального жилого помещения, так данный вопрос регламентируется законодательством о приватизации, из которого следует, что отчуждение такого жилого помещения допускается исключительно безвозмездно в порядке приватизации жилых помещений. Так как законом не предусмотрена возможность заключения указанного договора, то в случае его заключения, он будет являться недействительным в силу ст. 168 ГК РФ.

Оспариваемым актом предусмотрено также оказание платных услуг по сбору и оформлению документов для регистрации договора купли-продажи муниципального нежилого помещения (п. 3 Приложения); по сбору и оформлению пакета документов для регистрации договора купли-продажи помещения иной формы собственности (п. 4 приложения).

Таким образом, на одну сторону договора возлагается обязанность по уплате услуг за оформление пакета документов для регистрации договора, т. е. незаконно возлагается дополнительная, не предусмотренная договором купли-продажи обязанность.

Оспариваемым актом также предусмотрено оказание платных услуг по оформлению заявки для предоставления в аренду муниципального нежилого помещения, строения (п. 5 Приложения).

Исходя из действующего законодательства, заявки на участие в конкурсе или аукционе на право заключения договора аренды муниципального имущества оформляются претендентами на участие в торгах. В связи с этим, возложение на участников торгов обязанностей по оплате услуги по оформлению заявки свидетельствует о возложении дополнительных обязанностей.

Оспариваемым актом предусматривается оказание платных услуг по согласованию проекта Постановления Главы г. Оренбурга о предоставлении муниципального помещения (строения) целевым назначением в аренду (п. 6 Приложения); по согласованию проекта распоряжения КУИ о предоставлении муниципального нежилого помещения (строения) в аренду (п. 7 Приложения).

Согласно действующего законодательства подготовку проекта правового акта и его согласование должен обеспечивать орган местного самоуправления в порядке предоставления муниципальной бюджетной услуги, то есть безвозмездно.

Оспариваемым решением предусмотрено также оказание платных услуг по оформлению проекта договора аренды муниципального нежилого помещения (строения) на срок до 1 года (п. 8 Приложения); по оформлению проекта договора аренды муниципального нежилого помещения (строения) на срок свыше 1 года (п. 9 Приложения); по оформлению проекта договора аренды муниципального нежилого помещения, находящегося в оперативном управлении муниципального учреждения (п. 12 Приложения).

Договор аренды муниципального имущества оформляется в обязательном порядке с победителем конкурса или аукциона. Возложение на участников торгов обязанностей по оплате оформления проекта договора аренды свидетельствует о возложении дополнительных обязанностей. Однако, законодательством, регулирующем вопросы передачи имущества в аренду, не предусмотрена необходимость оформления проекта договора и оплаты услуг.

Решением Оренбургского городского Совета предусмотрено предоставление платных услуг по оформлению дополнительных соглашений к договору аренды (п. 10 Приложения) и оформление проекта договора субаренды (п. 11 Приложения).

В результате этого на одну из сторон договора возлагается дополнительная, не предусмотренная законом обязанность по оплате оформления договора, что противоречит действующему законодательству.

Кроме того, из содержания Приложения не ясно, что входит в понятие сбор и оформление документов, какого рода документы должны быть собраны и оформлены, по какому иному основанию может быть предоставлено муниципальное жилое помещение. Широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий и оснований принятия решения, отсутствие или неполнота административных процедур, отсутствие порядка совершения определенных действий, в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96, является коррупциогенным фактором.

Также полагает, что установленные тарифы за оказываемые МУП "Муниципальный имущественный фонд" услуги, являются тарифами на оказание услуг организацией, участвующей в предоставлении муниципальных услуг.

При предоставлении услуг нарушаются и иные требования федерального законодательства, поскольку не приняты административный регламент и стандарт по оказанию услуг, тарифы на которые утверждены решением городского Совета от 17 октября 2006 года N 89, не принят перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг, федеральным законом не установлено, что данный вид услуг оказывается за счёт заявителя.

В ходе рассмотрения дела прокурор уточнил основания своего заявления и указал, что при принятии оспариваемого решения отсутствовало экономическое обоснование установленных тарифов. В связи с этим нарушаются требования Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Постановления Оренбургского городского Совета от 21 ноября 2002 года N 272, которым утвержден Порядок установления цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями и учреждениями города Оренбурга.

Кроме того, прокурор полагает, что величина тарифов неправомерно установлена как величина кратности к минимальному размеру оплаты труда, установленному законодательством Российской Федерации.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор заявление просила удовлетворить.

Представитель Оренбургского городского Совета Иванов Д.А. и директор МУП "Муниципальный имущественный фонд" Грицевич С.К. возражали против удовлетворения заявления прокурора.

