Постановление Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 апреля 2009 г. N 1709 "О докладе о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2008 году" (документ утратил силу)

Постановление Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа
от 15 апреля 2009 г. N 1709
"О докладе о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком
автономном округе в 2008 году"

ГАРАНТ:

Постановлением Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа от 17 июня 2009 г. N 1796 настоящее постановление снято с контроля

Рассмотрев представленный Председателем Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа С.Н. Харючи доклад о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2008 году (далее - Доклад 2008 года) и руководствуясь частью 3 статьи 24 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа, Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа постановляет:

1. Одобрить основные положения Доклада 2008 года.

2. Считать, что в Докладе 2008 года системно оценивается состояние законодательного обеспечения основных направлений внутренней политики Ямало-Ненецкого автономного округа и определяются перспективы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в соответствующих сферах общественных отношений.

3. Представить Доклад 2008 года Губернатору Ямало-Ненецкого автономного округа.

4. Направить Доклад 2008 года председателям палат Федерального Собрания Российской Федерации С.М. Миронову, Б.В. Грызлову, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе Н.А. Винниченко, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Д.Н. Ананьеву, В.Б. Спицнаделю, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Н.В. Комаровой, А.И. Острягину, в Администрацию Ямало-Ненецкого автономного округа, Главному федеральному инспектору по Ямало-Ненецкому автономному округу аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе А.М. Калиберде, в Суд Ямало-Ненецкого автономного округа, Прокуратуру Ямало-Ненецкого автономного округа, Управление внутренних дел Ямало-Ненецкого автономного округа, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу, главам муниципальных образований и в представительные органы муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе, в Избирательную комиссию Ямало-Ненецкого автономного округа, Счетную палату Ямало-Ненецкого автономного округа, Торгово-промышленную палату Ямало-Ненецкого автономного округа, Общественную палату Ямало-Ненецкого автономного округа.

5. Комитетам и депутатам Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа использовать выводы и рекомендации Доклада 2008 года при осуществлении своей деятельности по правовому мониторингу и реализации полномочий Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа.

6. Опубликовать Доклад 2008 года в официальном издании Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа.

7. Направить данное Постановление для официального опубликования.

8. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа

С.Н. Харючи

Доклад
о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком
автономном округе в 2008 году

Предисловие

Закрепленное в Конституции Российской Федерации федеративное устройство государства предполагает предоставление субъектам Федерации права на самостоятельное регулирование тех сфер общественной жизни, дальнейшее развитие которых было бы невозможным без учета исторических, культурных, национальных, географических, климатических и иных особенностей конкретных территорий, а также установление механизмов полноценного участия субъектов Федерации в управлении делами общегосударственной значимости. Самостоятельность субъектов Российской Федерации и паритетность их участия в решении общегосударственных задач, согласно конституционной модели, на практике во многом реализуются благодаря осуществлению на уровне субъектов Федерации самостоятельного правового нормирования по вопросам, отнесенным к их компетенции. Важным инструментом формирования вектора законодательной политики на уровне субъектов Российской Федерации выступает регулярный мониторинг состояния регионального законодательства, осуществляемый как в целях оценки юридико-технического состояния законодательства субъектов Федерации и предложения возможных путей его развития, так и для наблюдения за практикой реализации законодательных установлений (в том числе в деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления на соответствующей территории). В Ямало-Ненецком автономном округе мониторинг состояния законодательства ведется на постоянной основе в соответствии с принципами и порядком, предусмотренными Законом автономного округа от 06.04.2006 N 13-ЗАО "О правотворчестве", а результаты мониторинга отражаются в ежегодных докладах Государственной Думы автономного округа о состоянии законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа в соответствующем году.

Сложно переоценить значимость данной работы. В современных условиях значительного усложнения отношений в правовой, экономической, социальной, политической сферах и повышения роли процессов информатизации организация мониторинга правового пространства в автономном округе приобретает особую актуальность. Управлять развитием региона без точной информации о состоянии нормативной правовой системы автономного округа и правоприменительной практики невозможно.

В связи с этим существует постоянная объективная потребность поиска новых критериев оценки эффективности законодательства и практики его применения. Именно критерии соответствия правового регулирования системе гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также полноте и качеству правового обеспечения проводимых реформ становятся основополагающими.

Решение этой задачи достигается в точном соответствии с Концепцией мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе, утвержденной постановлением Государственной Думы автономного округа от 20.06.2007 N 930, путем организации и совершенствования системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, инвентаризации и систематизации всех нормативных правовых актов автономного округа, а также отражения основных результатов этой деятельности в ежегодных публичных докладах.

Настоящий доклад представляет собой научно-аналитический обзор основных направлений законотворческой деятельности органов представительной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, осуществлявшейся в течение 2008 года. В числе таких направлений традиционно выделены следующие:

правовое состояние институтов гражданского общества, обеспечивающих политические права граждан, которые проживают на территории Ямало-Ненецкого автономного округа;

правовая стратегия социально-экономического развития автономного округа, включая законодательное обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории автономного округа;

правовая стратегия обеспечения и защиты личных прав и свобод граждан.

Доклад является открытым, носит публичный характер, что позволяет всем участникам общественно-государственной жизни увидеть итоги работы органов государственной власти автономного округа, объективное измерение их результатов, тенденции дальнейшего развития окружного законодательства через призму приоритетных задач публичного управления. Подобный подход позволяет непосредственно реализовать в деятельности законодательного органа автономного округа принцип транспарентности государственной власти и основных общественно-политических процессов, конституционные положения о праве граждан участвовать в управлении делами государства.

Структура доклада определена его целью. В самом начале сформулированы основные стратегические ориентиры правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа и особенности их законодательного обеспечения на протяжении 2008 года. Далее систематизировано представлены важнейшие результаты законотворческой деятельности в автономном округе в течение 2008 года с отражением позитивных сдвигов и нерешенных проблем в соответствующих областях правового регулирования.

Логика построения аналитической части доклада основывается на том, что осуществление правотворчества на территории автономного округа выступает неотъемлемым элементом механизма публичного управления на всей территории Российской Федерации. Составляя с федеральным законодательством единое целое, законодательство Ямало-Ненецкого автономного округа развивает его, конкретизирует и дополняет. Поэтому по степени значимости анализ наличного законодательного материала Ямало-Ненецкого автономного округа осуществлялся по следующей методике:

проверка соблюдения пределов правотворческой компетенции в процессе принятия законов автономного округа на предмет выявления возможных случаев выхода органов государственной власти автономного округа за пределы предоставленных полномочий по осуществлению правового регулирования по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации;

анализ иерархии в построении структуры законодательства автономного округа на предмет исследования имеющихся законодательных актов в их соотношении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в правовой системе Ямало-Ненецкого автономного округа;

исследование внутренней структуры и содержания законов автономного округа на предмет соблюдения необходимых требований, предъявляемых к категориально-терминологическому аппарату нормативных актов с точки зрения языка и стиля изложения, а также полноты в регулировании соответствующей группы общественных отношений с позиций задач, стоящих перед органами публичной власти на современном этапе.

Необходимость построения исследовательской части настоящего доклада именно по данной методике основывается на убежденности в том, что эффективное законодательство - это, прежде всего, качественное законодательство. Качество законодательства любого уровня, как известно, обеспечивается соблюдением основных юридико-технических параметров при подготовке, принятии и реализации законодательных актов. Лишь такое законодательство способно обеспечить единство федеративного государства, его политическую, экономическую и правовую целостность, последовательность проводимых реформ и государственной политики во всех сферах жизни общества. Достижение этой цели - вытекающая из Конституции Российской Федерации задача, являющаяся общей для всех без исключения органов государственной власти и местного самоуправления в нашей стране.

Исследовательская часть доклада структурирована по основным отраслям законодательства и включает анализ важнейших положений законодательных актов, относящихся к соответствующей отрасли, принятых либо претерпевших изменения и (или) дополнения в 2008 году; в необходимых случаях такой анализ дополняется также оценкой деятельности исполнительных органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа по реализации положений, содержащихся в соответствующих законодательных актах автономного округа.

Важное место в докладе отведено подведению итогов и выявлению основных тенденций законотворческой деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе. Завершается доклад изложением необходимых рекомендаций субъектам правотворчества автономного округа, отражающих ключевые подходы к совершенствованию законотворческой деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе в предстоящем периоде.

I. Стратегия правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа

Ямало-Ненецкий автономный округ, являясь равноправным субъектом Российской Федерации, не может оставаться в стороне от общественно-политических и социально-экономических процессов, происходящих в масштабах страны и находящих отражение в приоритетах общегосударственной правовой политики. Поэтому важнейшей задачей органов государственной власти автономного округа является реализация интегрированно с процессами законодательного нормирования, происходящими на федеральном уровне и в других субъектах Федерации, эффективной правовой политики в автономном округе посредством учета исторических, социальных, демографических, климатических, экономических и иных особенностей региона.

С этих позиций в 2008 году самым значимым событием в динамике законотворческого процесса в автономном округе без преувеличения стало принятие в новой редакции Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа. В новой редакции ключевого законодательного акта субъекта Федерации с учетом принципа преемственности сохранены важнейшие гарантии дальнейшего развития автономного округа в рамках конституционной модели Российского государства как государства правового, демократического, социального, имеющего федеративную форму устройства, основывающуюся на принципах равноправия субъектов Российской Федерации, единства политической системы, экономического и правового пространства, территориальной целостности. Принятие в новой редакции Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа имело под собой веские предпосылки объективного характера: довольно многочисленные изменения и дополнения, вносившиеся в Основной закон субъекта Федерации со времени последнего обновления его редакции, требовали переосмысления в свете результатов их практического применения; динамично протекавшие в стране, начиная с 2002 года, административная и муниципальная реформы, реформа государственной и муниципальной службы, социально-экономические преобразования во многом вступили в свою завершающую стадию. Все это потребовало подведения некоторых итогов развития страны в целом и автономного округа, являющегося ее составной частью; приемлемым вариантом такого правотворческого "резюмирования" как раз и стало обновление текста Основного закона автономного округа, имевшее целью не только устранение юридико-технических погрешностей, допущенных в предшествующее время при внесении в Устав автономного округа изменений и дополнений, которые носили во многом промежуточный характер, но и устранение из текста Основного закона коллизионных положений в привязке к обновленным правовым установлениям федерального уровня, уточнение статуса и полномочий высших органов власти и управления в автономном округе, закрепление выверенной правовой основы для завершения в последующие годы ключевых государственно-правовых реформ на территории региона.

Однако значение принятия в новой редакции Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа состоит не только в этом. Новая редакция Основного закона, который, как известно, является законодательным актом учредительного характера, закладывает на многие годы вперед фундамент для последовательного совершенствования механизмов правового регулирования в сферах, связанных с реализацией экономических свобод граждан и организаций, повышением уровня жизни и благосостояния населения автономного округа, укреплением промышленной инфраструктуры на основе активного внедрения технологических и управленческих инноваций, базис для дальнейшего развития финансово-бюджетных отношений, повышения эффективности использования государственного имущества автономного округа посредством его рационального перераспределения между разными уровнями публичного управления и активного вовлечения в хозяйственный оборот, в том числе при помощи различных механизмов государственно-частного партнерства в социально-экономической сфере.

Принятие в новой редакции Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа в то же время является символичным событием: с этого момента начинается очередной этап обновления окружного законодательства в большинстве сфер общественной жизни, полномочия по правовому регулированию которых предоставлены органам государственной власти автономного округа. Немалая работа по созданию необходимой законодательной основы реализации полномочий автономного округа уже проведена в предшествующее время, однако еще большую работу по ее совершенствованию и детализации в свете принятия новой редакции Основного закона автономного округа предстоит провести в будущем: постоянно усложняющаяся практика общественных отношений, динамично меняющееся федеральное законодательство, появление новых управленческих задач и возможностей - вот далеко не полный перечень объективных факторов, настоятельно требующих от всех субъектов законотворческой деятельности в автономном округе сохранения темпов законодательной деятельности, а в ряде случаев, и их наращивания.

В 2008 году перед органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа задачи по дальнейшему совершенствованию законодательства сформулированы не в привычной постановке, а с учетом новых, непростых внешних и внутренних вызовов. То обстоятельство, что к настоящему времени правовая система автономного округа сформировалась с соблюдением таких ведущих принципов взаимодействия федеральной и окружной правовых систем, как взаимная согласованность и эффективное уставное нормотворчество, позволило на окружном уровне оперативно корректировать приоритеты законодательной политики в русле общегосударственных задач по созданию необходимых условий для стабильного социально-экономического развития, повышения жизненного уровня населения. Среди важнейших направлений, по которым велась законодательная работа в автономном округе в 2008 году, следует отметить:

комплекс мероприятий по реализации политики противодействия коррупции, включающий, в том числе, проведение экспертизы проектов законодательных актов и законов автономного округа на коррупциогенность;

принятие мер по стимулированию развития на территории автономного округа малого и среднего предпринимательства, включая внесение изменений и дополнений в законодательные акты, направленных на устранение необоснованных административных "барьеров" и избыточных процедур контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов;

законодательное закрепление механизмов антикризисного управления, сокращение административных расходов и повышение эффективности расходования бюджетных средств на выполнение социальных обязательств в автономном округе, осуществлявшееся с учетом начала мирового финансового кризиса.

В целом основу стратегии правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа составляют Конституция Российской Федерации, Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа, закрепляющий компетенцию органов законодательной (представительной) и исполнительной власти автономного округа и устанавливающий принципы их взаимодействия.

В 2008 году реализация стратегии правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа строилась в русле приоритетных направлений общегосударственной политики, сформулированных в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. В Послании Президентом Российской Федерации Дмитрием Анатольевичем Медведевым отмечена ключевая роль Конституции Российской Федерации в становлении российской демократии. Гарантируемый ею уровень свободы личности, зрелость демократических институтов и процедур - это источник дальнейшего подъема страны; и потому постановка задач нового этапа развития должна обеспечиваться широким участием граждан, политических партий и других общественных институтов в их решении. В ежегодном Послании отмечено и значение Конституции Российской Федерации для формирования качественно новой правовой системы и независимого суда, для избавления от коррупции и правового нигилизма - проблемы, которой до сегодняшнего дня, по справедливой оценке Президента Российской Федерации, в нашей стране еще системно и глубоко не занимались. Подчеркнута в ежегодном Послании и роль Конституции РФ в качестве основы для дальнейшего расширения экономической, предпринимательской свободы. Именно в этом будет состоять успех формирования среднего класса, роста малого и среднего бизнеса, становления инновационной экономики. Наконец, что особенно важно для эффективной реализации на окружном уровне социальной политики, Конституция Российской Федерации выступает источником важнейших социальных гарантий: зарплат, пособий, пенсий, сбережений. В непростой ситуации начала мирового финансового кризиса государством на всех уровнях (и Ямало-Ненецкий автономный округ не стал здесь исключением) уже были предприняты реальные шаги по выполнению своих обязательств перед гражданами: предоставлены дополнительные налоговые льготы, установлены механизмы стабилизации ситуации на рынке жилищного строительства и ипотечного кредитования, оказана поддержка системообразующим региональным банкам.

"Красной нитью" проходят отмеченные приоритеты общенациональной и региональной политики и в ежегодном докладе Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа о положении дел в Ямало-Ненецком автономном округе. Губернатором автономного округа отмечается, что Ямал, благодаря многолетней целенаправленной работе окружных органов власти, стал одним из общепризнанных центров международного гуманитарного сотрудничества в Арктике. Теперь созрели условия для его превращения в один из крупнейших очагов экономической активности в мировом Заполярье. Губернатором автономного округа также подчеркнута необходимость продолжения работы по построению многоканальной системы взаимодействия органов власти с гражданским обществом, без чего невозможна полноценная подготовка решений по насущным проблемам автономного округа.

Очевидно, что реализация отмеченных приоритетов региональной политики во многом связана с качественным развитием законодательной основы функционирования органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа, институтов гражданского общества.

Несмотря на то, что в 2008 году на федеральном уровне целостная концепция регионального развития так и не была сформирована, а цели, задачи и направления в сфере правового развития субъектов Федерации, его предмет, структура и содержание все еще имеют не вполне четкие очертания, на уровне автономного округа сложился позитивный опыт применения современных методов правового обеспечения основных направлений региональной политики. В этой связи не случайно были названы ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и ежегодные доклады Губернатора автономного округа о положении дел в Ямало-Ненецком автономном округе. На практике именно благодаря данным программным документам восполняется отсутствие нормативно сформированной региональной политики. Указанные Послания и доклады выступают катализатором обновления и наполнения правовой системы автономного округа новыми нормативно-правовыми актами, обеспечивающими движение законодательного процесса по заданной и отвечающей современным потребностям траектории как с точки зрения качества принимаемых законодательных актов, так и с позиции их содержания.

Кроме названных ежегодных Посланий Президента Российской Федерации и ежегодных докладов Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа в начале 2008 года впервые был подготовлен доклад о состоянии законодательства автономного округа в 2007 году, который также позволил определить вектор стратегии правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа в 2008 году. Несмотря на высокую оценку качества законотворческой деятельности в автономном округе, сделанную в указанном докладе Государственной Думы автономного округа, в нем также был сформулирован ряд рекомендаций по совершенствованию законодательной методологии. Реальные шаги, предпринятые в данном направлении, были связаны с устранением юридико-технических погрешностей в имеющихся законодательных актах, исключением бланкетных отсылок к другим нормативным правовым актам, совершенствованием методики экспертной обработки текстов законопроектов.

