Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 сентября 2004 г. N 47-Г04-25 О признании частично не действующим Закона Оренбургской области от 19 марта 2001 г. N 169/244-II-ОЗ "О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 сентября 2004 г. N 47-Г04-25

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Лаврентьевой М.Н.,

судей Харланова А.В., Соловьева В.Н.,

рассмотрела в судебном заседании 22 сентября 2004 г. гражданское дело по кассационным жалобам Законодательного Собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 24 июня 2004 г. по заявлению заместителя прокурора Оренбургской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Оренбургской области от 19 марта 2001 г. N 169/244-II-ОЗ "О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснение представителя Администрации Оренбургской области Полуянова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Воскобойниковой Е.Л., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с вышеуказанным заявлением, полагая, что статья 4 Закона Оренбургской области от 19 марта 2001 г. N 169/244-II-ОЗ "О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области" и приложения 1, 2, 3, 4 к этому закону противоречат федеральному законодательству.

В обоснование своих доводов прокурор указал, что статья 3 Закона устанавливает соответствие муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной службы в соответствии с приложениями 1, 2, 3 к данному Закону. Все эти приложения соотносят должности муниципальной службы с должностями государственной службы в зависимости от численности населения в муниципальном образовании, что противоречит пункту 2 статьи 8 Федерального закона от 08.01.1998 г. N 8-ФЗ (с последующими изменениями) "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", согласно которого законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. В нарушение этого положения приложения 1, 2, 3 областного закона указанное соотношение устанавливают не на квалификационных требованиях, а на численности населения в муниципальном образовании. Кроме того, прокурор указал в заявлении, что пункт 1 статьи 4 оспариваемого областного закона определяет, что предельное количество муниципальных должностей муниципальной службы муниципального образования устанавливается Уставом муниципального образования в соответствии с нормативом численности на 1000 человек населения муниципального образования согласно приложению N 4. В соответствии с пунктом 2 этой статьи при формировании органов местного самоуправления соотношение в нем групп муниципальных должностей муниципальной службы устанавливается в процентах к общей численности работников этого органа. Положения статьи 4 оспариваемого Закона области и приложения 4 к нему противоречат, по мнению прокурора, нормам федерального законодательства, а именно подпункту 4 пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ (с последующими изменениями) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящего формирование структуры - внутреннего устройства органов местного самоуправления к исключительному ведению органов местного самоуправления, и пункту 3 статьи 14 этого Федерального закона, наделяющего органы местного самоуправления в соответствии с уставами собственными полномочиями в решении вопросов местного значения, к каковым относится, по мнению прокурора, и численность муниципальных служащих. Прокурор считает, что оспоренные положения областного закона ограничивают гарантированные права местного самоуправления, нарушают интересы неопределенного круга лиц, проживающих на территориях муниципальных образований области, препятствуя самостоятельности органов местного самоуправления, а также нарушают государственные интересы, выраженные в федеральных законах.

Решением Оренбургского областного суда от 24 июня 2004 г. постановлено:

Признать противоречащими федеральному законодательству недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в законную силу решения суда статью 4 Закона Оренбургской области от 19 марта 2001 года N 169/244-II-ОЗ "О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области" и приложение 4 к этому закону в части, предписывающих муниципальным образованиям устанавливать предельное количество муниципальных должностей муниципальной службы (должности категорий "Б" и "В") муниципального образования в соответствии с нормативом численности на 1000 человек населения согласно приложению 4 и определять соотношение групп муниципальных должностей муниципальной службы органа местного самоуправления в указанных в статье процентах к общей численности работников этого органа, а также приложения 1, 2, 3 к данному Закону области в части установления ими соотношения муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной службы в Оренбургской области исключительно в зависимости от численности населения в муниципальном образовании.

Обязать Законодательное Собрание Оренбургской области и администрацию Оренбургской области опубликовать соответствующее сообщение о настоящем решении суда в средстве массовой информации, в котором размещались отмененные нормы областного Закона.

В удовлетворении заявления в остальной части - отказать.

В кассационных жалобах Законодательного собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

В соответствии с п.п. "н" п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 14 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено законодательное регулирование муниципальной службы.