Решением суда от 8 декабря 2010 года заявление прокурора удовлетворено частично. Оренбургский городской Совет обязан привести пункт 4 приложения к решению Оренбургского городского Света от 17 октября 2006 года N 89 "Об утверждении тарифов на услуги, оказываемые МУП "Муниципальный имущественный фонд" муниципального образования "город Оренбург" в соответствие с решением Оренбургского городского Совета от 25 августа 2009 года N 880 "О внесении изменений и дополнений в Устав города Оренбурга" в части наименования органа, имеющего права принимать решение о передаче муниципального имущества в аренду. В удовлетворении заявления в остальной части прокурору отказано.

С таким решением суда не согласен прокурор, который в своём кассационном представлении просит его отменить, полагая, что судом при рассмотрении дела нарушены нормы материального и процессуального права.

Судебная коллегия не соглашается с доводами кассационного представления и оснований для отмены решения суда не усматривает.

Согласно части 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

В силу п.п. 4 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями на установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Такое же положение закреплено и в п. 4 ст. 10 Устава г. Оренбурга.

В соответствии с нормами Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", Закона РФ от 4 июля 1991 года N 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", Гражданского кодекса РФ и Жилищного кодекса РФ правом распоряжаться, в том числе и отчуждать муниципальное имущество, наделены органы местного самоуправления.

Установлено, что решением Оренбургского городского Совета от 17 октября 2006 года N 89 утверждены тарифов на услуги, оказываемые МУП "Муниципальный имущественный фонд" муниципального образования "город Оренбург" на сбор и оформление пакета документов для регистрации договора купли-продажи муниципального жилого помещения, предоставленного по субсидии или иному основанию (п. 1 Приложения); на сбор и оформление пакета документов для регистрации договора купли-продажи муниципального жилого помещения (п. 2 Приложения); на сбор и оформление пакета документов для регистрации договора купли-продажи муниципального нежилого помещения (п. 3 Приложения); на сбор и оформление пакета документов для регистрации договора купли-продажи помещения иной формы собственности (п. 4 Приложения); на оформление заявки для предоставления в аренду муниципального нежилого помещения, строения (п. 5 Приложения); на согласование проекта постановления Главы г. Оренбурга о предоставлении муниципального нежилого помещения (строения) целевым назначением в аренду (п. 6 Приложения); на согласование проекта распоряжения КУИ о предоставлении муниципального нежилого помещения (строения) в аренду (п. 7 Приложения); на оформление проекта договора аренды муниципального нежилого помещения (строения) на срок 1 года (п. 8 Приложения); на оформление проекта договора аренды муниципального нежилого помещения (строения) на срок выше 1 года (п. 9 Приложения); на оформление дополнительных соглашений к договору аренды (п. 10 Приложения); на оформление проекта договора субаренды (п. 11 Приложения); на оформление проекта договора аренды муниципального нежилого помещения, находящегося в оперативном управлении муниципального учреждения (п. 12 Приложения).

Данное решение опубликовано в газете "Вечерний Оренбург" N 44 от 1 ноября 2006 года.

Судом правильно указано что, оспариваемый акт с приложением, является нормативным правовым актом, принятым представительным органом местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий, в той форме, которая предусмотрена Уставом города Оренбурга.

Действующим законодательством муниципальным предприятиям и учреждениям предоставлено право оказывать платные услуги населению и юридическим лицам, в связи с чем являются верными выводы суда о том, что МУП "Муниципальный имущественный фонд" МО "город Оренбург" вправе оказывать платные услуги.

Согласно пункту 2 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

Поскольку оспариваемым нормативным правовым актом установлены тарифы на услуги по оформлению документов, необходимых для регистрации права на имущество, передаваемое гражданам или юридическим лицам муниципальным органом, то судебная коллегия соглашается с выводами суда о том, что указанные услуги не являются муниципальными услугами в смысле пункта 2 ст. 2 вышеуказанного Федерального закона.

Кроме того, из оспариваемого решения не следует, что заинтересованные лица обязаны оформлять такие документы только в этом учреждении.

Установлено, что для оформления пакета документов заключается гражданско-правовой договор, в котором стороны согласовывают объём и стоимость таких услуг в соответствии с утверждёнными тарифами. Заключение договоров носит добровольный характер.

Причем перечень документов, необходимых для регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним установлен Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", следовательно, судом обоснованно отклонены доводы прокурора о том, что отсутствие в оспариваемом решении точного перечня таких документов, является коррупциогенным фактором.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда о том, что Решение об установлении тарифов не нарушает положения Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку не определяет порядок передачи имущества в аренду, не исключает проведение конкурсов или аукционов. В связи с этим, действия МУП "Муниципальный имущественный фонд", не являющегося стороной по сделкам, по оказанию услуг по составлению проектов договоров, заявок, согласование проектов распорядительных документов, также не нарушают нормы указанного ФЗ "О защите конкуренции".

Судом установлено, что оспариваемое Решение не устанавливает тарифы на услуги по подготовке проекта постановления главы города или проекта распоряжения КУИ о предоставлении помещения, поскольку подлежат оплате услуги по согласованию этих распорядительных документов со специализированными организациями, без согласования с которыми акты не могут быть приняты.