Реализация на уровне автономного округа приоритетных направлений государственной политики, основанная на учете потребностей регионального развития, связана с широким применением в деятельности органов государственной власти автономного округа механизмов социально-экономического прогнозирования и программно-целевого планирования и управления. По этой причине в 2008 году утверждаемые законами автономного округа окружные целевые программы (ОЦП) продолжали выполнять роль основного механизма согласования приоритетов регионального развития с существующей правовой системой автономного округа, определяя ключевые параметры ее дальнейшего совершенствования и упорядочения. Следует отметить, что ОЦП, принятые в автономном округе в 2008 году, выступают уже программами второго, а в ряде случаев, и третьего поколений, что решительно отличает их в лучшую сторону от аналогичных программ, реализованных в предшествующий период, и с точки зрения качества их нормативной проработанности, и с позиций организационной взвешенности предусматриваемых ими мероприятий, и в плане эффективности условий и процедур расходования планируемых в рамках программных мероприятий бюджетных средств.

Между тем на уровне автономного округа в 2008 году по-прежнему не была создана нормативная основа для обоснованного применения программно-целевого метода управления теми или иными сферами общественной жизни. Объективные отличия традиционных методов планирования государственной деятельности от программно-целевых методов управления к сегодняшнему дню нормативно не установлены и на федеральном уровне. В такой ситуации ОЦП продолжают быть в большей степени политико-программными документами, посредством которых органы государственной власти автономного округа констатируют существование определенной региональной социально-экономической проблемы и вероятные пути ее решения. Дальнейшее повышение качества и уровня конкретизации текущего планирования в деятельности органов государственной власти автономного округа объективно обусловит "размытие" границ с содержательной точки зрения между текущим планированием деятельности органов государственной власти автономного округа и программно-целевым методом управления в определенных сферах общественной жизни. С учетом того, что полномочия по утверждению долгосрочных целевых программ, которые с 1 января 2009 года придут на смену окружным целевым программам, будут осуществляться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, Администрации автономного округа следует применять в своей работе накопленный Государственной Думой автономного округа опыт по анализу, утверждению, корректировке и контролю за исполнением ОЦП, обеспечив тем самым преемственность в стратегии оперативного согласования существующей законодательной базы автономного округа с современными приоритетами регионального развития и продолжив совершенствование механизмов программно-целевого управления, имея в виду, что основным отличием целевых программ от приемов текущего планирования должно выступать наличие детального алгоритма реализации программы в целом и отдельных программных мероприятий.

Современное законодательство Ямало-Ненецкого автономного округа является разветвленной системой нормативно-правовых актов, регулирующих различные сферы общественной жизни в автономном округе. Однако, как и в предшествующие годы, вектор законотворческой активности на уровне автономного округа, будучи увязан с приоритетами общегосударственной политики и основными направлениями регионального развития, в 2008 году предопределил неравномерное развитие различных отраслей окружного законодательства. В числе областей общественной жизни, наиболее остро требующими законодательной регламентации, в 2008 году по-прежнему оставались такие, как совершенствование организации местного самоуправления, социальная политика, развитие жилищного строительства и сферы коммунального хозяйства, экономический рост и доходы населения, качество бюджетных и административных процедур, законодательное обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории автономного округа. Между тем современные тенденции мировой и общегосударственной политики со всей остротой выдвинули на первый план проблемы создания эффективной законодательной основы инновационной деятельности, развития малого и среднего предпринимательства, устранения избыточного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов со стороны государства и его органов. Мировой финансовый кризис, во многом обусловивший и падение рыночной конъюнктуры цен на углеводородное сырье, во главу угла ставит формирование в России относительно самостоятельного, развитого мирового финансового центра.

Ямало-Ненецкий автономный округ не может остаться в стороне от этих процессов. Уже на протяжении 2008 года в автономном округе проведена работа по созданию необходимых условий для развития на территории региона малых и средних форм бизнеса, инновационной активности. Между тем географическое положение и климатические условия Ямало-Ненецкого автономного округа оказывают особое воздействие на показатели развития малого и среднего предпринимательства. Отсутствие развитой транспортной инфраструктуры, низкая плотность населения, высокий уровень расходов при поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг (в том числе на энергоносители) - все это значимые сдерживающие факторы для развития малых и средних предприятий на территории автономного округа.

Малый бизнес представлен, прежде всего, теми отраслями, которые ориентированы на потребительский рынок, на реальный платежеспособный спрос. Здесь он близок к достижению спросовых потребностей, и его дальнейший количественный рост и равномерность размещения по территории округа будут определяться темпами улучшения реальных доходов населения и финансовой обеспеченности сферы производства товаров и услуг. Поэтому для Ямало-Ненецкого автономного округа важнейшей задачей в сфере развития малого и среднего бизнеса на современном этапе должно являться расширение спектра потребительского спроса населения (при сохранении низкой его плотности). Благоприятные условия для развития могут быть созданы лишь благодаря осуществлению комплекса мер по реализации различных форм государственной поддержки, дебюрократизации экономики и создания равных условий работы для всех участников рынка.

С учетом сказанного дальнейший поиск окружным законодателем баланса между степенью дерегулирования экономики и уровнем административного вмешательства в хозяйственную деятельность основывается на важнейших принципах гражданско-правового регулирования, нашедших отражение в экономической конституции страны - Гражданском кодексе Российской Федерации. Среди них равенство участников регулируемых гражданским законодательством отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав и их судебной защиты. Сюда же следует отнести недопустимость ограничения гражданских прав и установления препятствий для свободного перемещения по территории Российской Федерации товаров, услуг и финансовых средств.

Полнота реализации перечисленных принципов в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов власти и управления на территории автономного округа, свидетельствует не только о качестве правовой основы взаимодействия государства и бизнес-сообщества, но и об эффективности системы государственного регулирования экономики (в том числе и на муниципальном уровне). Особенно значимой является реализация данных принципов при развитии на уровне автономного округа законодательной основы регулирования сферы имущественно-разрешительных отношений, складывающихся в связи с деятельностью субъектов малого и среднего предпринимательства, - сферы налогообложения, государственного тарифно-ценового регулирования, лицензирования, стандартизации и обязательной сертификации, технического регулирования, оказания мер финансовой поддержки, приватизации, передачи имущества в пользование (аренду, доверительное управление, безвозмездное пользование), предоставления земельных участков.

Следует отметить и то, что предпринятые в автономном округе меры по законодательному обеспечению управления в сферах, связанных с развитием малого и среднего предпринимательства, инновационной активности, сопровождались принятием необходимых организационных решений Губернатором и Администрацией автономного округа.

На протяжении 2008 года ядром механизма нормативной регламентации самого процесса законотворчества в автономном округе продолжал оставаться Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.04.2006 N 13-ЗАО "О правотворчестве", который выступает системообразующим законодательным актом, призванным дополнить конституционно установленные принципы законотворческого процесса. Закон автономного округа "О правотворчестве" не утрачивает своей роли катализатора слаженного взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти автономного округа между собой и с другими государственными органами, а также с органами местного самоуправления, способствует укреплению правовой основы их взаимодействия, соблюдению законности во всех сферах жизни автономного округа, в том числе и в экономической сфере, обеспечению высокого уровня доверия населения автономного округа к проводимой на территории округа законодательной политике.

В то же время многие принципы, установленные названным Законом автономного округа, к настоящему времени детализированы и приобрели конкретные формы реализации в практике законотворческой деятельности. Так, в ежегодном Послании Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев отметил, что для свободного, демократического и справедливого общества враг номер один - это коррупция, указал на необходимость усиления борьбы с коррупцией на всех уровнях публичного управления, подчеркнул значимость принятия в 2008 году Национального плана противодействия коррупции, охарактеризовал уже предпринятые федеральной властью меры по его реализации. В развитие положений Закона автономного округа "О правотворчестве", предусматривающих проведение разного рода экспертиз действующих законодательных актов и проектов законов автономного округа, в 2007 году Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа утверждена Методика по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа на коррупциогенность. Но если полтора года назад мало кто представлял значимость проведения таких экспертных исследований, а масштабы деятельности окружного законодателя по противодействию коррупции на стадии рассмотрения законопроектов имели весьма смутные очертания, то в настоящее время без глубокой проработки проектов законодательных актов на предмет их коррупциогенности не обходится принятие ни одного окружного законопроекта.

В основе стратегии правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа лежит принцип обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации, установленный конституционно и не раз подтверждавшийся в судебных постановлениях Конституционного Суда России. Следует, однако, отметить, что данный принцип не может рассматриваться в отрыве от других начал, определяющих фундамент построения целостного Российского государства. И наоборот, как подчеркнул Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 12.04.1995 N 2-П, единство государства предопределяет единство его правового пространства. Таким образом, в основе стратегии правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа принцип обеспечения единства правового пространства присутствует не как "сухая" юридико-техническая доминанта, диктующая необходимость формального иерархического соответствия между законодательными актами федерального и окружного уровней, а как базис для определения приоритетов развития законодательства автономного округа с учетом потребностей в правовом нормировании реально складывающихся отношений и разрешении существующих региональных проблем.

С этих позиций развитие законодательства автономного округа в заданный момент времени всегда имеет определенный вектор, предопределяющий ускоренное развитие одних отраслей и замедление развития других. Вместе с тем, опережающее развитие одних отраслей окружного законодательства не должно осуществляться в ущерб интересам правового нормирования других, пусть зачастую менее важных на данном этапе, групп общественных отношений. В противном случае подобный подход может привести к утрате законодательством автономного округа системной сбалансированности, появлению противоречий между законодательными актами, пробельности и фрагментарности в реализации органами государственной власти автономного округа имеющихся полномочий. Сложность задачи окружного законодателя заключается в том, чтобы отыскать необходимый баланс между ускорением в развитии законодательства в тех сферах, где оно еще не является устоявшимся, и продолжением поступательного совершенствования законодательства автономного округа в тех областях общественной жизни, в которых нормативно-правовая основа сложилась, в достаточной степени оформлена и прошла успешную апробацию.

Решение данной задачи должно опираться на ряд ключевых идей, определяющих стратегию правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа на современном этапе:

1. Дальнейшее создание посредством законодательства автономного округа действенных механизмов реализации и дополнительных гарантий конституционно установленных прав и свобод граждан Российской Федерации в политической, социальной, экономической, культурной и иных сферах.

2. Исключение случаев дублирования на уровне автономного округа процедур и полномочий по контролю и надзору аналогичных процедур и полномочий, которые предусмотрены на уровне федерального законодательства для органов государственной власти Российской Федерации (их территориальных органов).

3. Недопустимость непредусмотренного законодательством вмешательства органов государственной власти автономного округа в решение вопросов местного значения органами местного самоуправления, расширение практики наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями автономного округа.

4. Исключение случаев "копирования" норм федерального законодательства в законодательных актах автономного округа, особенно приводящих к искажению установленных на федеральном уровне положений; ориентация законотворческой деятельности органов государственной власти автономного округа на самостоятельный поиск путей развития законодательства автономного округа, основанный на учете современного мирового и отечественного опыта правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Реализация на практике отмеченных аксиом в складывающейся общественно-политической и социально-экономической ситуации позволит органам законодательной и исполнительной власти Ямало-Ненецкого автономного округа не только обеспечить компетентный подход к дальнейшему развитию окружного законодательства, но и укрепить доверие населения автономного округа к проводимой законодательной политике, сосредоточить основные усилия на развитии законодательной основы решения первоочередных региональных проблем, продолжать опираться на органы местного самоуправления муниципальных образований автономного округа в деле развития нормативно-правовой основы регулирования менее значимых на данном этапе сфер общественной жизни.

II. Законодательное обеспечение основных направлений внутренней
политики Ямало-Ненецкого автономного округа

1. Стратегия развития демократии в Ямало-Ненецком автономном округе,
институтов гражданского общества и обеспечение политических
прав граждан

1.1. Совершенствование институтов гражданского общества

Как и в предшествующее время, развитие демократических институтов и процедур, присущих гражданскому обществу, обществу подлинного народовластия, на протяжении 2008 года составляло одну из принципиальных целей деятельности всех органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, их должностных лиц. Гражданское общество, главной ценностью которого признается личность, составляло и составляет непреложный приоритет политики в Российской Федерации в силу конституционного положения о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью в нашей стране.

Невозможно утверждать, что к настоящему моменту данное положение действующей российской Конституции полностью реализовано на практике, но нельзя и отрицать того, что на всех уровнях власти предпринимаются конкретные шаги по укреплению и созданию дополнительных гарантий для осуществления демократии, прав и свобод личности. Эти шаги выражаются как в совершенствовании правовой основы реализации основных прав и свобод граждан, функционирования важнейших общественно-политических институтов, так и в практическом воплощении установленных законодательством процедур.

На протяжении 2008 года в Ямало-Ненецком автономном округе законодательная работа по развитию правовой основы демократии, функционирования институтов гражданского общества, реализации основных прав и свобод личности велась менее интенсивно, нежели в предшествующее время. Данное обстоятельство объясняется тем, что ранее в автономном округе уже была сформирована в достаточной степени развитая законодательная основа регулирования данной сферы. В частности, к началу 2008 года в автономном округе были приняты и действовали Закон автономного округа от 29.11.2006 N 81-ЗАО "Об Общественной палате Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 21.06.2003 N 40-ЗАО "О выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 24.05.2007 N 63-ЗАО "О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)", Закон автономного округа от 27.06.2006 N 30-ЗАО "О муниципальных выборах в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 05.10.2007 N 90-ЗАО "О местных референдумах в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 18.02.2003 N 8-ЗАО "Об Избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 29.03.2005 N 24-ЗАО "О формировании избирательных комиссий и утверждении схемы избирательных округов во вновь образованных муниципальных образованиях Ямало-Ненецкого автономного округа". В части реализации конституционного права граждан на свободу манифестаций, а также права на обращение в органы власти и к их должностным лицам в предшествующий период в автономном округе были приняты и без изъятий реализовывались в 2008 году такие законодательные акты, как Закон автономного округа от 05.10.2007 N 85-ЗАО "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" и Закон автономного округа от 05.03.2007 N 24-ЗАО "Об обращениях граждан". Право граждан на доступ к управлению делами государства в автономном округе на протяжении 2008 года обеспечивалось на основе принятых в предшествующее время Закона автономного округа от 29.03.2005 N 26-ЗАО "О государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа" и Закона автономного округа от 22.06.2007 N 67-ЗАО "О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе".

В аналогичном докладе Государственной Думы автономного округа, подготовленном по итогам 2007 года, отмечалось, что в целом нормативно-правовая основа реализации важнейших политических прав граждан и функционирования различных институтов гражданского общества в автономном округе уже сложилась, отвечает современным тенденциям развития страны и образует прочный фундамент для осуществления законотворческой деятельности на основе консолидированного учета интересов различных социальных групп и слоев. И прошедший 2008 год этот вывод подтвердил. Практика проведения в конце 2007 года и в 2008 году выборов различного уровня показала, что важнейшее конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти реализуется на территории автономного округа свободно, в обстановке общественно-политической толерантности и стабильности предпочтений населения округа, гласно, на основе реально существующего плюрализма и идеологического многообразия. Аналогичной является и оценка практики применения на протяжении 2008 года и других из перечисленных выше законодательных актов.

В этой связи работа органов государственной власти автономного округа по совершенствованию окружного законодательства в рассматриваемой области общественных отношений главным образом была направлена на уточнение ранее установленных законоположений, снижение "входных" барьеров при реализации права граждан на доступ к управлению делами государства посредством поступления на государственную гражданскую службу автономного округа и на муниципальную службу, а также на отмену законодательных актов, необходимость в существовании и применении которых отпала в связи с проводимым на общегосударственном уровне совершенствованием федеративного устройства Российского государства.

В частности, в соответствии с Законом автономного округа от 03.03.2008 N 9-ЗАО "О признании утратившими силу некоторых законов Ямало-Ненецкого автономного округа" признан утратившим силу Закон автономного округа от 07.03.1996 N 9 "Об участии населения Ямало-Ненецкого автономного округа в референдуме Тюменской области". В силу прямого указания, содержащегося в статье 7 Закона автономного округа от 25.06.2001 N 51-ЗАО "О выборах депутатов Тюменской областной Думы с участием населения Ямало-Ненецкого автономного округа", названный закон также утратил в 2008 году силу в связи с истечением срока избрания депутатов Тюменской областной Думы III созыва.

Совершенствование законодательства автономного округа в части реализации возможностей граждан на участие в управлении делами государства посредством доступа на государственную гражданскую службу и муниципальную службу в 2008 году происходило, прежде всего, в направлении снижения требований, предъявляемых к претендентам на занятие старших государственных должностей государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа и старших муниципальных должностей муниципальной службы в автономном округе. Соответствующие изменения внесены в Закон автономного округа от 29.03.2005 N 26-ЗАО "О государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа" и Закон автономного округа от 22.06.2007 N 67-ЗАО "О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе". Теперь на занятие старших государственных должностей государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа и старших муниципальных должностей муниципальной службы в автономном округе смогут претендовать граждане, не обладающие стажем работы по соответствующей специальности или необходимым опытом работы на государственной гражданской службе, муниципальной службе. Это не означает понижения требований к отбору претендентов, поступающих на государственную гражданскую службу Ямало-Ненецкого автономного округа или на муниципальную службу в автономном округе: учитывая конкурсные начала занятия вакантных должностей представитель нанимателя, при прочих равных исходных данных о претендентах, всегда сможет отдать предпочтение тому из них, у которого имеется необходимый стаж и опыт работы. В то же время мы знаем, что стаж работы далеко не всегда является определяющим показателем профессиональных компетенций специалиста, а потому при наличии веских оснований полагать, что, к примеру, вчерашний выпускник вуза, блестяще его окончивший, имеющий хорошие идеи по совершенствованию управленческого труда, знающий важнейшие требования к профессиональному поведению чиновника, сможет сразу справляться с работой по старшей государственной должности государственной гражданской службы автономного округа или по старшей муниципальной должности муниципальной службы, то возникают закономерные сомнения в том, почему предпочтение все же должно отдаваться пусть менее одаренному и подготовленному претенденту, но имеющему необходимый стаж работы. Именно по этим причинам требование о наличии стажа работы для занятия старших государственных должностей государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа и старших муниципальных должностей муниципальной службы в автономном округе было законодателем исключено.

Кроме того, снижение "входных" барьеров для лиц, поступающих или стремящихся поступить на государственную гражданскую службу Ямало-Ненецкого автономного округа, позволит более качественно проводить работу по формированию кадрового резерва государственных гражданских служащих, а аналогичное решение для лиц, поступающих или стремящихся поступить на муниципальную службу в автономном округе, даст органам местного самоуправления возможность решить проблему кадрового дефицита.

Еще одним важным шагом на пути совершенствования законодательства автономного округа о муниципальной службе в 2008 году стало закрепление в Законе автономного округа от 22.06.2007 N 67-ЗАО "О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе" исчерпывающего перечня полномочий органов государственной власти автономного округа по регулированию вопросов муниципальной службы. В частности, к числу таких полномочий отнесены законодательное регулирование вопросов муниципальной службы в соответствии с федеральными законами, предоставление дополнительных гарантий муниципальным служащим автономного округа, утверждение реестра должностей муниципальной службы в автономном округе, установление соотношения должностей муниципальной службы в автономном округе и должностей государственной гражданской службы автономного округа, определение типовых квалификационных требований, предъявляемых для замещения должностей муниципальной службы в автономном округе, установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), назначаемого на данную должность по контракту, утверждение типовой формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации, установление порядка и условий предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, утверждение типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих, участие в обеспечении профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, определение ежемесячных и иных дополнительных выплат муниципальным служащим, определение видов поощрений муниципальных служащих и утверждение порядка их применения, разработка и принятие программ развития муниципальной службы автономного округа, установление порядка, условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации указанных программ.

Видно, что реализация перечисленных полномочий органами государственной власти автономного округа позволит продолжить уже идущую работу по созданию в пределах автономного округа сопоставимых условий труда государственных гражданских служащих субъекта Федерации и муниципальных служащих, повышению престижа и привлекательности муниципальной службы. В то же время следует учесть, что деятельность органов государственной власти автономного округа в сфере регулирования вопросов муниципальной службы имеет и политические аспекты: речь идет о повсеместном повышении ответственности глав местных администраций за результаты своей работы. В ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев подчеркнул, что вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел. Соответствующие акценты расставлены и в ежегодном докладе Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа: Ю.В. Неёлов отметил, что в новых условиях руководитель местной администрации должен соответствовать профессиональным критериям, которые на практике применяются при подборе кандидатур на должности руководителей крупных предприятий; при новой системе муниципального управления для вступления в должность руководителя местной исполнительной власти не нужно проводить всеобщие выборы, а процедура возможной замены главы администрации больше будет напоминать порядок, принятый в отношении руководителей хозяйствующих субъектов (по принципу "не справляешься с кругом своих должностных обязанностей - тебе находят замену").

Изменения, внесенные в 2008 году в Закон автономного округа "О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе", как раз и предусматривают такие полномочия органов государственной власти автономного округа по регулированию сферы муниципальной службы, которые позволят уже в ближайшее время эффективно реализовать в практике муниципального управления ключевые идеи, высказанные в этой части Президентом Российской Федерации и Губернатором автономного округа.

Подводя некоторые итоги развития в 2008 году законодательства автономного округа в области укрепления демократических основ, совершенствования институтов гражданского общества, расширения гарантий основных политических прав граждан, можно констатировать, что в предшествующее время на территории автономного округа была сформирована прочная и достаточно развитая законодательная основа функционирования демократических институтов, а потому обновление окружного законодательства в этой сфере в прошедшем году нельзя назвать бурным. Однако это временное "затишье"; впереди видны новые ориентиры и значимые задачи, сформулированные руководством страны и автономного округа, решение которых будет напрямую зависеть от качества законотворческой деятельности Государственной Думы автономного округа. Вектор этой работы также известен, а потому отрадно, что имеющееся к настоящему времени законодательство автономного округа, регулирующее вопросы реализации демократических процедур, осуществления основных политических прав граждан, функционирования важнейших институтов гражданского общества, послужит хорошим фундаментом для дальнейшего развития правовой и общественно-политической систем автономного округа.

1.2. Развитие законодательства автономного округа об организации
и деятельности органов государственной власти автономного
округа, органов местного самоуправления,
их должностных лиц

Вопросы повышения эффективности функционирования государственной власти и местного самоуправления в России на протяжении последних лет составляют одно из приоритетных направлений общегосударственной внутренней политики. Ямало-Ненецкий автономный округ не является здесь исключением: руководством округа в последние годы предпринят ряд последовательных шагов по решению на территории региона ключевых задач административной реформы и муниципальной реформы. Однако процессы оптимизации деятельности органов государственной власти и должностных лиц автономного округа, органов местного самоуправления муниципальных образований в автономном округе и их должностных лиц по-прежнему далеки от завершения. В этой связи принятие в 2008 году новой редакции Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа должно расцениваться в качестве меры по созданию правового базиса для дальнейшего развития законодательных основ статуса органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления муниципальных образований в автономном округе, их должностных лиц.

Развитие в 2008 году законодательства автономного округа в рассматриваемой области связано не только с уточнением и развитием основ статуса высших должностных лиц и органов власти в рамках уставного правотворчества, но и с существенной корректировкой таких ключевых законов автономного округа, как Закон автономного округа от 03.06.2004 N 18-ЗАО "О Губернаторе Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 18.06.1998 N 34-ЗАО "О статусе депутата Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 18.02.2003 N 8-ЗАО "Об Избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа".

Изменения и дополнения, внесенные в прошедшем году в Закон автономного округа "О Губернаторе Ямало-Ненецкого автономного округа", были связаны с необходимостью приведения данного закона в соответствие с претерпевшим некоторые уточнения федеральным законодательством, устанавливающим общие принципы организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с новой редакцией Устава (Основного закона) автономного округа. По этой причине изменения и дополнения, внесенные в Закон автономного округа "О Губернаторе Ямало-Ненецкого автономного округа", в основном носили уточняющий, редакционный характер. В частности, в статье 4 закона, регламентирующей порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями Губернатора автономного округа, сделана отсылка не только к соответствующему федеральному закону, но и к Уставу (Основному закону) автономного округа, что связано с расширением прав субъектов Федерации на участие в регламентации процедуры наделения гражданина России полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации. Целостный блок поправок был внесен в названный закон автономного округа в части уточнения полномочий Губернатора автономного округа: некоторые из этих поправок носили сугубо редакционный характер, а ряд других - связаны с перераспределением функций между высшими должностными лицами и органами государственной власти автономного округа. В частности, утратили силу отдельные положения рассматриваемого закона автономного округа, касающиеся распорядительных полномочий Губернатора автономного округа в рамках бюджетного процесса. Уточнен в Законе автономного округа "О Губернаторе Ямало-Ненецкого автономного округа" также и порядок замещения Губернатора в периоды его временного отсутствия. Наконец, определенной терминологической корректировке подверглись и нормы указанного закона, устанавливающие гарантии материального обеспечения Губернатора автономного округа.

В 2008 году почти полностью переработан Закон автономного округа "О статусе депутата Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа". Изменения и дополнения, внесенные в данный закон, весьма обширны и отнюдь не во всех случаях носят лишь редакционный характер. По-новому сформулировано понятие депутата Государственной Думы автономного округа, уточнена правовая основа статуса депутатов, установлены дополнительные основания досрочного прекращения их полномочий. Внесенными в закон поправками уточнены ограничения на занятие деятельностью, несовместимой со статусом депутата Государственной Думы автономного округа, установлены ограничения, связанные с наличием правовой связи лица, являющегося депутатом Государственной Думы автономного округа, с иностранными государствами и международными и иностранными организациями.

Существенной корректировке нормы рассматриваемого закона автономного округа подверглись и в части уточнения форм депутатской деятельности. В основном, изменения и дополнения, внесенные в закон применительно к данной группе вопросов, были связаны с необходимостью приведения их в соответствие с новой редакцией Устава (Основного закона) автономного округа, установления более четких контуров осуществления депутатских полномочий в пределах автономного округа, расширения организационной основы и перечня коллегиальных форм работы депутатов Государственной Думы автономного округа.

Закон автономного округа "О статусе депутата Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа" подвергся корректировке в части положений, связанных с установлением организационных гарантий деятельности депутатов. Уточнены права депутатов Государственной Думы автономного округа по взаимодействию с органами государственной власти и их должностными лицами, органами местного самоуправления, организациями, осуществляющими деятельность на территории автономного округа.

Ряд поправок, внесенных в названный Закон, был связан также с пересмотром ранее установленных социальных гарантий для депутатов Государственной Думы автономного округа. В частности, снижен уровень гарантий, предоставлявшихся в связи с направлением депутатов Государственной Думы автономного округа на оздоровление: если предшествующей редакцией статьи 21 Закона предусматривалась выплата пособия на оздоровление, в том числе на членов семьи депутата, то в настоящее время выплата пособия на оздоровление будет производиться только непосредственно депутату. В современных условиях внесение данной поправки в Закон автономного округа является принципиально важным, так как символизирует реальное законодательное воплощение основных принципов общегосударственной политики в сфере реформирования государственной власти: власть должна стать "скромнее" и, прежде всего, служить интересам общества и личности, а не предусматривать для себя льготы и послабления, особенно в периоды вынужденного сокращения бюджетных расходов по многим направлениям. Такова логика конституционной нормы о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью в Российской Федерации.

Нормы Закона автономного округа "О статусе депутата Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа", касающиеся гарантий в области трудовых прав депутатов, мер их жилищного и материального обеспечения (в том числе на случай досрочного прекращения полномочий депутата), в основном претерпели редакционные уточнения. А вот норма, устанавливающая право депутата на наличие помощников, являющаяся одной из важнейших организационных гарантий депутатской деятельности, в новой редакции предусматривает повышение уровня материального обеспечения помощников депутатов, работающих по служебному контракту или срочному трудовому договору. Представляется, что это позволит привлечь на данную работу более квалифицированные кадры, повысить качество организационно-технического сопровождения депутатской деятельности.

В 2008 году продолжилось совершенствование законодательной основы статуса Избирательной комиссии автономного округа. Правда, изменения и дополнения, внесенные в Закон автономного округа "Об Избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа" в прошедшем году, были не столь обширны, как поправки, вносившиеся в данный закон на протяжении 2007 года. В частности, расширен перечень ограничений для членов окружного Избиркома: установлен запрет на наличие правовых и финансовых связей членов Избирательной комиссии автономного округа с иностранными государствами и международными и иностранными организациями, за исключением случаев, когда существование таких связей допускается международными договорами Российской Федерации или федеральным законодательством.

Внесенные в рассматриваемый закон изменения и дополнения также предусмотрели снижение образовательно-квалификационного ценза для претендентов на замещение должности председателя окружного Избиркома.

Существенному пересмотру подверглась статья 22 закона автономного округа "Об Избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа", предусматривавшая гарантии для членов окружного Избиркома, работающих на постоянной основе: в новой редакции данная статья сформулирована в виде бланкетной отсылки к нормам федерального законодательства и законодательства автономного округа, предусматривающего соответствующие гарантии для государственных гражданских служащих субъекта Федерации. Такой подход представляется оправданным, поскольку позволяет продолжить выравнивание статуса государственных гражданских служащих автономного округа, работающих в различных окружных органах власти и управления, а кроме того, нацелен на исключение из законодательства автономного округа дублирующих положений, наличие которых лишь затрудняло бы его восприятие и практическое применение.

Некоторые редакционные поправки, направленные на приведение рассматриваемого закона в соответствие с окружным законодательством о государственной гражданской службе, были внесены также в статьи 24 и 27 закона.

В рамках организации исполнения в 2008 году Закона автономного округа от 06.12.2005 N 81-ЗАО "О Единой комплексной информационной системе Ямало-Ненецкого автономного округа", предусматривающего создание комплекса автоматизированных информационных систем, обеспечивающих повышение качества и оперативность принимаемых управленческих решений, ряд изменений был внесен в Закон автономного округа от 20.12.2007 N 139-ЗАО "Об окружной целевой программе "Развитие Единой комплексной информационной системы Ямало-Ненецкого автономного округа на 2008-2010 годы"". Эти изменения носили в ряде случаев редакционный характер, а в основном были направлены на уточнение объемов, источников и направлений расходования финансовых средств в рамках программных мероприятий.

В 2008 году окружным законодателем была продолжена работа по развитию законодательных основ статуса государственных гражданских служащих автономного округа, муниципальных служащих органов местного самоуправления в автономном округе. При этом данная работа велась параллельно и была направлена, с одной стороны, на упорядочение правового нормирования вопросов оплаты труда служащих, конкретизацию установленных для них социальных гарантий (в частности, в области пенсионного обеспечения), а с другой стороны, на дальнейшее выравнивание уровня гарантий служебной деятельности служащих субъекта Федерации и служащих муниципального уровня. Кроме того, в истекшем году в автономном округе приняты два специальных закона автономного округа, предусматривающих порядок и условия выплат по обязательному государственному страхованию лиц, замещающих государственные должности автономного округа, и государственных гражданских служащих автономного округа.

В частности, изменениями, внесенными в Закон автономного округа от 29.03.2005 N 26-ЗАО "О государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа" (ст. 45), предусмотрена правовая основа для точного исчисления стажа государственной гражданской службы, дающего право на назначение пенсии за выслугу лет. Необходимые изменения, касающиеся порядка исчисления размера, назначения и выплаты пенсий за выслугу лет государственным гражданским служащим автономного округа, соответственно внесены в главу 16 рассматриваемого закона. Необходимо также обратить внимание на то, что в прежней редакции Закона предусматривался ряд оснований для приостановления выплаты пенсии за выслугу лет, однако механизм и условия возобновления ее выплаты законодательно закреплены не были. Теперь данная неточность в законе устранена: предусматривается, что после прекращения действия обстоятельств, послуживших основанием для приостановления выплаты пенсии за выслугу лет, выплата пенсии за выслугу лет возобновляется на прежних условиях либо по заявлению лица, замещавшего государственную должность автономного округа, устанавливается ежемесячная доплата к трудовой пенсии в порядке, определенном федеральным законодательством и законодательством автономного округа для соответствующей категории лиц.

Окружной законодатель также счел возможным определить минимальный размер пенсии за выслугу лет, который составил 3 тыс. рублей, и порядок его индексации в привязке к механизму индексации размеров окладов денежного содержания гражданских служащих автономного округа.

В совокупности внесенные в Закон автономного округа "О государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа" изменения и дополнения позволяют дополнительно уточнить и конкретизировать набор ранее установленных гарантий служебной деятельности соответствующих лиц, способствуют повышению престижа гражданской службы автономного округа, формированию квалифицированного кадрового потенциала, выполнению поставленных Президентом России и Губернатором автономного округа задач по комплектованию кадрового резерва управленцев.

Кроме того, соответствующие поправки, направленные на уточнение статуса лиц, замещающих государственные должности Ямало-Ненецкого автономного округа, внесены в истекшем году и в Закон автономного округа от 27.06.2006 N 33-ЗАО "О государственных должностях Ямало-Ненецкого автономного округа". Изменениями, внесенными в данный Закон, предусматривается более четкий механизм выбора лицами, замещавшими государственные должности автономного округа и достигшими пенсионного возраста, форм государственного пенсионного обеспечения (ежемесячной доплаты к трудовой пенсии или пенсии за выслугу лет), а также порядок и условия возобновления выплаты ежемесячных доплат к трудовой пенсии после отпадения обстоятельств, послуживших основанием для приостановления таких выплат.

Определенные изменения, направленные на выравнивание статуса гражданских служащих автономного округа и муниципальных служащих органов местного самоуправления в автономном округе (прежде всего, в части их прав на государственное пенсионное обеспечение за выслугу лет на муниципальной службе), внесены в 2008 году и в Закон автономного округа от 22.06.2007 N 67-ЗАО "О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе".

Важным шагом на пути совершенствования статуса должностных лиц в автономном округе, укрепления гарантий их служебной деятельности в области государственного управления стало принятие в 2008 году Закона автономного округа от 01.04.2008 N 17-ЗАО "О порядке и размерах выплат по обязательному государственному страхованию лиц, замещающих государственные должности Ямало-Ненецкого автономного округа" и Закона автономного округа от 01.04.2008 N 18-ЗАО "О порядке и размерах выплат по обязательному государственному страхованию государственных гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа". Оба данных закона предусматривают сопоставимый механизм осуществления обязательного государственного страхования жизни и здоровья застрахованных лиц, аналогичные перечни страховых случаев и условия осуществления страховых выплат. Различия, что вполне естественно, связаны с определением в названных законах величины страховой суммы: лицам, замещающим государственные должности автономного округа, страховые суммы установлены в повышенном размере, так как их непосредственная распорядительная деятельность по осуществлению предоставленных им полномочий имеет политически определяющий характер и потому находится в центре внимания самых разных слоев и групп населения, в том числе способных на радикальные действия.

Значимым в развитии организационных основ публичного управления в автономном округе является продолжение в 2008 году реализации окружной целевой программы "Административная реформа в Ямало-Ненецком автономном округе на 2006-2008 годы", утвержденной Законом автономного округа от 27.06.2006 N 33-ЗАО. В истекшем году ход выполнения указанной программы потребовал некоторых организационных новаций и в этой связи, внесения соответствующих изменений в закон, которым была утверждена окружная целевая программа. В частности, перечень программных мероприятий был уточнен в части механизма создания материально-технической базы для деятельности многофункциональных центров (МФЦ) по оказанию государственных услуг населению автономного округа, развитие сети которых будет способствовать расширению практики внедрения принципа "одного окна" во взаимодействии органов государственной власти автономного округа с населением и иными потребителями государственных услуг. В соответствии с названной окружной целевой программой такие МФЦ образованы в порядке эксперимента в городах Салехарде и Новом Уренгое.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду Закон автономного округа от 20.12.2007 N 137-ЗАО

В истекшем году окружным законодателем был внесен ряд изменений и дополнений в законодательные акты автономного округа, устанавливающие систему должностей государственной гражданской службы автономного округа. В частности, поправки, внесенные в Закон автономного округа от 06.12.2005 N 78-ЗАО "О реестре должностей государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа", предусмотрели в качестве нововведения такие должности гражданской службы, как руководитель аппарата депутатской фракции Государственной Думы автономного округа и консультант аппарата депутатской фракции Государственной Думы автономного округа, что обусловлено дальнейшим развитием системы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по партийному принципу; в качестве меры, направленной на повышение эффективности правосудия в автономном округе, предусмотрены должности консультантов мировых судей. Как следствие изменений в реестре должностей государственной гражданской службы автономного округа, соответствующие изменения были внесены в 2008 году и в Закон автономного округа от 06.12.2005 N 77-ЗАО "О денежном содержании государственных гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа".

Наконец, следует отметить и то, что в рамках задачи по совершенствованию в автономном округе организационно-функциональных основ деятельности публичной власти в истекшем году окружным законодателем также проведена работа по внесению редакционных уточнений в ряд законодательных актов, действующих в рассматриваемой сфере, а некоторые акты окружного законодательства были вовсе признаны утратившими силу в связи с отпадением в них необходимости. Так, в 2008 году утратили силу: Закон автономного округа от 16.02.2005 N 16-ЗАО "О порядке осуществления права законодательной инициативы представительным органом местного самоуправления в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 06.12.2005 N 91-ЗАО "О предельных нормативах оплаты труда членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений", решение малого Совета Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа от 17.11.1993 N 162 "Об организации системы государственной власти в Ямало-Ненецком автономном округе", решение Президиума Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области от 31.05.1990 N 1 "Об окладах должностных лиц окружного Совета народных депутатов и штатах организационного отдела Президиума окружного Совета народных депутатов", решение Президиума Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области от 30.08.1990 N 25 "О Положении (временном) об обеспечении деятельности народных депутатов местных Советов Ямало-Ненецкого автономного округа", решение Президиума Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области от 30.08.1990 N 27 "О Положении о постоянном совещании председателей местных Советов Ямало-Ненецкого автономного округа".

Анализируя некоторые итоги правотворческой деятельности Государственной Думы автономного округа в 2008 году в части развития законодательных основ функционирования органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, служебной деятельности их должностных лиц, следует отметить достаточно высокую динамику процесса законотворчества в данной сфере, нацеленность деятельности Государственной Думы автономного округа на упорядочение действующего здесь массива нормативно-правовых установлений, интегративную взаимосвязь вновь принятых законодательных актов автономного округа с правовыми нормами, действующими на федеральном уровне, соответствие этих актов приоритетам государственной политики в области реформирования и совершенствования ключевых институтов публичной власти в Российской Федерации. Особенно важным с этой точки зрения необходимо признать обновление в истекшем году ряда системообразующих законов автономного округа, устанавливающих статус Губернатора автономного округа, депутатов Государственной Думы автономного округа и некоторых других высших должностных лиц автономного округа: от качества законодательной основы, прежде всего, их деятельности во многом зависит не только стратегия правового развития субъекта Федерации, но и в целом вектор демократических и социально-экономических преобразований в автономном округе, действенность институтов гражданского общества, реальное воплощение в деятельность органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления в автономном округе непосредственно действующих конституционных принципов и ценностей.

1.3. Совершенствование законодательных основ местного самоуправления
на территории Ямало-Ненецкого автономного округа
и административно-территориального устройства
Ямало-Ненецкого автономного округа

В докладе Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа "О состоянии законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа в 2007 году" отмечалось, что в настоящее время Ямало-Ненецкий автономный округ имеет сложившуюся систему местного самоуправления, устоявшуюся и апробированную временем схему административно-территориального деления. По этой причине законодательство автономного округа в данной сфере в истекшем 2008 году не подверглось значительным изменениям и дополнениям; не были приняты в данной области и какие-либо ключевые законы автономного округа, которые закладывали бы основу для глубокого преобразования территориальной основы осуществления государственной власти и местного самоуправления в автономном округе.

Поправки, вносившиеся в 2008 году в законодательные акты автономного округа, регламентирующие вопросы административно-территориального устройства автономного округа, во многом носили редакционный характер и были направлены на уточнение ранее принятых нормативных установлений. В частности, в 2008 году ряд такого рода изменений и дополнений был внесен в Закон автономного округа от 06.10.2006 N 42-ЗАО "Об административно-территориальном устройстве Ямало-Ненецкого автономного округа": уточнено определение административно-территориального устройства автономного округа, введено понятие административного центра, из числа принципов административно-территориального устройства автономного округа исключен принцип целостности его территории (поскольку данный принцип в соответствии с подходом, признанным в мировой практике федеративного строительства, может быть свойствен только государству как носителю государственного суверенитета). Серьезным уточнениям подверглась статья 9 рассматриваемого закона: в первом абзаце части 2 речь уже не идет об административно-территориальных единицах автономного округа (как в прежней редакции), а указаны составные части территории автономного округа. Логика окружного законодателя здесь ясна: особенностью административно-территориального устройства автономного округа является совпадение границ административно-территориальных единиц с границами муниципальных районов и городских округов. С учетом того, что статус этих территорий в результате имеет двойственный характер (они служат пространственной основой для осуществления как государственной власти, так и местного самоуправления), важно было избежать в формулировке части 2 статьи 9 закона косвенного "отождествления" муниципальных образований с административно-территориальными единицами автономного округа и тем самым укрепить законодательные гарантии организационной обособленности от государственной власти и самостоятельности местного самоуправления в установленных законом пределах.

Кроме отмеченных поправок внесенными в названный закон изменениями и дополнениями был уточнен порядок преобразования населенных пунктов на территории автономного округа, отнесения их к числу городских или сельских.

В порядке совершенствования законодательства автономного округа, регулирующего вопросы административно-территориального устройства, некоторые уточняющие изменения и дополнения были внесены также и в Закон автономного округа от 29.03.2005 N 21-ЗАО "О статусе административного центра Ямало-Ненецкого автономного округа": по-новому сформулировано определение административного центра автономного округа - уточнено (по сравнению с прежней редакцией нормы), что административный центр является местом постоянного нахождения резиденции Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, высших и центральных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа.

Законодательство автономного округа об организации местного самоуправления в истекшем году в основном развивалось в направлении усиления сотрудничества и кооперации органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления в автономном округе.

Так, принят Закон автономного округа от 27.06.2008 N 58-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по составлению протоколов об административных правонарушениях". Данный Закон предусмотрел участие органов местного самоуправления в предупреждении и пресечении ряда административных правонарушений, составы которых указывают на их сугубо местный характер (например, выбрасывание или сжигание мусора в неотведенных для этого местах и др.), а также в процедуре привлечения виновных лиц к ответственности за их совершение. Закон в соответствии с требованиями федерального законодательства содержит все элементы, необходимые для наделения органов местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений автономного округа отдельными государственными полномочиями автономного округа по составлению протоколов об административных правонарушениях: срок, на который муниципальные органы наделяются этими полномочиями, взаимные права и обязанности окружных органов государственной власти и муниципальных органов в связи с исполнением указанных полномочий, методику определения условий материально-технического обеспечения автономным округом осуществления делегированных полномочий муниципальными органами, механизм контроля за их осуществлением. В то же время рассматриваемый закон не избежал некоторых юридико-технических погрешностей, которые следует устранить в ближайшее время: в частности, в примерном перечне должностных лиц муниципальных органов, уполномоченных на составление протоколов, перечислен ряд составов административных правонарушений, полномочия по составлению протоколов о совершении которых в соответствии с законом муниципальным органам фактически не делегируются в силу расхождений с соответствующими положениями законодательства об административных правонарушениях. Наличие такой погрешности затрудняет восприятие закона автономного округа и может привести к двусмысленности в толковании его положений во взаимосвязи с нормой, содержащейся в пункте 2 статьи 8.1 Закона автономного округа от 16.12.2004 N 81-ЗАО "Об административных правонарушениях".

На протяжении 2008 года окружным законодателем проведена работа по внесению изменений и дополнений в ранее принятые законы автономного округа о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями автономного округа в различных областях. В основном поправки были направлены на совершенствование механизмов взаимодействия органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления в процессе осуществления делегированных им государственных полномочий, а также на уточнение методик расчета величины материально-технического обеспечения их осуществления.

В частности, в Закон автономного округа от 06.12.2005 N 88-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа отдельными государственными полномочиями в области архивного дела" внесены весьма обширные изменения и дополнения, предусматривающие корректировку порядка определения перечня подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, и методики расчета общего объема субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий. Также в данном Законе уточнена процедура прекращения осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, а перечень взаимных прав и обязанностей органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления в связи с осуществлением делегированных последним полномочий в области архивного дела приобрел исчерпывающий характер. Это послужит основой для более слаженной деятельности и повышения взаимной ответственности указанных органов в процессе взаимодействия по вопросам осуществления соответствующих государственных полномочий автономного округа, переданных на уровень местного самоуправления.

Повышение уровня материально-финансового обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий автономного округа в сфере регулирования трудовых отношений и управления охраной труда предусмотрено изменениями и дополнениями, внесенными в 2008 году в Закон автономного округа от 05.10.2007 N 89-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по регулированию трудовых отношений и управлению охраной труда". Если в прежней редакции утвержденной данным законом методики расчета общего объема субвенций, необходимых для финансового обеспечения осуществления соответствующих государственных полномочий, величина материальных затрат принималась равной 62-м процентам от фонда оплаты труда муниципального органа, осуществляющего отдельные государственные полномочия, то с учетом изменений, внесенных в закон в истекшем году, величина материальных затрат соответствует 70-ти процентам от фонда оплаты труда указанного муниципального органа. Кроме того, в методике теперь предусматривается и механизм индексации фонда оплаты труда муниципальных служащих, выделяемого в составе субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по регулированию трудовых отношений и управлению охраной труда: индексация фонда оплаты труда будет производиться в привязке к величинам повышения окладов денежного содержания государственных гражданских служащих автономного округа, занимающих должности главных специалистов, и позволит учесть возможные в предстоящем периоде инфляционные процессы в стране.

Во многом схожие с описанными изменения и дополнения были внесены в 2008 году и в методику расчета общего размера субвенций, утвержденную Законом автономного округа от 16.12.2004 N 88-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа". Учет инфляционной составляющей при определении размера субвенций, выделяемых из окружного бюджета на осуществление органами местного самоуправления делегированных им отдельных государственных полномочий в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения автономного округа, является принципиально важным в условиях начавшегося мирового финансового кризиса, который неизбежно затронет и страну в целом, и ямальцев. Только принятие государством оперативных и адекватных вызовам времени антикризисных мер способно создать условия для выполнения в полном объеме социальных обязательств. В ежегодном Послании Президента Российской Федерации парламенту Дмитрий Анатольевич Медведев особо подчеркнул, что "государство будет выполнять все свои обязательства перед людьми. Денежные сбережения граждан, уровень пенсионного обеспечения, все социальные гарантии должны быть предметом самого пристального внимания, повседневной работы и безусловной ответственности... Исполнительной власти всех уровней". В ежегодном докладе Губернатора автономного округа Юрий Васильевич Неёлов также отметил, что "все социальные обязательства органов власти перед нашими земляками будут выполнены", назвал конкретные направления развития социальной сферы в автономном округе (в частности, и совершенствование форм социальной поддержки тех категорий граждан, которые действительно в ней нуждаются). Таким образом, в свете задачи по сохранению достигнутого за время социально-экономических реформ уровня социального развития автономного округа, дальнейшего повышения этого уровня внесение в рассматриваемый закон автономного округа поправок, предусматривающих учет вероятной инфляционной составляющей при определении величины субвенций на предоставление органами местного самоуправления мер социальной поддержки и социальных услуг населению автономного округа, является более чем оправданным.

Между тем в автономном округе прослеживается не только вектор на расширение и углубление кооперации органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий, которые происходят, прежде всего, путем наделения муниципальных органов указанными полномочиями автономного округа; имеется и обратная тенденция, вызванная объективными причинами и связанная с совершенствованием федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий. В частности, с 1 января 2008 года утратил силу Закон автономного округа от 16.12.2004 N 91-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по предоставлению начального и среднего профессионального образования", что связано с перераспределением в силу положений ряда федеральных законов обязанностей по финансированию системы начального и среднего профессионального образования, установлением подчиненности соответствующих образовательных учреждений органам управления образованием субъектов Российской Федерации.

Однако, в целом в автономном округе тенденция на расширение и углубление в перспективе кооперации органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий все же преобладает. В частности, с 1 января 2009 года применению подлежит еще один закон, входящий в рассматриваемый блок законодательства автономного округа. Речь идет о Законе автономного округа от 03.12.2007 N 115-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Существование указанной тенденции в предстоящем периоде позволит окружному законодателю и дальше совершенствовать механизмы осуществления отдельных государственных полномочий в привязке к местным особенностям их реализации, достигая тем самым наиболее оптимального социального эффекта управленческой деятельности в соответствующих сферах и большей доступности государственных услуг для населения автономного округа.

Между тем, критически оценивая некоторые итоги развития в 2008 году законодательства автономного округа, определяющего основные характеристики и особенности местного самоуправления на территории субъекта Федерации, необходимо отметить, что окружному законодателю не удалось в полной мере реализовать намечавшиеся в этой связи планы. Так, в докладе Государственной Думы автономного округа "О состоянии законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа в 2007 году" указывалось на то, что законы автономного округа о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должны предусматривать основания и порядок реализации муниципальными органами права на отказ от осуществления таких полномочий, которое вытекает из статьи 12 Конституции Российской Федерации и предусматривается (для отдельно взятого случая) частью 2 статьи 20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Тем не менее пока законодательно закрепленные на уровне автономного округа процедуры прекращения осуществления муниципальными органами отдельных государственных полномочий, которыми они в установленном порядке наделены, не содержат не только детального порядка реализации органами местного самоуправления права на отказ от осуществления соответствующих государственных полномочий, но и самого упоминания о таком отказе как об основании прекращения осуществления этих полномочий на муниципальном уровне. Этот своеобразный "демократический централизм" не только не соответствует духу времени, но и не вполне укладывается в рамки конституционной модели местного самоуправления в нашей стране, основывающейся на признании организационной обособленности местного самоуправления от системы органов государственной власти и тезисе об относительной самостоятельности муниципального управления.

Наконец, в докладе Государственной Думы автономного округа "О состоянии законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа в 2007 году" отмечена необходимость постепенного замещения в законодательстве автономного округа принципа "подушевого" финансирования отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, принципами, позволяющими определять размеры субвенций в привязке к результатам оказания государственных услуг, эффективности осуществления государственных полномочий, полноте выполнения государственных социальных стандартов. При этом проблема повышения эффективности бюджетных расходов в современной экономической ситуации становится лишь острее.

Подводя итог аналитическому обзору состояния законодательства автономного округа, регулирующего вопросы административно-территориального устройства субъекта Федерации и организации на территории автономного округа местного самоуправления, нужно констатировать, что развитие в 2008 году окружного законодательства в данной сфере определялось двумя основными факторами: во-первых, принятием Устава (Основного закона) автономного округа в новой редакции и, как следствие, необходимостью уточнения законодательных положений об административно-территориальном устройстве автономного округа, а во-вторых, завершением в масштабах страны переходного этапа муниципальной реформы. В этой связи важно отметить, что законодательство автономного округа, регулирующее соответствующие пласты общественных отношений, сложилось, является в целом достаточно проработанным как с содержательной, так и с юридико-технической точек зрения, соответствует положениям федерального законодательства, органично его дополняя и конкретизируя. Однако теперь, когда важнейшие блоки общественных отношений, в частности, в области организации местного самоуправления в автономном округе, урегулированы на уровне окружного законодательства, субъектам правотворчества следует активизировать работу по решению не столь крупных, но от этого не менее значимых вопросов обеспечения действительной всеобщности права граждан на местное самоуправление (имея в виду тех, кто проживает в отдаленных, труднодоступных местностях автономного округа), укрепления гарантий равноправного сотрудничества органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления, повышения эффективности бюджетных расходов в связи с осуществлением отдельных государственных полномочий автономного округа муниципальными органами.

1.4. Законодательное развитие основ государственно-правового статуса
Ямало-Ненецкого автономного округа

Как отмечалось ранее, Ямало-Ненецкий автономный округ является неотъемлемой составной частью Российского государства. В силу этого автономный округ не может развиваться изолированно, по какой-либо своей особенной траектории. Постоянное совершенствование и укрепление основ федеративных отношений в России, происходящее в общегосударственном масштабе, неизбежно влечет и дальнейшее развитие окружного законодательства, устанавливающего основополагающие атрибуты государственно-правового статуса автономного округа.

В этой связи, прежде всего, необходимо вновь указать на значимость принятия в 2008 году Устава (Основного закона) автономного округа в новой редакции. Будучи нормативным правовым актом учредительного характера, Устав (Основной закон) автономного округа закрепляет правовой фундамент и основополагающие принципы участия автономного округа в федеративных отношениях с учетом ключевых конституционно закрепленных в России ценностей федерализма и приоритетов государственной региональной политики.

Новой редакцией Устава (Основного закона) автономного округа в числе основных положений закреплены общие черты правового статуса автономного округа как субъекта Российской Федерации и ключевые принципы отношений автономного округа с другими субъектами Российской Федерации, определена официальная символика субъекта Федерации. Кроме того, в новой редакции Устава (Основного закона) автономного округа в целях достижения более органичного сопряжения окружного законодательства с требованиями федеральных законов уточнены основные принципы и формы участия автономного округа в решении общегосударственных задач: это относится и к механизмам представления интересов автономного округа в федеральных органах государственной власти, и к вопросам осуществления полномочий автономного округа по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, реализации органами государственной власти автономного округа отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации.

В связи с принятием в новой редакции Устава (Основного закона) автономного округа определенные изменения претерпело в 2008 году и законодательство автономного округа об официальной символике субъекта Федерации, которая традиционно считается одним из важнейших атрибутов государственно-правового статуса территорий. В частности, изменения и дополнения внесены в Закон автономного округа от 13.10.2003 N 41-ЗАО "О гербе Ямало-Ненецкого автономного округа". Внесенными изменениями предусмотрено уточнение случаев и порядка использования изображений герба Ямало-Ненецкого автономного округа, конкретизирована ответственность за нарушение требований рассматриваемого закона.

Давая оценку основным итогам развития законодательства автономного округа в 2008 году, определяющего важнейшие черты государственно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа, необходимо констатировать, что в этой части окружное законодательство отличается достаточной степенью развитости, соответствует основным современным тенденциям развития федеративных отношений в нашей стране. Качество законодательства автономного округа, регламентирующего данную сферу отношений, служит фундаментом и одновременно катализатором дальнейшего развития основ демократии, системы социальных ценностей и важнейших институтов гражданского общества на территории автономного округа.

2. Стратегия развития законодательства в сфере бюджетных отношений
и отношений в области использования государственного имущества
Ямало-Ненецкого автономного округа

Федерализм как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, как известно, предполагает разделение государственной власти между Российской Федерацией в целом и ее субъектами. Оптимальная организация этого разделения является важнейшим фактором в обеспечении стабильности публичного управления и его эффективности. Особую актуальность при этом приобретает обоснованное разделение государственно-властных полномочий по регулированию отношений в области формирования и использования бюджетных средств.

Модель разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами, установленная Конституцией страны, предполагает осуществление правового регулирования финансово-бюджетных отношений как на общегосударственном, так и на субфедеральном уровнях, что обусловлено необходимостью, с одной стороны, единства, а с другой стороны, дифференциации подходов к законодательному нормированию указанной группы общественных отношений исходя из объективных особенностей различных субъектов Федерации: природно-климатических, социальных, демографических, экологических и ряда других.

Система бюджетного законодательства автономного округа развивается в качестве структурного уровня бюджетного законодательства Российской Федерации. При этом важнейшим условием эффективности бюджетного законодательства является достижение необходимой степени согласованности и взаимодействия его различных уровней, а это, в свою очередь, должно обеспечить баланс интересов федерального центра и автономного округа в сфере регулирования бюджетно-финансовых отношений.

Осуществление самостоятельного правового регулирования определенного круга вопросов собственной бюджетной деятельности автономного округа следует рассматривать не только как способ достижения необходимой децентрализации государственной власти в условиях признания принципа федерализма, но и как один из аспектов проявления юридической природы бюджета, выступающего важнейшим элементом экономической основы государственной власти субъекта Федерации.

Отмеченные контуры развития бюджетного законодательства автономного округа позволяют говорить о нескольких ключевых факторах его построения:

бюджетное законодательство автономного округа является самостоятельной формой правового закрепления бюджетно-финансовой деятельности автономного округа;

относительная автономность системы окружного бюджетного законодательства обусловлена конституционно-правовым статусом автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации;

пределы реализации прав автономного округа на осуществление самостоятельного законодательного нормирования бюджетно-финансовых отношений определяются объемом его бюджетной компетенции, установленной федеральным законодательством.

Экономическую основу деятельности любого субъекта Федерации составляет, прежде всего, его бюджет. Бюджетное законодательство в целом, и регламентирующее бюджетный процесс в частности, в этой связи имеет важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы автономного округа, поскольку детально регламентирует процедуру принятия законов об окружном бюджете на соответствующий год. Известно, что с экономической точки зрения окружной бюджет понимается как совокупность финансовых отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для решения задач, стоящих перед органами государственной власти автономного округа. С юридической точки зрения окружной бюджет является правовым актом, устанавливающим финансовый план образования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств автономного округа, и в силу этой своей значимости он утверждается законодательным (представительным) органом государственной власти автономного округа. Определяя в этом правовом акте общий объем доходов и расходов окружного бюджета, окружной законодатель проводит разграничение налоговых и неналоговых доходов, а также обозначает направления расходования бюджетных средств на финансирование экономики, управления, социально-культурной сферы и других мероприятий. Тем самым предусматривается финансовое обеспечение в течение года выполнения функций и задач органов государственной власти автономного округа.

Исходя из этих отправных моментов в 2008 году развитие в автономном округе законодательства, регламентирующего бюджетно-финансовые отношения, было связано отнюдь не только с принятием ежегодных законов автономного округа об окружном бюджете и бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов на соответствующий год и плановый период; 3 марта 2008 года был принят новый Закон автономного округа "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе", являющийся ключевым законодательным актом в данной сфере. Одновременно с принятием указанного закона утратил силу другой нормативный акт, ранее определявший основы бюджетной политики в автономном округе: Закон автономного округа от 10.11.2002 N 58-ЗАО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе". В совокупности принятые законодательные решения позволили гармонизировать с федеральным законодательством ключевые законодательные акты автономного округа, регулирующие сферу бюджетно-финансовых отношений.

Следует обратить внимание на то, что в новом Законе автономного округа "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе" окружному законодателю удалось избежать искусственного расширения его предметной сферы, обычно происходившего за счет включения в законодательные акты о бюджетном процессе дублирующих федеральное законодательство положений, вовлечения в орбиту сферы применения таких законодательных актов тех групп общественных отношений, которые лишь косвенно связаны с протеканием бюджетного процесса. Поэтому теперь можно утверждать, что бюджетное законодательство автономного округа стало более однородным, выверенным с содержательной точки зрения.

Объективно происходящие в общегосударственном масштабе усложнение механизмов бюджетного планирования, усиление контроля за расходованием бюджетных средств и обеспечением эффективности их использования, вовлечение в бюджетный процесс все большего числа субъектов обусловили отражение этих обстоятельств в рассматриваемом законе автономного округа. В этой связи к достоинствам нового Закона автономного округа "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономного округе" следует отнести появление в нем положений, предусматривающих порядок урегулирования разногласий между органами государственной власти автономного округа в случае отклонения проекта закона об окружном бюджете Государственной Думой автономного округа в первом чтении: для разрешения таких ситуаций предусматривается процедура создания согласительной комиссии.

Надлежит упомянуть и о том, что давно назревшая необходимость закрепления в законодательных актах правового режима денежных средств государственных внебюджетных фондов также разрешена в рассматриваемом законе автономного округа: в него включен самостоятельный раздел, определяющий особенности правового регулирования отношений по формированию и исполнению бюджета окружного фонда обязательного медицинского страхования.

При этом важно подчеркнуть, что Закон автономного округа от 03.03.2008 N 2-ЗАО "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе", несмотря на ряд существенных новшеств, содержащихся в нем, все же основывается на преемственности и непрерывности накопленного в автономном округе опыта регулирования бюджетно-финансовых отношений, а потому создает достаточные предпосылки для эволюционного совершенствования системы законодательного регулирования деятельности субъектов бюджетного процесса в автономном округе.

Важным элементом экономической основы деятельности органов государственной власти автономного округа выступает государственная собственность субъекта Федерации. При этом сфера управления и распоряжения государственным имуществом автономного округа является одной из тех сфер, где экономические интересы общества, государства и частных лиц переплетены наиболее тесно. По этой причине в данной области возможно установление значительного числа административных ограничений, позволяющих государству как собственнику сохранять некий статус-кво. Однако в современных условиях хозяйствования невозможно удовлетворение ни интересов государства, ни интересов бизнеса, ни (в конечном счете) общества, если за счет административных ограничений делать акцент на сохранении и неприкасаемости государственного имущества. Как и любой экономический объект, государственное имущество должно активно вовлекаться в оборот, и в то же время правовой режим его использования должен эффективно гарантировать государству от неоправданного уменьшения его активов. Решение этих, на первый взгляд, противоположных задач связано с проведением выверенной политики по снижению для субъектов малого и среднего предпринимательства уровня административных ограничений на доступ к объектам государственной собственности автономного округа с целью их коммерческого использования и приобретения.

В этой связи необходимо отметить, что в 2008 году блок законодательства автономного округа в области управления государственным имуществом автономного округа развивался весьма динамично. Уже в марте прошедшего года в Закон автономного округа от 08.05.2003 N 20-ЗАО "Об управлении государственной собственностью Ямало-Ненецкого автономного округа" был внесен комплекс изменений и дополнений, направленных на устранение ранее имевших место юридико-технических и терминологических погрешностей закона. Вслед за проводимой на федеральном уровне законодательной политикой по оптимизации сети бюджетных учреждений в рассматриваемом законе уточнен статус окружных автономных учреждений и порядок их взаимодействия с органами исполнительной власти автономного округа, выполняющими функции учредителей. Ориентируясь на расширение практики применения конкурсных процедур в вопросах обеспечения доступа третьих лиц к объектам государственной собственности и будто предугадывая вектор развития федерального законодательства о защите конкуренции, уже в марте 2008 года окружной законодатель уточнил норму рассматриваемого закона автономного округа о случаях предоставления государственного имущества автономного округа в безвозмездное пользование лицам, не относящимся к категории органов государственной власти или органов местного самоуправления: в законе в этой части установлена бланкетная отсылка к нормам федерального законодательства и законодательства автономного округа.

Важную роль в обеспечении эффективности и действенности законодательства автономного округа, как известно, выполняют нормативно-правовые акты окружных органов исполнительной власти. Сфера управления государственным имуществом автономного округа является одной из тех, где высок уровень детализации и качества подсистемы подзаконных актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти автономного округа в развитие положений законодательных актов. Постановлениями Губернатора и Администрации автономного округа урегулированы важнейшие процедуры учета, использования и распоряжения объектами государственной собственности автономного округа. Однако 2008 год в этом отношении следует выделить как некий рубеж и одновременно новую отправную точку в развитии правовой основы управления государственным имуществом автономного округа: постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 14.08.2008 N 438-А одобрена Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Ямало-Ненецком автономном округе. Аналогичная концепция, принятая в 1999 году на федеральном уровне, сыграла свою роль в качестве базового документа, определяющего вектор развития системы управления государственным имуществом в стране, и по многим параметрам уже не соотносится с современными задачами по развитию механизмов вовлечения объектов государственной собственности в экономический оборот. С учетом этого обстоятельства значимость утверждения Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Ямало-Ненецком автономном округе сложно переоценить. Данный документ по сути определяет не только план действий окружных органов исполнительной власти по сохранению и укреплению имущественно-экономического потенциала автономного округа, оптимизации форм использования окружного государственного имущества в хозяйственном обороте, но и формирует программу правотворческой деятельности в данной сфере.

Соответственно, уже в сентябре-октябре 2008 года был принят ряд законодательных актов автономного округа, направленных на совершенствование системы управления государственным имуществом автономного округа. В частности, Закон автономного округа от 25.09.2008 N 71-ЗАО "Об определении размера части прибыли государственных унитарных предприятий Ямало-Ненецкого автономного округа, подлежащей зачислению в доходы окружного бюджета", так как необходимость в закреплении соответствующих норм путем принятия акта законодательного характера уже давно назрела.

Также внесены изменения в Закон автономного округа от 24.06.2004 N 35-ЗАО "О приватизации государственного имущества Ямало-Ненецкого автономного округа", отдельные из которых довольно существенны. Прежде всего эти изменения связаны с приведением норм, регламентирующих планирование приватизации, в соответствие с новыми подходами к бюджетному планированию: теперь прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества автономного округа подлежит составлению в разрезе предстоящего финансового года и планового периода, охватывающего еще два года, следующих за предстоящим финансовым. В целях создания благоприятных условий для развития на территории автономного округа малого и среднего предпринимательства в рассматриваемый закон включена специальная статья, определяющая особенности приватизации арендуемого государственного имущества автономного округа субъектами малого и среднего бизнеса в приоритетном порядке (т.е. на основе преимущественного права на приватизацию, устанавливаемого уполномоченным органом исполнительной власти автономного округа в сфере управления государственным имуществом автономного округа). О переосмыслении окружным законодателем правовой природы распорядительных действий, совершаемых в процессе отчуждения государственного имущества автономного округа в собственность частных лиц, свидетельствует также изменение наименования главы 5 рассматриваемого закона и ряда содержавшихся в ней положений, устанавливавших правовой режим соответствующих сделок: если ранее такие действия расценивались в силу применявшейся в законе терминологии в качестве сделок купли-продажи государственного имущества автономного округа, то теперь речь идет о применении более широкого понятия - термина "сделка приватизации". Наконец, в числе других значимых изменений, внесенных в данный Закон, следует назвать и те, которые направлены на уточнение порядка оплаты приватизированного государственного имущества автономного округа, корректировку правового режима доходов, полученных окружным бюджетом в результате приватизации государственного имущества автономного округа.

На протяжении 2008 года в фокусе внимания органов законодательной и исполнительной власти автономного округа находились не только вопросы совершенствования правовой основы распоряжения объектами окружной государственной собственности, но и организации их учета. К примеру, в марте 2008 года принято постановление Администрации автономного округа N 88-А "Об организации учета и ведения реестра государственного имущества Ямало-Ненецкого автономного округа". В отношении же законодательных актов автономного округа, направленных на развитие системы учета государственного имущества автономного округа, необходимо указать, что в течение 2008 года окружным законодателем внесен ряд изменений в Закон автономного округа от 04.05.2007 N 50-ЗАО "Об окружной целевой программе "Создание системы кадастра недвижимости в ЯНАО (2007-2011 годы)". Поправки, в основном, были связаны с корректировкой перечня программных мероприятий с учетом развития на федеральном уровне законодательных основ системы государственного кадастра недвижимости, а также уточнением размеров и источников финансирования программы.

Подытоживая результаты развития в 2008 году законодательства автономного округа, регулирующего бюджетно-финансовые отношения и отношения в сфере управления и распоряжения государственным имуществом автономного округа, следует отметить достаточную динамику совершенствования на уровне автономного округа законодательных основ экономики публичного управления, нацеленность происходящих здесь правотворческих процессов на расширение набора и оптимизацию существующих инструментов имущественно-финансового воздействия на общественные отношения с целью решения актуальных задач социально-экономического развития субъекта Федерации. Позитивный эффект такого развития окружного законодательства в рассматриваемой области усиливается взаимной согласованностью и корреляцией политико-правовых решений, принимаемых в пределах предоставленных полномочий как Государственной Думой автономного округа, так и окружными органами исполнительной власти; а реализация концептуальных направлений правовой политики автономного округа в данной сфере осуществляется в конкретной привязке к приоритетам общегосударственной политики в области бюджета, финансов и государственного регулирования экономики.

3. Стратегия экономического развития Ямало-Ненецкого
автономного округа

3.1. Реализация в законодательстве автономного округа приоритетов
государственной политики по развитию малого и среднего
предпринимательства, снижению уровня
административного вмешательства в деятельность
хозяйствующих субъектов

В российской экономике последних лет одной из ключевых проблем явился усиливающийся крен в сторону развития крупных, вертикально интегрированных хозяйствующих структур и компаний, тогда как сектор малого и среднего бизнеса в плане макропоказателей своего развития находился в состоянии стагнации. По этим причинам новым руководством страны в 2008 году была поставлена задача по снижению уровня административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов, стимулированию развития малого и среднего предпринимательства. В ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Дмитрием Анатольевичем Медведевым указано на необходимость дальнейшего расширения экономической, предпринимательской свободы; как отмечается в Послании, именно в этом успех формирования среднего класса, роста малого и среднего бизнеса, становления инновационной экономики.

Ямало-Ненецкий автономный округ, несмотря на то, что его климатические, географические, демографические и иные особенности объективно влияют на эффективность мер по развитию малого и среднего предпринимательства на его территории, не может оставаться в стороне от экономических процессов, вектор которых определяется в общегосударственных масштабах. Безусловно, если говорить о реализации государственной политики по снижению уровня административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов, устранению избыточных мер по осуществлению государственного контроля и надзора, то это задача прежде всего тех органов и должностных лиц, которые организуют исполнение законов. И надо сказать, Администрацией автономного округа на протяжении 2008 года уже принят ряд мер, направленных на корректировку подзаконных нормативных актов, устанавливающих порядок взаимодействия органов исполнительной власти автономного округа с хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность на территории автономного округа.

Вместе с тем окружной законодатель также не лишен возможности внести весомый вклад в развитие законодательных основ государственного регулирования на территории автономного округа отдельных видов хозяйственной деятельности, в совершенствование процедур взаимодействия органов государственной власти автономного округа с субъектами предпринимательства, в укрепление системы государственного стимулирования развития на территории автономного округа малых и средних форм бизнеса. В качестве доказательства необходимо привести ряд убедительных примеров.

Например, департаменту по делам коренных малочисленных народов Севера Ямало-Ненецкого автономного округа постановлением Администрации автономного округа от 11.05.2006 N 218-А предоставлены полномочия по учету факторий автономного округа. Порядок учета факторий, установленный этим же постановлением Администрации автономного округа, оперирует понятием "собственник фактории"; только собственник фактории может претендовать на подачу сведений для учета в Реестре факторий и на последующее получение мер государственной поддержки. Между тем Закон автономного округа от 28.12.2005 N 113-ЗАО "О факториях Ямало-Ненецкого автономного округа" определяет факторию как специализированное предприятие или организацию. С учетом того, что согласно п. 2 ст. 48 Гражданского кодекса РФ, участники (учредители) организации необязательно выступают ее собственниками, то остается открытым вопрос о присвоении статуса факторий организациям, которые (не имея определенного собственника) отвечают всем признакам данной конструкции исходя из целей деятельности. В этой связи организации, созданные в местах традиционной производственной деятельности и проживания коренных малочисленных народов Севера, предназначенные для приема, накопления, первичной обработки, хранения и подготовки к транспортировке продукции производства традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов коренных малочисленных народов Севера и этнических общностей, обеспечения представителей этих народов товарами и услугами, необходимыми для их жизнедеятельности, а также для проживания обслуживающего персонала, фактически являются факториями, однако, в силу неточностей формального характера лишены возможности претендовать на включение в Реестр факторий и последующее получение мер государственной поддержки; такие организации не могут выступать собственниками в отношении самих себя. Данное обстоятельство создает неравные условия для ведения предпринимательской деятельности в сфере жизнеобеспечения аборигенного ямальского населения. Выход один: если данная терминологическая неточность не может быть оперативно устранена высшим органом исполнительной власти автономного округа, соответствующие изменения должны найти отражение в Законе автономного округа "О факториях Ямало-Ненецкого автономного округа"; окружной законодатель для целей применения в отношениях, регулируемых данным законом, вправе установить условное понятие собственника фактории, под которым будет пониматься, в том числе, и само юридическое лицо, выступающее владельцем имущественного комплекса, используемого в целях жизнеобеспечения аборигенного ямальского населения.

Другой пример - Закон автономного округа от 14.12.2007 N 124-ЗАО "Об установлении цен (тарифов) и осуществлении контроля за их применением в Ямало-Ненецком автономном округе". В статье 6 рассматриваемого Закона определяются права и обязанности субъектов регулирования, т.е. организаций и предпринимателей, чья деятельность ведется в сфере, подлежащей тарифно-ценовому регулированию. В числе обязанностей субъектов регулирования обязанность представлять уполномоченным исполнительным органам государственной власти автономного округа по установлению цен (тарифов) и осуществлению контроля за их применением достоверные документы и иную необходимую информацию в соответствии с федеральным законодательством и законодательством автономного округа. Следует учесть, что в ряде подзаконных нормативных актов автономного округа как раз определяется ничем не обусловленное право Службы автономного округа по тарифам запрашивать у субъектов регулирования дополнительные материалы и документы (см., напр., п. 15.5 Административного регламента Службы по осуществлению контроля - постановление Администрации автономного округа от 06.03.2008 N 86-А; п. 10.18 Положения о названной Службе). Очевидно, что ничем не ограниченное право окружной Службы по тарифам запрашивать у субъектов регулирования любые документы и материалы может привести к ущемлению интересов указанных организаций и предпринимателей.

В соответствии со статьей 8 закона исполнительные органы государственной власти автономного округа вправе определять льготные категории потребителей продукции (услуг), на которую устанавливаются регулируемые цены (тарифы); при установлении для отдельных потребителей льготных цен (тарифов) на продукцию (услуги) повышение цен (тарифов) на эту продукцию (услуги) для других потребителей не допускается. Между тем льготирование при отсутствии должного экономического обоснования дифференциации цен (тарифов) должно ложиться бременем на того, кто установил эту льготу, а не на того, кто несет затраты по оказанию соответствующих услуг, отпуску продукции. В нынешней же редакции закона усматривается вероятность установления необоснованных ограничений для хозяйствующих субъектов, деятельность которых лежит в плоскости государственного тарифно-ценового регулирования.

В свете поставленных на федеральном уровне задач по созданию системы равных условий хозяйствования для предпринимательских структур любого масштаба вне зависимости от формы собственности, на которой они основаны, в предстоящем периоде окружному законодателю предстоит провести значительную и одновременно кропотливую работу по оценке и корректировке положений, содержащихся в соответствующих законодательных актах автономного округа и выступающих сдерживающими факторами развития предпринимательской активности. Создание на территории автономного округа стабильно благоприятных условий для развития малого и среднего предпринимательства, конструктивного диалога региональной власти и бизнеса - основа дальнейшего процветания автономного округа, роста благосостояния его жителей.

3.2. Совершенствование законодательства автономного округа в сфере
развития инвестиционного и инновационного потенциала

Одной из необходимых предпосылок развития региона является последовательное проведение эффективной экономической политики. Достижение этой цели невозможно без создания адекватной правовой основы, поскольку оптимальная организация имущественных отношений зависит не только и не столько от существующих экономических условий, но и по большей части от надлежащего построения этих отношений, которое может производится только в правовой форме.

Следует отметить, что на территории автономного круга# уже действует ряд нормативно-правовых актов, которые устанавливают как общие принципы правового регулирования экономики округа, так и особенности осуществления инвестиций и инноваций. Большинство из них относится к периоду конца 1990-х годов.

В истекшем 2008 году окружное законодательство, относящееся к этой сфере, практически не претерпело изменений, а те изменения, которые все же имели место, носили редакционный характер. С одной стороны, это объясняется тем, что нормы законодательных актов служат той исходной базой, в развитие положений которой необходимо принимать подзаконные акты, с другой - тем, что в их основе лежат стабильные экономические отношения.

Несмотря на это, необходимо отметить, что система законодательства автономного округа, регулирующего экономические отношения в целом и сферу инноваций и инвестиций в частности, нуждается в дальнейшей детализации и развитии, а потому важно продолжить работу по систематическому совершенствованию окружного законодательства в данной сфере.

В первую очередь это касается тех актов, которые регламентируют правовой режим инвестиций на территории автономного округа. Известно, что автономный округ обладает весьма серьезным инвестиционным потенциалом, о чем свидетельствует его многолетнее сотрудничество с такими крупнейшими финансово-промышленными компаниями, как "Газпром", "Роснефть", "Новатэк", а также объемы вложения в реальный сектор экономики региона иностранного капитала.

Правовые основы инвестиционной деятельности в автономном округе определены Законом автономного округа от 09.02.1998 N 6-ЗАО "Об инвестициях". Обращает на себя внимание то обстоятельство, что указанный закон весьма лаконичен и по существу закрепляет лишь общие принципы инвестиционной политики автономного округа. Отчасти это обусловлено тем, что инвестиции - сугубо экономическое понятие, содержание которого гораздо шире юридического, а потому инвестирование может производиться в самых разнообразных формах (вложения в банки и иные кредитные организации, страхование, строительство и многое другое), дать исчерпывающий перечень которых в рамках одного законодательного акта практически невозможно, да к тому же и нецелесообразно.

В этом отношении окружное законодательство следует общим тенденциям федеральной законодательной политики по вопросам инвестиций. Так, на уровне Российской Федерации действует общий нормативный акт, регламентирующий указанную группу общественных отношений - Закон РСФСР от 26.06.1991 N 1488-I "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", а также развивающие его положения Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и Федеральный закон от 09.07.1999 N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации".

Очевидно, что в силу необычайно широкого предмета регулирования такой подход в построении системы законодательства об инвестициях является наиболее оптимальным. Этим путем следует и окружное законодательство, развивая и дополняя положения базовых источников правовых норм в рассматриваемой области, существующих на общегосударственном уровне. Ведущая роль в конкретизации и дальнейшем развитии положений законодательных актов автономного округа, затрагивающих сферу инвестиций, отводится здесь нормативно-правовым актам Губернатора и Администрации автономного округа, принимаемых, как правило, в форме соответствующих постановлений.

Всего с момента вступления в действие Закона автономного округа "Об инвестициях" было принято порядка десяти постановлений. Все они детализируют механизм инвестирования, а также закрепляют определенные гарантии инвесторам. Прошедший 2008 год не стал в этом отношении исключением: нормативно-правовая основа инвестиционной деятельности в автономном округе была расширена за счет принятия постановления Губернатора автономного округа от 02.04.2008 N 25-ПГ "Об утверждении положения о формировании и реализации адресной инвестиционной программы Ямало-Ненецкого автономного округа", а также постановления Администрации автономного округа от 14.02.2008 N 58-А "Об утверждении перечня строек и объектов адресной инвестиционной программы Ямало-Ненецкого автономного округа на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов" и постановления Администрации автономного округа от 13.05.2008 N 224-А "Об утверждении порядка возмещения сельскохозяйственным товаропроизводителям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственным потребительским кооперативам, организациям агропромышленного комплекса и организациям потребительской кооперации части затрат на уплату процентов по кредитам".

Несмотря на имеющиеся в названных подзаконных актах положительные моменты (в частности, наличие общего механизма реализации инвестиционных программ, порядка их оценки и отбора, правовых основ проведения конкурса инвестиционных проектов), все они относятся к решению общих вопросов. Нынешняя экономико-политическая ситуация в мире и в стране характерна тем, что пришло время направить усилия на развитие отдельных видов инвестиций для придания автономному округу специфических черт, выгодно отличающих его от других, в том числе сопредельных политико-территориальных образований. Это потребует дальнейшего совершенствования законодательства автономного округа, не говоря уже о том, что не все акты, прямо поименованные в Законе автономного округа "Об инвестициях", на сегодняшний день приняты. Так, содержащаяся в статье 6.1 названного закона ссылка на порядок проведения анализа эффективности мер государственной поддержки инвестиционной деятельности, утверждаемый постановлением Губернатора автономного округа, пока не нашла своего воплощения в соответствующем подзаконном акте.

Кроме того, определяя вектор развития законодательства автономного округа об инвестициях, необходимо учитывать, что действующие в данной сфере нормативные акты (в том числе, федерального уровня), были рассчитаны на применение в экономических условиях, отличающихся от сегодняшних. В условиях мирового финансового кризиса важно путем принятия соответствующих законодательных актов создавать взаимовыгодные условия сотрудничества государства и инвесторов, найти те потенциальные точки роста, которые будут интересны в нынешних условиях владельцам крупных инвестиционных капиталов и в долгосрочной перспективе позволят автономному округу выйти на качественно новые рубежи социально-экономического развития.

Со всей очевидностью можно утверждать, что, несмотря на целенаправленную и поэтапную политику автономного округа, принятые законодательные акты в области инвестиционной деятельности не являются раз и навсегда данными: их эффект ослабевает по мере изменения тех условий, которые лежали в основе их принятия. Именно поэтому органам государственной власти автономного округа сегодня целесообразно сосредоточить свое внимание не только на обеспечении активной государственной поддержки инвесторов, но и на повышении правотворческой активности в вопросах содержательного развития нормативной основы инвестиционных процессов.

В целях реализации изложенного, а также фиксации современного инструментария государственного регулирования инвестиций в автономном округе в предстоящем периоде субъектам правотворческой деятельности важно оценить возможность и вероятные результаты разработки и принятия в обновленном варианте концепции инвестиционного развития Ямало-Ненецкого автономного округа. Позитивный опыт в создании подобного рода документов в автономном округе уже имеется: соответствующая концепция уже была утверждена постановлением Администрации автономного округа от 24.01.2006 N 28-А; за счет ее дополнения либо глубокой переработки может обеспечиваться отражение современных экономических условий осуществления инвестиций в автономном округе, а также закрепление набора первоочередных антикризисных решений, разработанных и реализуемых окружными органами исполнительной власти. Другим направлением продления инвестиционного цикла на территории автономного округа могут стать налоговые послабления для крупнейших плательщиков, о чем говорится в ежегодном докладе Губернатора автономного округа. Это потребует разработки и принятия ряда нормативно-правовых актов, которые регулировали бы вопросы получения заинтересованными лицами налоговых преференций на окружном уровне.

Поиску нестандартных подходов к решению экономических проблем в автономном округе и повышению экономической конкурентоспособности региона во многом способствует целенаправленная деятельность органов государственной власти автономного округа по повышению инновационной активности хозяйствующих субъектов в приоритетных сферах и отраслях экономики. Инновационная деятельность рассматривается сегодня как одно из условий модернизации экономики и является необходимым атрибутом преобразований в данной сфере жизни общества. Создание выверенного, реально действующего механизма правового регулирования в сфере инноваций выступает сегодня необходимым элементом экономического развития автономного округа. Достижению этой цели способствует Закон автономного округа от 18.06.1998 N 30-ЗАО "Об инновационной деятельности", устанавливающий как основные принципы инновационной политики на окружном уровне, так и методы регулирования деятельности по разработке и внедрению инноваций.

Являясь полноценным законодательным актом, указанный закон не требует внесения в него каких-либо кардинальных или существенных изменений (которые последний раз имели место в 2005 году), так как основной механизм реализации инновационного процесса, устанавливаемый данным законом, договорный. Это означает, что правовая природа инновационной деятельности определяется действиями юридически равных и имущественно обособленных субъектов по созданию и введению в хозяйственный оборот новшеств. Соответственно, инновационная деятельность представляет тем самым разновидность гражданско-правовых отношений, законодательное обеспечение которых, как известно, в силу прямого указания Конституции Российской Федерации, отнесено к ведению Российской Федерации; органы государственной власти автономного округа могут лишь способствовать развитию на территории автономного округа инновационной активности, создавать для этого необходимые организационно-правовые условия и механизмы.

В силу этого, вполне оправданной представляется нацеленность рассматриваемого закона на регулирование отношений по стимулированию и поддержке деятельности в области инноваций, соответствующих потребностям автономного округа во внедрении в экономический оборот нового знания. Поскольку реализация данной группы полномочий автономного округа находится за пределами гражданско-правового регулирования, их закрепление в указанном законе не сможет привести к коллизиям с федеральным законодательством.

Однако не следует полагать, что отнесение большинства отношений, складывающихся в рамках инновационных процессов, к предмету регулирования гражданского законодательства лишает тем самым органы государственной власти автономного округа возможности активно содействовать их правовому регулированию, сводят политику автономного округа в данной сфере к привычному санкционированию льготных режимов субъектам инновационной деятельности. В том случае, когда органы государственной власти автономного округа сами становятся участниками инновационного процесса, у них появляется возможность властного нормирования договорных связей, сводящаяся к определению порядка вступления уполномоченных окружных органов в эти отношения, использованию типовых форм договоров, включению в них условий о контроле за их исполнением и т.п. На этой основе в целях реализации положений Закона автономного округа от 18.06.1998 N 30-ЗАО "Об инновационной деятельности" в автономном округе принимается множество нормативно-правовых актов. Среди специально принятых в данной сфере подзаконных нормативных актов можно выделить, пожалуй, только один: постановление Администрации автономного округа от 22.06.2006 N 305-А "О порядке рассмотрения инновационных проектов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа".

Положительным моментом в решении проблем стимулирования инновационной деятельности в автономном округе является наметившаяся тенденция развития нормативно-правовых основ для инноваций на муниципальном уровне: в ряде муниципальных образований автономного округа в истекшем году приняты и введены в действие собственные правовые акты по вопросам инноваций, а в отдельных случаях и необходимые документы концептуального свойства (например, постановление Главы МО г. Новый Уренгой от 07.08.2008 N 206 "Об утверждении Концепции инновационного развития муниципального образования город Новый Уренгой"), которые в целом следуют общей логике развития в автономном округе инновационной деятельности.

Между тем хорошо известно, что основой инновационной деятельности выступает среда, генерирующая знания; говоря иными словами, таковой выступает наука. В этой связи не лишним будет упомянуть о том, что вопросы реализации в автономном округе региональных приоритетов научно-технической политики по-прежнему нуждаются в правовом регулировании (в том числе, и в законодательном оформлении). Позитивный опыт ряда субъектов Российской Федерации, принявших собственные законодательные акты по вопросам реализации государственной научно-технической политики и региональной государственной поддержки науки, указывает на в целом более впечатляющие результаты развития инноваций на их территории. Примером может служить Тюменская область, в которой принят и действует Закон Тюменской области от 21.02.2007 N 544 "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Тюменской области". Думается, что разработка и принятие на уровне автономного округа законодательного акта, направленного на регулирование вопросов развития и государственной поддержки науки, позволит завершить процесс создания в автономном округе регионального механизма взаимодействия научной сферы как среды получения новых знаний и бизнес-сообщества, обеспечивающего коммерциализацию этих знаний.

Подводя итог аналитическому обзору основных результатов развития в 2008 году законодательства автономного округа, регулирующего отношения в области инвестиций и инноваций, необходимо отметить, что это развитие было связано, прежде всего, с расширением предметной области регулирования подзаконных актов, а также с принятием необходимых организационных решений (например, в сентябре - октябре 2008 года образован департамент по науке и инновациям Ямало-Ненецкого автономного округа). Между тем перспективные направления совершенствования законодательства автономного округа в области инвестиций и инноваций - на поверхности. Прежде всего, окружному законодателю необходимо сосредоточить внимание на проблеме правового нормирования отношений, связанных со стимулированием на территории автономного округа научной и научно-технической деятельности, обеспечению взаимосвязи науки и бизнес-сообщества на первоначальном этапе инновационного процесса - этапе появления научной идеи, гипотезы, концепции, развитие которых позволит получить новое, экономически применимое знание. Именно на данном этапе инвестиции в научные разработки носят наиболее рисковый характер и нуждаются в создании дополнительных правовых гарантий для всех участников венчурных процессов: начиная от разработчиков, консультантов, страховщиков, кредитных организаций и заканчивая непосредственными владельцами венчурных капиталов, в роли которых, к слову, могут выступать и образованные при участии государства венчурные фонды.

В качестве перспективного направления развития законодательства автономного округа в области инвестиций и инноваций можно также отметить блок, связанный с совершенствованием механизма предоставления соответствующим субъектам льгот, в качестве которых в основном фигурируют налоговые льготы, кредитование и страхование. А потому совокупность содержащихся в законодательстве автономного округа положений, образующих систему мер государственной поддержки и стимулирования инвестиционной и инновационной деятельности, нуждается в ревизии и дальнейшем совершенствовании.

3.3. Законодательное обеспечение государственного регулирования
отдельных видов хозяйственной деятельности

Продолжая тему государственной поддержки отдельных видов хозяйственной деятельности, следует отметить, что в автономном округе по-прежнему сохраняет свое значение государственная политика стимулирования тех видов экономической деятельности, которые носят социально ориентированный характер. Так, в автономном округе на протяжении 2008 года продолжали действовать Закон автономного округа от 20.12.2004 N 116-ЗАО "О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Ямало-Ненецком автономном округе" и Закон автономного округа от 06.10.2006 N 47-ЗАО "О государственной поддержке производителей хлеба в Ямало-Ненецком автономном округе и наделении органов местного самоуправления отдельным государственным полномочием по поддержке производителей хлеба". Для реализации мер государственной поддержки, предусмотренных названными законами автономного округа, Администрацией автономного округа приняты все необходимые подзаконные нормативные акты, и, кроме того, в окружном бюджете предусматриваются денежные средства на финансирование соответствующих расходов.

Как никогда ранее, в свете издания Президентом Российской Федерации указа от 15.05.2008 N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" актуальной в 2008 году стала целенаправленная политика автономного округа по законодательному обеспечению поддержки малого и среднего предпринимательства, о чем уже говорилось. Начиная с 2008 года на территории автономного округа действует новая окружная целевая программа "Развитие малого и среднего предпринимательства в Ямало-Ненецком автономном округе на 2008-2010 годы", утвержденная Законом автономного округа от 20.12.2007 N 138-ЗАО. В течение года программа дважды подверглась корректировке, в частности, была дополнена более развернутым перечнем программных мероприятий, направленных на ее реализацию, что повлекло и соответствующее изменение в сторону увеличения объемов ее финансирования.

На протяжении 2008 года продолжалось оказание государственной поддержки хозяйствующим субъектам в сфере агропромышленного комплекса на территории автономного округа, в том числе и субъектам малого и среднего предпринимательства. Формой реализации законодательной политики в области государственной поддержки сельскохозяйственного производства здесь выступает окружная целевая программа "Развитие агропромышленного комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа на 2006-2010 годы", утвержденная Законом автономного округа от 06.04.2006 N 15-ЗАО.

В истекшем году претерпело определенные изменения законодательство автономного округа о региональных налогах и сборах. В Закон автономного округа от 25.12.2002 N 61-ЗАО "О ставках транспортного налога на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" внесены коррективы в части увеличения размера налоговых ставок. Закон автономного округа от 27.11.2003 N 56-ЗАО "О налоге на имущество организаций" дополнен положением о снижении ставки налога в отношении имущества организаций, созданного или приобретенного при реализации инвестиционного проекта; налоговая ставка в соответствующих случаях подлежит уменьшению до уровня 1,1 процента. Принят Закон автономного округа от 25.09.2008 N 77-ЗАО "Об установлении пониженной ставки налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков", который действует с 1 января 2009 года.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Закона автономного округа N 61-ЗАО "О ставках транспортного налога на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" следует читать: "от 25.11.2002"

Развитию сферы торговли и оказания услуг населению, а также сохранению традиционных видов хозяйствования в автономном округе способствуют Закон автономного округа от 22.06.2007 N 70-ЗАО "О торговой деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 03.12.2007 N 114-ЗАО "О туристской деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе" и Закон автономного округа от 02.11.1998 N 46-ЗАО "Об оленеводстве". С момента вступления в действие названных законодательных актов в них не было внесено ни одного изменения; вместе с тем внешняя стабильность данных законов автономного округа отнюдь не является показателем их эффективного применения. Дело в том, что для их полноценного функционирования требуется принятие подзаконных актов, и очень часто такие акты прямо поименованы в тексте самих окружных законов. К примеру, Закон автономного округа "О туристской деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе" в ряде случаев содержит указание на те нормативно-правовые акты, которые должны быть приняты органами исполнительной власти, а именно: Администрацией автономного округа должны определяться условия и порядок предоставления мер государственной поддержки субъектам туристской индустрии; Администрацией автономного округа в целях обоснованного оказания мер государственной поддержки названным субъектам должен быть разработан порядок проведения экспертизы туристского проекта; кроме того, Администрация автономного округа должна устанавливать формы и порядок ведения реестра субъектов туристской деятельности. Как видно, перечень подзаконных актов, требующихся для полноценной реализации данного закона автономного округа, весьма обширен.

Аналогичное замечание относимо и к деятельности исполнительной власти автономного округа по реализации положений Закона автономного округа "Об оленеводстве": из шести прямо поименованных в законе (пункт 2 статьи 32) и подлежащих изданию актов Губернатора и Администрации автономного округа в течение почти десятилетнего периода, прошедшего со дня принятия закона, не было издано ни одного. Динамику реализации данного закона фрагментарно отображают лишь те ежегодно принимаемые подзаконные нормативные акты, которые регламентируют порядок проведения мероприятий, направленных на предотвращение уничтожения оленьих пастбищ лесными пожарами. Относительно самостоятельный блок законодательства автономного округа образуют нормативные акты в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения при обращении с оленями и употреблении их мяса в пищу.

Все это задает вектор будущей правотворческой деятельности окружного законодателя в предстоящем периоде, определяет первоочередные задачи по реализации исполнительными органами государственной власти автономного округа уже принятых законодательных актов. Только совместная и согласованная деятельность окружных органов государственной власти по принятию и организации исполнения нормативных правовых актов в состоянии обеспечить решение задачи, поставленной руководством страны и автономного округа: социальное развитие при экономическом росте.

4. Стратегия социального развития автономного округа

4.1. Законодательство автономного округа в области
жилищных отношений

Конституционное право на жилище, как известно, является одним из основных прав человека и гражданина, поскольку успешная его реализация не только предопределяет полноценное существование индивида с сугубо бытовой точки зрения, но и обеспечивает юридическую возможность реализации и иных прав и свобод, таких как, например, право на личную свободу и неприкосновенность, право выбирать место для пребывания и жительства, иметь в собственности имущество, владеть и распоряжаться им и так далее.

В связи с этим забота о развитии жилищной сферы, проявляемая со стороны государства, неслучайна. Так, в 2007 году в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации значительное внимание уделил вопросам реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", обеспечения роста объемов жилищного строительства, развития системы ЖКХ, переселения граждан из ветхого жилья. При этом Президент России особо обратил внимание на то, что вопросы жилищной политики требуют применения особого управленческого инструментария, так называемого "ручного управления".

О жилье как основе личного капитала и, как следствие, показателе эффективной социальной политики государства, о необходимости развития соответствующей инфраструктуры строительства, об обеспечении доступности приобретения земли под индивидуальную застройку шла речь и в ежегодном Послании Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа населению и Государственной Думе Ямало-Ненецкого автономного округа в 2007 году.

Согласно Конституции Российской Федерации жилищное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Ключевым нормативно-правовым актом, обеспечивающим правовое регулирование жилищных правоотношений на федеральном уровне, является Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ, вступивший в действие с 1 марта 2005 года.

Законодательное регулирование рассматриваемой области общественных отношений на уровне автономного округа представлено комплексом специальных законодательных актов, среди которых Закон автономного округа от 30.05.2005 N 36-ЗАО "О порядке обеспечения жильем граждан, проживающих в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 24.06.2005 N 45-ЗАО "О порядке определения размера дохода и стоимости имущества, находящегося в собственности и подлежащих налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и принятия их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма", Закон автономного округа от 06.10.2006 N 51-ЗАО "О порядке управления и распоряжения государственным жилищным фондом Ямало-Ненецкого автономного округа коммерческого использования", Закон автономного округа от 29.11.2006 N 73-ЗАО "О методике отбора муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе для участия в подпрограмме "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы", Закон автономного округа от 10.01.2007 N 20-ЗАО "Об окружной целевой программе "Жилище" на 2006-2010 годы". Многие из названных законов автономного округа претерпели в 2008 году определенные изменения, результаты анализа которых приводятся далее.

Однако вначале, давая общую характеристику блока законодательства автономного округа, направленного на регулирование жилищных отношений, необходимо отметить отсутствие ключевого, рамочного закона, который бы в общих чертах определял подходы окружного законодателя к регулированию жилищных вопросов, придавая тем самым законодательному массиву свойство системности. Закон автономного округа от 06.10.1998 N 44-ЗАО "О жилищной политике в Ямало-Ненецком автономном округе", выполнявший в предшествующее время такую, консолидирующую, роль в значительной степени утратил свой регулятивный потенциал (что было отмечено в аналогичном докладе Государственной Думы автономного округа 2007 года), в связи с чем в 2008 году он признан утратившим силу. Еще одним законодательным актом, утратившим силу в 2008 году, является Закон автономного округа от 24.12.2001 N 70-ЗАО "О развитии ипотечного жилищного кредитования в Ямало-Ненецком автономном округе", который в современных условиях функционирования рынка жилья, как и Закон автономного округа "О жилищной политике в Ямало-Ненецком автономном округе", надлежит считать системообразующим.

Вместе с тем свободное законодательное "пространство", образовавшееся в связи с признанием утратившими силу названных законов автономного округа, в определенной степени замещается Законом автономного округа "Об окружной целевой программе "Жилище" на 2006-2010 годы". Значение данного закона определяется тем, что вопросы обеспечения граждан России доступным и комфортным жильем имеют характер национального проекта, а потому утвержденная законом окружная целевая программа весьма всеобъемлюща по своему содержанию и масштабам, охватывает крупный блок региональных проблем социального развития. В этой связи данный закон как раз и выполняет функцию законодательного ориентира в реализации на уровне автономного округа государственной политики в сфере жилищных отношений.

Структурные части программы в своей совокупности образуют целостный цикл властных мер, начиная от подготовки строительных участков и заканчивая конкретными способами обеспечения жильем адресатов программы. Динамика и характер изменений, внесенных на протяжении 2008 года в закон, свидетельствуют о постоянном внимании окружного законодателя к реализации программы, его стремлении вовлечь в данный процесс все больший потенциал, привести заложенные в программу плановые характеристики к реальным показателям результативности. В частности, особую социальную значимость имеют коррективы, внесенные в механизм реализации программы в части увеличения максимального возраста родителей, выступающего критерием для предоставления государственной помощи на приобретение жилья, с 30 до 35 лет.

Положения Закона автономного округа "Об окружной целевой программе "Жилище" на 2006-2010 годы" получают свое развитие в ряде подзаконных нормативных актов, касающихся исполнения на территории автономного округа также и федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы:

Положение о проведении отбора среди коммерческих банков на получение права обслуживания средств федерального и окружного бюджетов, предоставляемых в виде жилищных субсидий, выделяемых молодым семьям - участникам подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы и окружной целевой программы "Жилище" на 2006-2010 годы, утвержденное постановлением Администрации автономного округа от 15.02.2007 N 65-А (в ред. от 24.07.2008);

Положение о проведении отбора муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе для участия в подпрограмме "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы и окружной целевой программы "Жилище" на 2006-2010 годы, утвержденное постановлением Администрации автономного округа от 02.07.2007 N 341-А (в ред. от 14.08.2008).

В своей совокупности приведенные выше законы и подзаконные акты образуют целостную нормативную основу для эффективного проведения мероприятий, предусмотренных окружной целевой программой "Жилище" на 2006-2010 годы и одноименной федеральной целевой программой на 2002-2010 годы.

Значительный объем полномочий Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере правового регулирования жилищных отношений закреплен Законом автономного округа от 30.05.2005 N 36-ЗАО "О порядке обеспечения жильем граждан, проживающих в Ямало-Ненецком автономном округе", а также Законом автономного округа от 24.06.2005 N 45-ЗАО "О порядке определения размера дохода и стоимости имущества, находящегося в собственности и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и принятия их на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма". На протяжении 2008 года развитие законодательной основы реализации данной группы полномочий автономного округа особой динамикой не отличалось. Исключение составило лишь внесение в апреле 2008 года изменений в часть 2 статьи 39 Закона "О порядке обеспечения жильем граждан, проживающих в Ямало-Ненецком автономном округе", касающуюся вопросов приобретения специализированных жилых помещения для социальной защиты лиц, получивших заключение органов опеки и попечительства о возможности быть приемными родителями, при условии возникновения у данных лиц с учетом приемных детей обстоятельств нуждаемости в жилых помещениях в период действия заключенных с ними договоров гражданско-правового характера на оказание услуг по воспитанию приемных детей.

Реализация полномочий Ямало-Ненецкого автономного округа как собственника государственного жилищного фонда коммерческого использования осуществляется на основе Закона автономного округа от 06.10.2006 N 51-ФЗ "О порядке управления и распоряжения государственным жилищным фондом Ямало-Ненецкого автономного округа коммерческого использования", который в 2008 году также претерпел несущественные изменения.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер Закона автономного округа от 06.10.2006 следует читать: "N 51-ЗАО"

В качестве вывода следует указать, что ключевые полномочия Ямало-Ненецкого автономного округа как субъекта Федерации в области правового регулирования жилищных отношений в предшествующее время получили довольно полное нормирование в законодательных актах автономного округа. Вместе с тем по ряду принципиальных моментов, связанных с обеспечением развития положений законов автономного округа в подзаконных нормативных актах, субъектам правотворчества еще предстоит значительная работа. Немаловажным является и то, что, вероятно, в ближайшее время комплекс законодательства автономного округа в сфере жилищных отношений потребует тщательной ревизии и кардинального системного обновления путем принятия единого законодательного акта, имеющего кодификационное значение и устанавливающего особенности регулирования жилищных и связанных с ними отношений в автономном округе.

4.2. Реализация права граждан на социальное обеспечение, социальную
поддержку и социальное обслуживание

Согласно Конституции Российской Федерации - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. С позиций данной нормы, являющейся одной из основ конституционного строя Российской Федерации, социальная политика государства как гарантия эффективной реализации прав и свобод человека и гражданина занимает одно из ведущих мест среди приоритетных направлений деятельности государства и муниципальной власти.

Проблемы принятия адекватных и максимально эффективных мер государственного воздействия, способствующих становлению и развитию институтов социального обеспечения и социальной защиты населения, регулярно находят отражение в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и выступлениях Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа. Так, в числе таких мер Губернатор автономного округа не раз отмечал необходимость отказа от уравнительной системы распределения социальной помощи, усиление социальной поддержки действительно нуждающихся в ней слоев населения, эффективный и в то же время сдержанный, продуманный характер проводимых изменений в рассматриваемой сфере, приоритетный характер мер социальной поддержки пенсионеров и ветеранов Ямала.

Аналитический обзор и оценка состояния в 2008 году законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа, регулирующего вопросы социального обеспечения и социальной защиты населения, позволяет охарактеризовать его следующим образом.

Первое - полнота и достаточность правового регулирования. Степень правовой регламентации общественных отношений в рассматриваемой сфере актами окружного законодательства свидетельствует об ответственном отношении субъектов правотворчества к правовому нормированию данной группы отношений. Вопросам социального обеспечения граждан, проживающих на территории автономного округа, а в ряде случаев - и за его пределами, посвящено около 50 нормативных правовых актов автономного округа, в числе которых и законы автономного округа, и подзаконные акты. Среди основных, действующих в данной сфере законодательных актов окружного уровня, необходимо назвать Закон автономного округа от 02.11.2005 N 74-ЗАО "О социальном обслуживании населения в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 27.10.2006 N 55-ЗАО "О государственной социальной помощи в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 03.11.2006 N 62-ЗАО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Ямало-Ненецком автономном округе" и ряд других.

Второе - системность законодательной регламентации. Законодательные акты автономного округа, действующие в рассматриваемой сфере, устанавливают скелетные линии соответствующей отрасли окружного законодательства. Политико-правовая "подпитка" каркаса здесь обеспечивается рядом программных законов: Закон автономного округа от 03.11.2006 N 67-ЗАО "Об окружной целевой программе "Молодежь Ямала (2007-2010 годы)", Закон автономного округа от 24.10.2007 N 99-ЗАО "Об окружной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2008-2010 годы", Закон автономного округа от 03.12.2007 N 113-ЗАО "Об окружной целевой программе "Дети Ямала" на 2008-2010 годы" и некоторыми другими. Далее законодательное регулирование происходит в конкретных направлениях, о чем свидетельствует наличие целого комплекса специальных законов автономного округа, рассчитанных на регулирование мер социальной поддержки конкретных групп населения: Закон автономного округа от 09.02.1998 N 7-ЗАО "О государственной молодежной политике в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 20.12.2004 N 118-ЗАО "О социальной поддержке и социальном обслуживании детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Закон автономного округа от 29.11.2006 N 79-ЗАО "О семейной политике, социальной поддержке, защите прав и законных интересов семьи, материнства, отцовства и детства в Ямало-Ненецком автономном округе" и так далее.

Третье - преемственность в развитии законодательных основ. Уделяя внимание предстоящим в 2008 году переменам в сфере социальной защиты населения автономного округа, Губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа Юрий Васильевич Неёлов в своем ежегодном послании в 2007 году особо подчеркивал: "...никакого ущемления интересов той или иной категории действительно нуждающихся в дополнительной поддержке из окружного бюджета не будет и быть не должно. В основу поэтапного реформирования социальной сферы будет положен простой и ясный принцип "не навреди"... Для того, чтобы приступить к реальным изменениям в этой деликатной сфере, потребуется большая аналитическая работа и широкие общественные консультации. Решения окружных органов власти должны формироваться с учетом мер, принимаемых на федеральном уровне". Анализ состояния законодательства автономного округа в 2008 году свидетельствует как о сориентированности окружного законодателя на сложившуюся в общегосударственном масштабе генеральную линию преобразований в социальной сфере, так и о его продвижении вперед с учетом ранее заданного регионального вектора развития.

Четвертое - динамичность и постоянное совершенствование. Законодательство Ямало-Ненецкого автономного округа развивается по эволюционному, поступательному пути. Так, после принятия в 2005-2007 годах основных системообразующих и программных законов в социальной сфере и их первичной апробации, в 2008 году явно обозначилась тенденция, связанная с их корректировкой в юридико-техническом плане. Соответствующие поправки в той или иной части (совершенствование терминологического аппарата, устранение внутренних коллизий, приведение в соответствие с новеллами федерального законодательства и т.д.) коснулись практически всех упомянутых выше актов окружного законодательства.

Тем не менее нельзя не отметить и появление в 2008 году ряда новых законов автономного округа, направленных на повышение уровня социальных гарантий для населения. В частности, принят Закон автономного округа от 27.06.2008 N 54-ЗАО "О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Ямало-Ненецком автономном округе", направленный на установление гарантий реализации права инвалидов на труд.