Пункт 2 статьи 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" предоставляет субъекту Российской Федерации право устанавливать соотношение муниципальных и государственных должностей с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

В соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации и с учетом названных норм федерального законодательства установление соотношения муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной службы относится к компетенции субъекта Российской Федерации. Однако при этом должны учитываться нормы Федеральных законов, регулирующих указанные правоотношения (ч. 2 ст. 4 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации).

Согласно п. 1 ст. 3 оспариваемого Закона области соответствующими для муниципальных должностей муниципальной службы являются государственные должности государственной службы согласно приложениям 1, 2, 3.

Приложение 1. Соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы.

Приложение 2. Соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы (в администрации округа (района) городского муниципального образования).

Приложение 3. Соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы (в администрации сельсовета (поселкового совета) - территориальном органе местного самоуправления.

Все эти приложения соотносят должности муниципальной службы с должностями государственной службы в зависимости от численности населения в муниципальном образовании.

Представители заинтересованных лиц в возражениях на заявление прокурора пояснили в судебном заседании, что в преамбуле оспариваемого областного закона предусмотрена необходимость учета квалификационных требований при установлении соотношения муниципальных должностей к государственным должностям. В связи с этим установление приложениями 1, 2, 3 этого закона соотношения муниципальных и государственных должностей в зависимости от численности населения муниципального образования является дополнительным критерием установления соответствия муниципальных и государственных должностей, поскольку объем работы лиц, занимающих одни и те же муниципальные должности в муниципальных образованиях с численностью населения, например, до 10 тыс. человек и с численностью населения до 500 существенно различается.

Удовлетворяя частично заявление прокурора, суд правильно исходил из того, что в Законе области "О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы", являющимся специальным областным нормативным правовым актом в регулировании этого соотношения, и приложениях 1, 2, 3 к нему установление соотношения муниципальных должностей к государственным должностям по другим признакам, в том числе с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы, не предусмотрено.

Довод заинтересованных лиц о том, что установление соотношения муниципальных и государственных должностей в зависимости от численности населения муниципального образования, является дополнительным условием этого соотношения к квалификационным требованиям, правильно признан несостоятельным, поскольку в оспариваемой норме об этом не указано и это, как обоснованно указал суд, не вытекает из ее содержания. А оспариваемые приложения 1, 2, 3 Закона области в категоричной форме устанавливают соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области только от численности населения муниципального образования.

Согласно п. 2 ст. 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. То есть федеральным законодательством установлены в области местного самоуправления как разграничение полномочий органов государственной власти, так и критерий, которым следует руководствоваться органам государственной власти субъектов Российской Федерации при установлении такого соотношения должностей - с учетом квалификационных требований. Статьей 6 Федерального закона от 31.07.1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и статьей 20 Закона Оренбургской области от 08.07.1997 г. N 90/17-ОЗ "О муниципальной службе в Оренбургской области" (с последующими изменениями) в квалификационные требования, предъявляемые к муниципальным, государственным должностям муниципальной и государственной службы включаются требования к уровню профессионального образования с учетом групп и специализации должностей; стажу и опыту работы по специальности; уровню знаний Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Поэтому положения приложений 1, 2, 3 оспариваемого Закона области, устанавливающие соответствие муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной службы только в зависимости от численности населения в муниципальном образовании, как правильно указал суд, противоречат пункту 2 статьи 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", предусматривающего установление соотношения таких должностей с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Суд правильно исходил из того, что положения, содержащиеся в приложениях 1, 2, 3 оспариваемого Закона области, затрагивают интересы неопределенного круга лиц муниципальных служащих, поскольку согласно п. 3 ст. 3 оспариваемого Закона области соответствие муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной службы обязательно к применению при определении размеров должностных окладов и пенсионного обеспечения муниципальных служащих. В силу п. 1 ст. 18 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы. В связи с этим установление Законом области соотношения муниципальных и государственных должностей только в зависимости от численности населения в муниципальном образовании, а не с учетом квалификационных требований, как это установлено федеральным законодательством, как обоснованно указал суд, влечет нарушение прав и законных интересов муниципальных служащих в сфере денежного содержания и пенсионного обеспечения.