Поскольку в функции органа местного самоуправления указанные функции не отнесены, то они не являются муниципальными, и такие услуги могут быть платными.

Доводы кассационного представления прокурора основанные на ст. 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и соответствующих данной статье положений Устава города Оренбурга, являются необоснованными.

Согласно п. 3.1 Порядка установления цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, учреждениями города Оренбурга, утверждённым Постановлением Оренбургского городского Совета от 21 ноября 2002 года N 272, устанавливаемая цена (тариф), как стоимость продукции, формируется субъектом ценообразования по экономически обоснованным нормам и нормативам материальных и трудовых затрат, объемам потребления и уровня прибыли, достаточного для развития муниципальных предприятий и учреждений.

В силу пунктов 4.1 - 4.3 данного Порядка с целью установления тарифов инициатор представляет заявку, к которой прикладываются документы в соответствии с отраслевыми Положениями (методиками) о ценообразовании и применении цен (тарифов) на отдельные виды продукции, в том числе представляются пояснения с обоснованием причин изменения или установления цен (тарифов) на продукцию; прогнозируемые последствия изменения цен (тарифов) для производственно - хозяйственной деятельности организаций; аудиторское заключение по экспертизе экономической обоснованности изменения цен (тарифов) на продукцию или заключение экономической службы отраслевого структурного подразделения; бухгалтерский баланс организаций за отчетный год со всеми приложениями.

Несмотря на то, что экономическое обоснование для установления тарифов в оспариваемом Решении не представлено, однако, судебная коллегия соглашается с выводами суда о том, что отсутствие такого обоснования прямо не противоречит закону и не может служить основанием для признания Решения недействующим.

Судом установлено, что Приложением к Решению Оренбургского городского Совета от 17 октября 2006 года N 89 величина тарифов установлена как величина кратности к минимальному размеру оплаты труда, установленному законодательством Российской Федерации.

Поскольку действующее законодательство прямо не запрещает использовать указанную величину при установлении тарифов на оказание услуг, то судебная коллегия полагает, что оспариваемое Решение не может быть признано незаконным по основанию определения тарифов на услуги исходя из минимального размера оплаты труды.

Также судом верно указано, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Вместе с тем, решением суда Оренбургский городской Совет обязан привести пункт 4 (правильно - пункт 6) Приложения к Решению Оренбургского городского Света от 17 октября 2006 года N 89 "Об утверждении тарифов на услуги, оказываемые МУП "Муниципальный имущественный фонд" муниципального образования "город Оренбург" в соответствие с Решением Оренбургского городского Совета от 25 августа 2009 года N 880 "О внесении изменений и дополнений в Устав города Оренбурга" в части наименования органа, имеющего права принимать решение о передаче муниципального имущества в аренду, из которого следует, что решение вопроса о предоставлении муниципального нежилого помещения в аренду принимает администрация г. Оренбурга, и должно быть вынесено в форме постановления администрации г. Оренбурга.

Судебная коллегия считает необходимым исключить указание на это из резолютивной части решения суда по следующим основаниям.

Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Нормами статей 12, 130, 132 Конституции РФ признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В силу части 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения.

Согласно части 1 ст. 7 указанного Федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По смыслу указанных норм и конституционного принципа разделения властей суд не вправе обязывать представительные органы местного самоуправления принимать, изменять или дополнять нормативные правовые акты по вопросам его компетенции.

Поскольку в указанной части судом на Оренбургский городской Совет возложена обязанность по приведению оспариваемого нормативного правового акта в соответствие с действующим законодательством, то есть фактически возложена обязанность по принятию нового нормативного правового акта, то указание на это подлежит исключению из резолютивной части решения суда.

Также подлежит исключению из резолютивной части решения суда указание на удовлетворение заявления прокурора в части, поскольку оно связано с уже исключённым судебной коллегией указанием на необходимость приведения оспариваемого акта в соответствие с действующим законодательством.

Допущенная в абзаце 2 резолютивной части решения суда описка не препятствует рассмотрению дела в кассационной инстанции, поскольку указанная часть решения суда исключается.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 360, 361 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

Исключить из резолютивной части решения Ленинского районного суда г. Оренбурга от 8 декабря 2010 года абзацы 1 и 2 об удовлетворении заявления прокурора в части и о возложении на Оренбургский городской Совет обязанности привести пункт 4 Приложения к Решению Оренбургского городского Совета от 17 октября 2006 года N 89 "Об утверждении тарифов на услуги, оказываемые МУП "Муниципальный имущественный фонд" муниципального образования "город Оренбург" в соответствие с Решением Оренбургского городского Совета от 25 августа 2009 года N 880 "О внесении изменений и дополнений в Устав города Оренбурга" в части наименования органа, имеющего права принимать решение о передаче муниципального имущества в аренду.

В остальной части указанное решение суда оставить без изменения, а кассационное представление прокурора г. Оренбурга - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: