Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 7 сентября 2011 г. N 33-5679/2011 Указав, что место размещения объекта мелкорозничной сети на территории земель общего пользования с соблюдением строительных, противопожарных и иных норм и правил определяется хозяйствующим субъектом самостоятельно, суд удовлетворил требование прокурора и признал муниципальный акт недействительным

Кассационное определение Судебной коллегии
по гражданским делам Оренбургского областного суда
от 7 сентября 2011 г. N 33-5679/2011

Судебная коллегия по гражданским делам Оренбургского областного суда в составе:

председательствующего судьи Имамова Ю.М.,

судей областного суда Кисловой Е.А.,

Жуковой Н.В.,

с участием прокурора Толмач А.В.,

при секретаре Гордеевой Е.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Гая Оренбургской области на решение Гайского городского суда Оренбургской области от 26 июля 2011 года по делу по заявлению Гайского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления противоречащим закону,

Заслушав доклад судьи Кисловой Е.А., мнение представителя ответчика Фурман Г.Л., поддержавшего кассационную жалобу, прокурора Толмач А.В., полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия установила:

Гайский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного круга лиц о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления противоречащим закону.

В обоснование своих требований указал, что Гайской межрайонной прокуратурой проведена проверка законности постановления Главы г. Гай от 29.04.2011 года N 362-п "О порядке ведения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Гай", в ходе которой было установлено, что указанный нормативный правовой акт органа местного самоуправления противоречит требованиям действующего законодательства, содержит коррупциогенные факторы. Так, администрация г. Гай в вышеуказанном постановлении связала возможность размещения нестационарного торгового объекта с наличием соответствующего разрешения, выдаваемого органом местного самоуправления при отсутствии делегации соответствующих полномочий. Кроме того, получение соответствующего разрешения на размещение нестационарного торгового объекта обуславливается, в том числе, оформлением прав на земельный участок, занимаемый нестационарным торговым объектом, который представляет собой движимое имущество.

Гайский межрайонный прокурор просил суд признать постановление Главы г. Гай от 29.04.2011 года N 362-п "О порядке ведения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Гай" противоречащим федеральному законодательству, законодательству Оренбургской области, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления в законную силу решения суда.

В ходе судебного разбирательства заявленные требования прокурором были уточнены. Заявитель просил признать пункты 1 и 2 постановления Главы г. Гай от 29.04.2011 года N 362-п "О порядке ведения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Гай" противоречащим федеральному законодательству, законодательству Оренбургской области, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления в законную силу решения суда.

В судебном заседании участвующий в деле помощник Гайского межрайонного прокурора Хабибуллин А.Д. исковые требования с учетом изменений поддержал, пояснил, что положения Порядка, утвержденного постановлением Главы г. Гай, противоречат Уставу г. Гай Оренбургской области, а именно ст. 14, в соответствии с которой определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, относится к исключительной компетенции Гайского городского Совета депутатов.

В предыдущем судебном заседании представитель администрации г. Гай, в лице Главы г. Гай - Фурман Г.Л. исковые требования не признал, пояснил, что иск не основан на положениях действующего законодательства.

Решением суда заявление Гайского межрайонного прокурора удовлетворено. Суд признал пункты 1 и 2 постановления Главы г. Гай от 29.04.2011 года N 362-п "О порядке ведения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Гай" противоречащими федеральному законодательству, законодательству Оренбургской области, Уставу г. Гай Оренбургской области, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе администрации г. Гая Оренбургской области просит его отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены решения суда.

Судом установлено, что постановлением Правительства Оренбургской области от 30 августа 2010 года N 577-п "О порядке разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Оренбургской области", принятым в соответствии с пунктом 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", утвержден порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Оренбургской области (далее - порядок) согласно приложению N 1.

Порядок определяет основные требования к разработке и утверждению схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Оренбургской области органами местного самоуправления (п. 2).

Пунктом 1 оспариваемого прокурором постановления Главы г. Гай Оренбургской области от 29 апреля 2011 года N 362-п " О порядке ведения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Гая" утвержден Порядок ведения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Гай согласно приложению N 1.

Пунктом 2 утвержден состав Межведомственной комиссии по размещению нестационарной торговой сети на территории города согласно приложению N 2.

Положения п.п. б п. 4.2 Порядка ведения схем нестационарных торговых объектов, расположенных на территории муниципального образования город Гай (приложение N 1) указывают, что при разработке Схемы администрация города должна руководствоваться принципом достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, установленных Правительством Оренбургской области в соответствии с требованиями Земельного кодекса РФ, градостроительных регламентов и других нормативных правовых актов.

Положениями пункта 4.5 Порядка установлено, что Межведомственная комиссия по вопросам потребительского рынка, по предоставлению мест для размещения нестационарных объектов рассматривает поданное заявление с приложением всех необходимых документов и принимает принципиальное решение о целесообразности размещения объекта или выносит мотивированный отказ.

Положения пункта 4.6 Порядка указывают, что в случае принятия решения о целесообразности размещения объекта на данной территории в протоколе заседания Межведомственной комиссии по вопросам потребительского рынка, по предоставлению мест для размещения нестационарных объектов указываются: целевое назначение земельного участка (услуги торговли, общественного питания); специализация объекта (вид деятельности и вид товаров либо услуг, планируемых к реализации); срок заключения договора аренды земельного участка, но первоначально не более 5 лет. При необходимости могут быть внесены иные условия по размещению и функционированию объекта, в том числе связанные с особенностями территории размещения.

Положениями пунктов 4.7, 4.8 Порядка определяется, что выписка из протокола заседания комиссии в недельный срок направляется в управление архитектуры и градостроительства администрации города для подготовки акта выборки земельного участка под размещение нестационарного торгового объекта с последующим оформлением в комитет по управлению имуществом имущественно-земельных отношений в установленном порядке.

После оформления прав на пользование земельным участком под размещение нестационарного торгового объекта и согласования проектной документации в управлении архитектуры и градостроительства администрации города субъект торговли предоставляет копию договора аренды земельного участка в регистрирующий орган администрации. Объект вносится в схему с выдачей соответствующего свидетельства согласно приложению N 2 к настоящему порядку.

Суд полагает, что пункты 1, 2 обжалуемого постановления Главы города Гай Оренбургской области противоречат действующему законодательству и законодательству Оренбургской области, поскольку правовое регулирование отношений в области торговой деятельности может осуществляться нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации при условии соответствия их указанному Федеральному закону и другим федеральным законам (ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации").

Судебная коллегия с такими выводами суда соглашается.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют следующие полномочия:

1) реализация государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации;

2) в соответствии с настоящим Федеральным законом разработка и принятие законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности;

3) установление нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъекта Российской Федерации.

На основании ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

В соответствии со ст. 5 Закона Оренбургской области "Об организации торговой деятельности в Оренбургской области" органы местного самоуправления создают условия для обеспечения жителей муниципальных образований услугами торговли в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии со ст. 19 вышеуказанного закона хозяйствующие субъекты осуществляют деятельность в сфере торговли в соответствии с требованиями федеральных, областных и муниципальных правовых актов.

Продажа товаров через нестационарные торговые объекты разрешается только в местах, специально отведенных для этого государственными и муниципальными органами.

В силу ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов, согласно ч. 3 ст. 10 данного Федерального закона, разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Принимая во внимание указанные нормы федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления вправе реализовать свое право на регулирование вопросов определения места размещения нестационарных торговых объектов на территории земель, находящихся в муниципальной собственности, путем утверждения порядка ведения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования города Гай, предусматривающей принятие решения о размещении такого объекта, учитывая, что такое разрешение на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Гая не является документом, разрешающим осуществлять торговлю как вид деятельности.

Вместе с тем, из пунктов 4.5 - 4.8 Порядка ведения схем нестационарных торговых объектов, расположенных на территории муниципального образования город Гай (приложение N 1), утвержденного оспариваемым постановлением Главы г. Гай Оренбургской области от 29 апреля 2011 года N 362-п, видно, что указанный порядок размещения нестационарных торговых объектов предусматривает предоставление земельных участков, на которых возможно размещение таких объектов, на праве аренды.

Согласно статье 2 Федерального закона N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от присоединения или неприсоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Одним из критериев отнесения объектов к нестационарным объектам (движимому имуществу) согласно нормам гражданского законодательства является возможность свободного размещения указанных объектов без нанесения несоразмерного ущерба их назначению.

Нестационарный торговый объект не является недвижимым имуществом и не связан с земельным участком.

В соответствии со ст. 11.1 Земельного кодекса РФ земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.

Земельный участок может быть признан объектом земельных отношений в том случае, если он сформирован, его границы описаны, и удостоверены в установленном законом порядке, и данный земельный участок поставлен на кадастровый учет.

Часть 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ устанавливает, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Место размещения объекта мелкорозничной сети на территории земель общего пользования с соблюдением строительных, противопожарных и иных норм и правил определяется хозяйствующим субъектом самостоятельно.

Таким образом, место размещения нестационарного торгового объекта в границах земель общего пользования в соответствии со схемой не может является объектом земельных отношений, тогда как оспариваемый Порядок ведения схем нестационарных торговых объектов, расположенных на территории муниципального образования г. Гай, утвержденный постановлением Главы г. Гай, фактически устанавливает порядок размещения нестационарного торгового объекта с предоставлением земельного участка в аренду под его размещение Межведомственной комиссией по вопросам потребительского рынка.

Учитывая, что такие положения оспариваемого постановления Главы г. Гай от 29.04.2011 года N 362-п "О порядке ведения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Гай" противоречат изложенным выше нормам федерального законодательства и другим нормативного правовым актам, судом по существу принято правильное решение об удовлетворении требований прокурора, судебная коллегия оснований для отмены или изменения решения суда не находит.

Доводы кассационной жалобы направлены на иное толкование норм материального права и иную оценку собранных по делу доказательств, которым суд в их совокупности дал надлежащую оценку.

Доводы кассатора не содержат каких-либо обстоятельств, которые не были бы предметом исследования суда или опровергали выводы судебного решения, алогичны заявленному иску и не могут служить основанием к отмене решения суда.

Нарушений норм процессуального закона при рассмотрении дела судебной коллегией не установлено.

В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

При решении вопроса о том, подведомственно ли суду рассмотрение такого заявления, необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового акта, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении.

Судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции Российской Федерации, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Исходя из положений статьи 245 Гражданского процессуального кодекса РФ суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (абзацем первым пункта 2 статьи 138 Налогового кодекса Российской Федерации, пунктом 4 статьи 5 Таможенного кодекса Российской Федерации, статьей 36 Федерального закона "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров", статьей 7.1 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", статьей 23 Федерального закона "О защите конкуренции").

Рассмотрение настоящего спора к ведению арбитражного суда федеральным законом прямо не отнесено, в связи с чем судебная коллегия не может согласиться с доводами кассационной жалобы о нарушении подведомственности гражданского дела суду общей юрисдикции и отмене решения суда по этим основаниям.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия определила:

решение Гайского городского суда Оренбургской области от 26 июля 2011 года оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации г. Гай Оренбургской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: