Решение Оренбургского областного суда от 24 июня 2004 г. N 3-60/04 О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Оренбургской области от 19 марта 2001 г. N 169/244-II-ОЗ "О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области"

Решение Оренбургского областного суда от 24 июня 2004 г. N 3-60/04

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 сентября 2004 г. N 47-Г04-25 настоящее решение оставлено без изменения, а кассационные жалобы Законодательного Собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области - без удовлетворения

Оренбургский областной суд в составе:

председательствующего судьи Васильева Ф.И.

с участием прокурора Омельченко Л.В.

при секретаре Курбанаевой Ю.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Оренбургской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Оренбургской области от 19 марта 2001 г. N 169/244-II-ОЗ "О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области", установил:

заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с вышеуказанным заявлением, полагая, что статья 4 Закона Оренбургской области от 19 марта 2001 г. N 169/244-II-ОЗ "О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области" и приложения 1, 2, 3, 4 к этому закону противоречат федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими.

В обоснование своих доводов прокурор указал, что статья 3 Закона устанавливает соответствие муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной службы в соответствии с приложениями 1, 2, 3 к данному Закону. Все эти приложения соотносят должности муниципальной службы с должностями государственной службы в зависимости от численности населения в муниципальном образовании, что противоречит пункту 2 статьи 8 Федерального закона от 08.01.1998 г. N 8 - ФЗ (с последующими изменениями) "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", согласно которого законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. В нарушение этого положения приложения 1, 2, 3 областного закона указанное соотношение устанавливают не на квалификационных требованиях, а на численности населения в муниципальном образовании. Кроме того, прокурор указал в заявлении, что пункт 1 статьи 4 оспариваемого областного закона определяет, что предельное количество муниципальных должностей муниципальной службы муниципального образования устанавливается Уставом муниципального образования в соответствии с нормативом численности на 1000 человек населения муниципального образования согласно приложению N 4. В соответствии с пунктом 2 этой статьи при формировании органов местного самоуправления соотношение в нем групп муниципальных должностей муниципальной службы устанавливается в процентах к общей численности работников этого органа. Положения статьи 4 оспариваемого Закона области и приложения 4 к нему противоречат, по мнению прокурора, нормам федерального законодательства, а именно подпункту 4 пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ (с последующими изменениями) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящего формирование структуры - внутреннего устройства органов местного самоуправления к исключительному ведению органов местного самоуправления, и пункту 3 статьи 14 этого Федерального закона, наделяющего органы местного самоуправления в соответствии с уставами собственными полномочиями в решении вопросов местного значения, к каковым относится, по мнению прокурора, и численность муниципальных служащих. Прокурор считает, что оспоренные положения областного закона ограничивают гарантированные права местного самоуправления, нарушают интересы неопределенного круга лиц, проживающих на территориях муниципальных образований области, препятствуя самостоятельности органов местного самоуправления, а также нарушают государственные интересы, выраженные в федеральных законах.

В судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Оренбургской области Омельченко Л.В. заявленные требования поддержала, представитель Законодательного Собрания Оренбургской области Камалиева С.И., а также представители Администрации Оренбургской области Насырова С.В. и Пикалов В.А. просили в удовлетворении заявления отказать.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, и проверив представленные материалы, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном законом порядке нормативным правовым актом государственной власти, органа местного самоуправления и должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Прокурор обратился в суд с рассматриваемым заявлением в защиту неопределенного круга лиц и государственных интересов.

Установлено, что 19 марта 2001 года принят Закон Оренбургской области N 169/244-II-ОЗ "О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области", который опубликован в газете "Южный Урал" N 59 за 30 марта 2001 г. Изменения в данный закон внесены Законом Оренбургской области от 29 декабря 2001 г. N 392/356-II-ОЗ, опубликованным в газете "Юный Урал"# N 10-11 за 15 января 2002 года.

В соответствии с п.п. "н" п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместной# ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 14 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено законодательное регулирование муниципальной службы.

Пункт 2 статьи 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" предоставляет субъекту Российской Федерации право устанавливать соотношение муниципальных и государственных должностей.

Законодательством Российской Федерации данное соотношение не установлено. Поэтому в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации и с учетом изложенного установление соотношения муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной службы является предметом ведения субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 3 оспариваемого Закона области соответствующими для муниципальных должностей муниципальной службы являются государственные должности государственной службы согласно приложениям 1, 2, 3.

Приложение 1. Соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы.

Приложение 2. Соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы (в администрации округа (района) городского муниципального образования).

Приложение 3. Соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы (в администрации сельсовета (поселкового совета) - территориальном органе местного самоуправления.

Все эти приложения соотносят должности муниципальной службы с должностями государственной службы в зависимости от численности населения в муниципальном образовании.

Представители заинтересованных лиц в возражение заявлению прокурора пояснили в судебном заседании, что в преамбуле оспариваемого областного закона предусмотрена необходимость учета квалификационных требований при установлении соотношения муниципальных должностей к государственным должностям. В связи с этим установление приложениями 1, 2, 3 этого закона соотношения муниципальных и государственных должностей в зависимости от численности населения муниципального образования является дополнительным критерием установления соответствия муниципальных и государственных должностей, поскольку объем работы лиц, занимающих одни и те же муниципальные должности в муниципальных образованиях с численностью населения, например, до 10 тыс. человек и с численностью населения до 500 существенно различается.

Однако в Законе области "О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы", являющимся специальным областным нормативным правовым актом в регулировании этого соотношения, и приложениях 1, 2, 3 к нему установление соотношения муниципальных должностей к государственным должностям по другим признакам, в том числе с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы, не предусмотрено. Поэтому довод заинтересованных лиц о том, что установление соотношения муниципальных и государственных должностей в зависимости от численности населения муниципального образования, является дополнительным условием этого соотношения к квалификационным требованиям, является необоснованным, поскольку в оспариваемой норме об этом не указано и это не вытекает из ее содержания. А оспариваемые приложения 1, 2, 3 Закона области в категоричной форме устанавливают соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области только от численности населения муниципального образования. Закон Оренбургской области от 29.07.1998 г. N 88/15-ОЗ "О реестре муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Оренбургской области" не дифференцирует квалификационные требования, предъявляемые к равнозначным муниципальным должностям одной группы разных муниципальных образований в зависимости численности населения муниципального образования.

Согласно п.2 ст.8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. То есть федеральным законодательством установлены в области местного самоуправления как разграничение полномочий органов государственной власти, так и четкий критерий, которым следует руководствоваться органам государственной власти субъектов Российской Федерации при установлении такого соотношения должностей - с учетом квалификационных требований. Статьей 6 Федерального закона от 31.07.1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и статьей 20 Закона Оренбургской области от 08.07.1997 г. N 90/17-ОЗ "О муниципальной службе в Оренбургской области" (с последующими изменениями) в квалификационные требования, предъявляемые к муниципальным, государственным должностям муниципальной и государственной службы включаются требования к уровню профессионального образования с учетом групп и специализации должностей; стажу и опыту работы по специальности; уровню знаний Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Поэтому положения приложений 1, 2, 3 оспариваемого Закона области, устанавливающие соответствие муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной службы только в зависимости от численности населения в муниципальном образовании противоречат пункту 2 статьи 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", предусматривающего установление соотношения таких должностей с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Положения, содержащиеся в приложениях 1, 2, 3 оспариваемого Закона области, затрагивают интересы неопределенного круга лиц муниципальных служащих. Так, согласно п.3 ст.3 оспариваемого Закона области соответствие муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной службы обязательно к применению при определении размеров должностных окладов и пенсионного обеспечения муниципальных служащих. В силу п.1 ст. 18 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы. В связи с этим установление Законом области соотношения муниципальных и государственных должностей в зависимости от численности населения в муниципальном образовании, а не с учетом квалификационных требований, как это установлено федеральным законодательством, влечет нарушение прав и законных интересов муниципальных служащих в сфере денежного содержания и пенсионного обеспечения.

Таким образом, приложения 1, 2, 3 к областному закону от 19.03.2001 г. N 169/244-II-ОЗ, устанавливающие соотношение муниципальных и государственных должностей в Оренбургской области исключительно в зависимости от численности населения в муниципальном образовании, подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению в указанных целях.

Статья 4 оспариваемого областного Закона следующего содержания:

"Статья 4. Предельное количество муниципальных должностей муниципальной службы и структура органов местного самоуправления.

1. Предельное количество муниципальных должностей муниципальной службы (должности категорий "Б" и "В") муниципального образования устанавливается Уставом муниципального образования в соответствии с нормативом численности на 1000 человек согласно приложению 4.

2. При формировании органов местного самоуправления соотношение в нем групп муниципальных должностей муниципальной службы устанавливается (в процентах к общей численности работников этого органа):

а) для городов Оренбурга и Орска

для высших и главных должностей не более 10,0 процента

для ведущих и старших должностей не более 60,0 процента

б) для городов и районов

для высших и главных должностей не более 20,0 процента

для ведущих и старших должностей не более 50,0 процента

в) для сельсоветов (поссоветов)

для главных и ведущих должностей не более 50,0 процента".