Таким образом, приложения 1, 2, 3 к областному закону от 19.03.2001 г. N 169/244-II-ОЗ, устанавливающие соотношение муниципальных и государственных должностей в Оренбургской области исключительно в зависимости от численности населения в муниципальном образовании, правильно признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

Согласно статьи 4 оспариваемого закона предельное количество муниципальных должностей муниципальной службы (должности категорий "Б" и "В") муниципального образования устанавливается Уставом муниципального образования в соответствии с нормативом численности на 1000 человек согласно приложению 4 (пункт 1). При формировании органов местного самоуправления соотношение в нем групп муниципальных должностей муниципальной службы устанавливается (в процентах к общей численности работников этого органа):

а) для городов Оренбурга и Орска

для высших и главных должностей не более 10,0 процента

для ведущих и старших должностей не более 60,0 процента

б) для городов и районов

для высших и главных должностей не более 20,0 процента

для ведущих и старших должностей не более 50,0 процента

в) для сельсоветов (поссоветов)

для главных и ведущих должностей не более 50,0 процента" (пункт 2).

Приложение 4 к данной статье устанавливает норматив численности муниципальных служащих в зависимости от указанного в нем коэффициента для каждого муниципального образования на 1 тысячу населения.

Таким образом, пункт 1 статьи 4 Закона области и приложение 4 к нему предписывают муниципальным образованиям устанавливать с включением в Устав муниципального образования предельное количество муниципальных должностей муниципальной службы (должности категорий "Б" и "В") в соответствии с нормативом численности на 1000 человек населения согласно приложению 4. Пункт 2 этой статьи устанавливает структуру органов местного самоуправления в части установления количества муниципальных служащих тех или иных групп должностей.

Положения ст. 4 оспариваемого областного Закона и приложения 4 к нему, как правильно указал суд, противоречат п.п. 4 п. 1 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящего вопросы структуры и порядка формирования органов местного самоуправления к компетенции местного самоуправления, в том числе и вопросы определения Уставом муниципального образования предельного количества муниципальных должностей категорий "Б" и "В", а также установления соотношения групп муниципальных должностей в органе местного самоуправления. При этом суд обоснованно исходил также из того, что согласно статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В соответствии с этой конституционной нормой в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 4 пункта 1 и пункт 2 статьи 8) закреплено, что структура и порядок формирования органов местного самоуправления определяются в уставе муниципального образования, который разрабатывается и принимается им самостоятельно.

Доводы заинтересованных лиц о том, что указанные в статье 4 Закона и приложении 4 к нему положения применительны только для определения размера должностных окладов и пенсионного обеспечения муниципальных служащих, правильно признаны несостоятельными, поскольку это не вытекает из текста оспариваемых норм. Как правильно указал суд, оспариваемый нормативный правовой акт обязывает органы местного самоуправления устанавливать в своих Уставах конкретное предельное количество муниципальных должностей, а также устанавливать соотношение групп муниципальных должностей органа местного самоуправления в порядке, установленном этим актом. Тем самым нарушаются права муниципальных образований Оренбургской области и граждан, проживающих на их территориях, на предоставленную федеральным законодательством самостоятельность в регулировании рассматриваемых вопросов, несмотря на предписание статьи 12 Конституции Российской Федерации о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Следовательно, требование прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению статьи 4 оспариваемого закона и приложения 4 к нему также обоснованно удовлетворено в части установления данными нормами Закона предельного количества муниципальных должностей муниципальной службы (должности категорий "Б" и "В") муниципального образования в соответствии с нормативом численности на 1000 человек населения согласно приложению 4 и в части определения соотношения групп муниципальных должностей муниципальной службы органа местного самоуправления в процентном отношении к общей численности работников этого органа.

Вывод суда основан на анализе федерального и областного законодательства, мотивирован, соответствует требованиям закона, и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационных жалоб по существу сводятся к неправильному применению и истолкованию судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным выше основаниям.

Нарушения судом норм материального права, в том числе и тех, на которых имеются ссылки в кассационных жалобах, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению спора, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 362, 366 ГПК РФ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 24 июня 2004 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы Законодательного Собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Лаврентьева М.Н.

Судьи

Харланов А.В.

Соловьев В.Н.