Приложение 4 к данной статье устанавливает норматив численности муниципальных служащих в зависимости от указанного в нем коэффициента для каждого муниципального образования на 1 тысячу населения.

Как приведено выше, пункт 1 статьи 4 Закона области и приложение 4 к нему предписывают муниципальным образованиям устанавливать с включением в Устав муниципального образования предельное количество муниципальных должностей муниципальной службы (должности категорий "Б" и "В") в соответствии с нормативом численности на 1000 человек населения согласно приложению 4. Пункт 2 этой статьи устанавливает структуру органов местного самоуправления в части установления количества муниципальных служащих тех или иных групп должностей.

Положения ст. 4 оспариваемого областного Закона и приложения 4 к нему противоречат п.п.4 п.1 ст.8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящего вопросы структуры и порядка формирования органов местного самоуправления к компетенции местного самоуправления, в том числе и вопросы определения Уставом муниципального образования предельного количества муниципальных должностей категорий "Б" и "В", а также установления соотношения групп муниципальных должностей в органе местного самоуправления. Как следует из статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В соответствии с этой конституционной нормой в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 4 пункта 1 и пункт 2 статьи 8) закреплено, что структура и порядок формирования органов местного самоуправления определяются в уставе муниципального образования, который разрабатывается и принимается им самостоятельно.

Доводы заинтересованных лиц о том, что муниципальные образования самостоятельны в установлении предельного количества муниципальных должностей муниципальной службы и в установлении соотношения групп муниципальных должностей в органе местного самоуправления, а указанные в статье 4 Закона и приложении 4 к нему положения применительны только для определения размера должностных окладов и пенсионного обеспечения муниципальных служащих, не могут быть признаны состоятельными, поскольку это не вытекает из текста оспариваемых норм. К тому же законы субъекта Российской Федерации подлежат обязательному исполнению, в том числе и муниципальными образованиями данного субъекта РФ. Относительно к рассматриваемому делу это означает, что оспариваемый нормативный правовой акт обязывает органы местного самоуправления устанавливать в своих Уставах конкретное предельное количество муниципальных должностей, а также устанавливать соотношение групп муниципальных должностей органа местного самоуправления в порядке, установленном этим актом. Тем самым нарушаются права муниципальных образований Оренбургской области и граждан, проживающих на их территориях, на предоставленную федеральным законодательством самостоятельность в регулировании рассматриваемых вопросов, несмотря на предписание статьи 12 Конституции Российской Федерации о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Из изложенного следует, что требование прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению статьи 4 оспариваемого закона и приложения 4 к нему также подлежит удовлетворению в части установления данными нормами Закона предельного количества муниципальных должностей муниципальной службы (должности категорий "Б" и "В") муниципального образования в соответствии с нормативом численности на 1000 человек населения согласно приложению 4 и в части определения соотношения групп муниципальных должностей муниципальной службы органа местного самоуправления в процентном отношении к общей численности работников этого органа.

Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ противоречащий федеральному закону либо другому нормативному правовому акту оспариваемый нормативный правовой акт признается недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. С учетом данной нормы и выводов, изложенных в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации" суд считает необходимым признать недействующими и не подлежащими применению оспариваемые правовые акты в части удовлетворенных требований со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194, 198, 199, 253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление заместителя прокурора Оренбургской области удовлетворить частично.

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в законную силу решения суда статью 4 Закона Оренбургской области от 19 марта 2001 года N 169/244-II-ОЗ "О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области" и приложение 4 к этому закону в части, предписывающих муниципальным образованиям устанавливать предельное количество муниципальных должностей муниципальной службы (должности категорий "Б" и "В") муниципального образования в соответствии с нормативом численности на 1000 человек населения согласно приложению 4 и определять соотношение групп муниципальных должностей муниципальной службы органа местного самоуправления в указанных в статье процентах к общей численности работников этого органа, а также приложения 1, 2, 3 к данному Закону области в части установления ими соотношения муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной службы в Оренбургской области исключительно в зависимости от численности населения в муниципальном образовании.

Обязать Законодательное Собрание Оренбургской области и администрацию Оренбургской области опубликовать соответствующее сообщение о настоящем решении суда в средстве массовой информации, в котором размещались отмененные нормы областного Закона.

В удовлетворении заявления в остальной части - отказать.

На решение может быть подана жалоба и принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья

Ф.И. Васильев