В сентябре 2008 года в Закон автономного округа от 09.11.2004 N 74-ЗАО "О ежемесячном пособии на ребенка" внесены изменения, действующие с 1 января 2009, предусмотревшие право на получение пособия для лиц, имеющих детей-инвалидов, независимо от их дохода.

В ноябре 2008 года внесены поправки в Закон автономного округа от 05.10.2007 N 94-ЗАО "О порядке и размере выплаты денежного содержания ребенка опекуну (попечителю), приемной семье", устанавливающие увеличение базового размера стоимости денежного содержания ребенка, находящегося под опекой (попечительством). Приведенные изменения также вступают в действие с 1 января 2009 года.

Изменения мер социальной защиты, в основном в сторону повышения уровня обеспеченности социально незащищенных слоев, коснулись в 2008 году и иных категорий граждан.

Наконец, пятое - включение в процесс правовой регламентации социальной сферы органов исполнительной власти автономного округа. Безусловно, заслуживает внимания особенно проявившаяся в данной сфере тенденция усиления роли подзаконного регулирования. Так, положения окружного законодательства предусматривают делегирование Администрации автономного округа прав по регулированию ряда немаловажных вопросов, таких как установление порядка осуществления единовременной выплаты при передаче ребенка на воспитание в приемную семью и ее возврата, порядка оказания государственной социальной помощи, порядка предоставления жилищно-коммунальной выплаты. Данные меры не только указывают на значимую роль органов исполнительной власти автономного округа в правотворческом процессе, но и повышают авторитет и доверие населения автономного округа к государственной власти в целом, поскольку действующий принцип разделения властей не исключает, а напротив, предполагает, что деятельность всех ветвей власти должна при этом характеризоваться общностью целей и задач, а значит, и осуществляться с помощью эффективных форм регулярной совместной работы по решению региональных проблем. Кроме того, при компетентном подходе решение соответствующих вопросов на уровне подзаконного регулирования в значительной степени повышает оперативность правотворческой деятельности.

В течение 2008 года Администрацией Ямало-Ненецкого автономного округа издано значительное количество постановлений, развивающих положения окружного законодательства о социальном обеспечении граждан и обеспечивающих эффективную деятельность системы органов власти и социальных служб по всем направлениям социальной защиты. Ключевыми из них являются: постановление Администрации автономного округа от 07.02.2008 N 40-А "Об утверждении государственных стандартов (основные виды, объем и качество социальных услуг, предоставляемых населению Ямало-Ненецкого автономного округа), методики расчета тарифов на социальные услуги, перечней мягкого инвентаря, мебели, оборудования и технических средств для учреждений социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа", постановление Администрации автономного округа от 17.07.2008 N 380-А "Об утверждении порядка квотирования рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Ямало-Ненецком автономном округе", постановление Администрации автономного округа от 09.10.2008 N 532-А "Об утверждении порядка оказания социальной поддержки выпускникам высших и средних медицинских учреждений, впервые поступившим на работу в окружные организации здравоохранения по полученной специальности". Последние два из названных постановлений Администрации автономного округа предусматривают дополнительное расширение набора мер социальной поддержки соответствующих категорий граждан по сравнению с системой мер, установленной законодательными актами автономного округа.

Подытоживая, необходимо дать в целом позитивную оценку результатам развития в прошедшем году блока законодательства автономного округа, регламентирующего вопросы социального обеспечения, социальной поддержки и социального обслуживания. Принятые и действующие в данной области законодательные акты характеризуются удовлетворительным уровнем юридической техники, достаточной степенью детализации и полноты правового нормирования отношений. В тексте соответствующих законов автономного округа находит отражение динамичность и сбалансированный характер распределения функций по нормативно-правовому регулированию между законодательной и исполнительной властью автономного округа. Приведенные характерные черты законодательства автономного округа, действующего в социальной сфере, обеспечивают эффективность его практического применения, которая основывается на соответствии окружных законов федеральным социальным стандартам и одновременном учете специфики автономного округа, обусловленной его территориальным расположением. Все это создает надежный базис для дальнейшего совершенствования отрасли, проведения активной региональной социальной политики и, как следствие, для полноценной реализации социальных прав и свобод гражданами, проживающими на территории субъекта Федерации.

4.3. Охрана семьи, материнства, отцовства и детства и государственная
молодежная политика в автономном округе

В число насущных социальных проблем, активно решаемых государством на протяжении последних нескольких лет, входит проблема улучшения демографической ситуации, укрепления института семьи.

В 2006 году в ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации отметил, что "...проблему низкой рождаемости невозможно решить без изменения отношения всего общества к семье и ее ценностям... И мы должны восстановить наши старинные ценности бережного отношения к семье, к родному очагу".

В этой связи неслучайно в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной указом Президента Российской Федерации от 09.10.2007 N 1351, вопросы формирования системы общественных и личностных ценностей, ориентированных на семью, и повышения воспитательного потенциала семьи отнесены к числу приоритетных.

Законодательная политика Ямало-Ненецкого автономного округа в этом отношении последовательно воспринимает ориентиры, заданные на федеральном уровне. Так, в Уставе (Основном законе) Ямало-Ненецкого автономного округа (ст. 70) закреплены обязанности органов государственной власти автономного округа по обеспечению основных направлений государственной семейной политики и демографической политики, осуществлению мероприятий по защите прав, законных интересов и социальной поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, поощрению сознательного родительства.

Закон автономного округа от 29.11.2006 N 79-ЗАО "О семейной политике, социальной поддержке, защите прав и законных интересов семьи, материнства, отцовства и детства в Ямало-Ненецком автономном округе" в числе мер обеспечения социальной роли семьи устанавливает возможность создания системы стимулов достойного воспитания детей, в числе которых необходимо отметить освещение в средствах массовой информации позитивных примеров семей с социально-положительным потенциалом. Перечень таких мер, что немаловажно, является открытым.

Задачи укрепления статуса семьи, материнства, отцовства и детства в обществе, совершенствования системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечения семейного и детского благополучия на территории автономного округа сформулированы в окружной целевой программе "Дети Ямала на 2008-2010 годы".

Одним из наиболее значимых проявлений вектора государственной политики автономного округа в сфере охраны семьи и обеспечения демографического благополучия является принятие Закона автономного округа от 27.06.2008 N 46-ЗАО "О медали "Материнская слава Ямала". Будучи отнесенной к числу государственных наград автономного округа, медаль "Материнская слава Ямала" учреждена в целях государственного и общественного признания заслуг многодетных матерей в воспитании детей и повышения социальной значимости материнства в автономном округе. Медалью награждаются многодетные матери, являющиеся гражданами России, проживающие в автономном округе не менее 15 лет, родившие (усыновившие) и достойно воспитавшие четырех и более детей. Матерям, награжденным медалью "Материнская слава Ямала", выплачивается единовременное денежное вознаграждение в размере 50 000 рублей с возможностью индексации указанной суммы исходя из прогнозируемого уровня инфляции в автономном округе. Вручение медали и удостоверения к ней производится в торжественной обстановке.

Комментируя изложенное выше, необходимо отметить, что задачи укрепления социального статуса семьи в Ямало-Ненецком автономном округе решаются не только путем целенаправленных мер по социальной поддержке нуждающихся семей. Важно то, что политика автономного округа в данной сфере преломляется сквозь призму взаимосвязи и преемственности поколений, когда позитивный социальный и семейный опыт поколения старшего за счет его публичного признания и поощрения находит благоприятную почву в среде молодых.

О взаимосвязи поколений в своем ежегодном послании населению и Государственной Думе Ямало-Ненецкого автономного округа в 2002 году говорил Губернатор автономного округа Юрий Васильевич Неёлов, особо отмечая при этом, что для российской семьи особо характерно наличие трех поколений: бабушек, дедушек, родителей и детей, что имеет большую социальную и воспитательную ценность в плане передачи между поколениями знаний и жизненного опыта. Социальная политика государства должна основываться именно на этом.

Важное значение также имеет сделанный окружным законодателем акцент на то, что медалью "Материнская слава Ямала" могут быть награждены женщины, усыновившие (удочерившие) ребенка. Данная мера, стимулирующая молодые семьи на принятие на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, полностью соответствует общегосударственной политике, основывающейся на признании приоритета семейного воспитания детей, и обеспечивает комплексность подхода государства к решению демографических и социальных задач.

В числе прочих мер, направленных на стабилизацию демографической ситуации в автономном округе, укрепление социального статуса семьи, материнства и отцовства, в 2008 году в Закон автономного округа от 29.11.2006 N 79-ЗАО "О семейной политике, социальной поддержке, защите прав и законных интересов семьи, материнства, отцовства и детства в Ямало-Ненецком автономном округе" с учетом нарастающей в масштабах страны тенденции к признанию прав отца ребенка присутствовать при его рождении внесены соответствующие изменения. Несмотря на то, что данный подход является весьма специфичным, даже спорным, его законодательное закрепление дает медицинским учреждениям на территории автономного округа право внедрять в свою практику новые технологии родовспоможения, облегчающие процесс родов за счет присутствия супруга роженицы, с одной стороны, и обеспечивающие формирование у родителей ребенка правильного подхода к пониманию рождения и воспитания детей, с другой стороны.

4.4. Законодательство автономного округа в области
трудовых отношений

Немаловажным аспектом в реализации полноценной социальной политики государства является активное содействие осуществлению конституционных прав граждан на труд и свободное использование своих возможностей для занятости.

С 1 января 2008 года на территории Ямало-Ненецкого автономного округа действует окружная целевая программа содействия занятости населения на 2008-2010 годы, утвержденная Законом автономного округа от 04.05.2007 N 57-ЗАО. Достижение целей программы - обеспечение защиты граждан от безработицы и содействие в трудоустройстве, а также создание условий для развития продуктивной занятости населения автономного округа - ориентировано на принятие реальных, соответствующих объективно сложившейся социально-экономической ситуации мер по информационной поддержке участников рынка труда, обеспечению занятости наименее защищенных слоев населения (представителей коренных малочисленных народов Севера, детей и молодежи, в том числе выпускников учебных заведений, ищущих работу впервые, лиц предпенсионного возраста), профессиональному обучению и регулированию внешней трудовой миграции. Особого внимания заслуживают такие меры, как оказание содействия по развитию традиционных национальных художественных промыслов и ремесел, подготовка кадров из числа безработных граждан с целью сохранения традиционных видов хозяйствования, а также содействие развитию самозанятости граждан и предпринимательской инициативы.

В течение 2008 года рассматриваемая окружная целевая программа корректировке законодателем не подвергалась, а ряд ее положений получил реальное воплощение. Например, на законодательном уровне путем принятия Закона автономного округа от 27.06.2008 N 58-ЗАО был установлен механизм квотирования рабочих мест для инвалидов.

Вместе с тем, с учетом углубляющегося экономического кризиса в стране, который неизбежно приведет к ухудшению ситуации на рынке труда и в сфере занятости, в ближайшее время необходимо пересмотреть положения программы, в частности, уделив в ней более пристальное внимание вопросам профессионального переобучения высвобождающихся кадров, поддержке работников квалифицированного труда, доля регистрации которых в органах занятости с началом кризиса, весьма вероятно, будет повышаться.

При анализе законодательства автономного округа о труде в разрезе изменений, которые оно претерпело в 2008 году, важно отметить повышение внимания окружного законодателя к проблеме создания дополнительных гарантий для работников бюджетной сферы. В частности, с 1 января 2009 года действует Закон автономного округа от 24.11.2008 N 91-ФЗ "Об оплате труда работников государственных образовательных учреждений Ямало-Ненецкого автономного округа, финансируемых за счет средств окружного бюджета". Данный закон устанавливает новый подход к определению должностных окладов всех работников окружных образовательных учреждений, в основу которого положен установленный этим же законом единый базовый оклад (2 900 рублей с условием о ежегодной индексации) и набор поправочных коэффициентов. Реализация закона осуществляется на основе постановления Администрации автономного округа и в целом совпадает с вектором реформирования системы оплаты труда в бюджетной сфере, проводимого на федеральном уровне. Соответствующие изменения, предусматривающие установление отраслевого принципа формирования систем оплаты труда в бюджетных учреждениях, в 2008 году были внесены также и в Закон автономного округа от 16.12.2004 N 90-ЗАО "Об оплате труда работников окружных государственных учреждений", являющийся общим законодательным актом в сфере регулирования вопросов оплаты труда работников бюджетной сферы.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер Закона автономного округа от 24.11.2008 следует читать: "N 91-ЗАО"

Помимо законодательно закрепленного теперь отказа от применения долгое время существовавшей Единой тарифной сетки по оплате труда работников государственных учреждений, важной особенностью названных Законов автономного округа является их ориентированность на установление системы активных мер материальной поддержки работников государственных учреждений автономного округа, расположенных в сельской местности. Это обстоятельство свидетельствует о взаимосвязи принимаемых в автономном округе законодательных решений в данной области с реализацией программных мероприятий приоритетного национального проекта по развитию и поддержке агропромышленного комплекса.

Некоторые уточняющие поправки в течение 2008 года были также внесены в Закон автономного округа от 16.12.2004 N 89-ЗАО "О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых за счет средств окружного бюджета, проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа". Изменения, внесенные в данный Закон, направлены, прежде всего, на уточнение механизма взаимоотношений работодателя и работника, поступившего на работу по приглашению из другой местности, а также на укрепление гарантий права работника на использование так называемого льготного отпуска. Стремление окружного законодателя к упрочению системы социальных гарантий и компенсаций, установленных для работников бюджетной сферы, вполне оправданно: с одной стороны, вносимые в законодательство автономного округа изменения в этой части направлены на выравнивание статуса лиц, живущих и работающих в суровых климатических условиях Ямала, а с другой стороны, такой подход позволяет создать привлекательные условия работы в организациях бюджетной сферы и решить проблему "вымывания" квалифицированных кадров из государственных структур.

Таким образом, несмотря на незначительную динамику в 2008 году, законодательство Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере труда продолжает развитие в направлении упрочения комплекса социальных гарантий, создания дополнительных механизмов стимулирования занятости и решения проблемы безработицы. Вместе с тем современные экономические реалии ставят перед окружным законодателем еще более высокую планку: трудовые отношения в автономном округе нуждаются в полновесном законодательном регулировании, которое может быть обеспечено, главным образом, за счет принятия закона автономного округа, имеющего кодификационное значение для сферы труда и занятости. Принятие закона автономного округа о регулировании в автономном округе трудовых и связанных с ними отношений позволит более эффективно, взаимосвязанно и всеобъемлюще решать те проблемы в сфере труда и занятости, весьма успешная попытка разрешения которых уже предпринята окружным законодателем, а кроме того, создаст основу для более динамичного развития институтов и форм социального партнерства, альтернативных механизмов разрешения социально-трудовых конфликтов, сотрудничества государства и бизнес-сообщества в решении вопросов подготовки и привлечения на работу квалифицированных кадров.

4.5. Законодательное обеспечение прав личности в сфере образования,
здравоохранения и культуры

В силу проводимой на федеральном уровне государственной политики задачи развития системы образования в Российской Федерации имеют общенациональный приоритет. В этом отношении законодательная политика Ямало-Ненецкого автономного округа, получающая свое выражение в актах окружного законодательства, в полной мере соответствует заданному на федеральном уровне вектору.

Системообразующим актом законодательства автономного округа в данной сфере выступает Закон автономного округа от 31.01.2000 N 6-ЗАО "Об образовании в Ямало-Ненецком автономном округе". Указанный закон вслед за актами федерального законодательства провозглашает приоритетность обеспечения полноценного функционирования и развития системы образования. Кроме того, в законе заданы ориентиры в развитии окружной системы образования, установлены особенности содержания образовательной деятельности в автономном округе и порядок ее осуществления, предусмотрены меры социальной поддержки обучающихся, воспитанников и педагогических работников образовательных учреждений.

В числе основных факторов, влияющих на образовательную систему автономного округа, обозначенных в законе, следует назвать экстремальные климатические условия, а также проживание на территории автономного округа коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей, ведение ими традиционного (кочевого) образа жизни. Именно эти обстоятельства определяют ключевые требования к содержанию законодательного нормирования сферы образования в Ямало-Ненецком автономном округе:

содействие овладению личностью знаниями, умениями и навыками, обеспечивающими безопасность ее жизни и трудовой деятельности в условиях Крайнего Севера;

формирование у личности экологического восприятия мира, навыков и умений экологического взаимодействия с ним;

формирование у обучающихся любви к природе Ямала, знания его истории, уважения к национальным и культурным традициям народов, его населяющих.

Перечисленные акценты законодательной политики автономного округа в сфере образования учтены и в специальных актах окружного законодательства. В частности, организационную основу политики Ямало-Ненецкого автономного округа в области образования составляет комплексная программа развития системы образования Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденная Законом автономного округа от 01.03.2006 N 8-ЗАО. Основными задачами программы являются: совершенствование системы образования, в том числе за счет внедрения в образовательный процесс инновационных достижений и использования новых образовательных технологий, строительство новых, ремонт и техническое переоснащение существующих образовательных учреждений, повышение качества образования, обеспечение его соответствия потребностям рынка труда и ряд других.

Особое внимание в программе уделено развитию образования в сельской местности, дошкольному образованию, а также образованию и воспитанию детей из числа коренных малочисленных народов Севера в части соответствия содержания образовательного процесса сложившимся историко-культурным традициям и образу жизни этих народов.

В течение 2008 года Закон автономного округа от 01.03.2006 N 8-ЗАО "Об окружной целевой программе "Комплексная программа развития системы образования Ямало-Ненецкого автономного округа на 2006-2010 годы" подвергся определенным коррективам. Изменения коснулись порядка реализации как программы в целом, так и входящих в ее структуру отдельных подпрограмм, корректировки контрольных цифр и показателей объемов финансирования. Особого внимания в числе изменений программы заслуживает возложение ответственности за реализацию мероприятий программы только на муниципальные образования (в лице соответствующих органов по образованию и капитальному строительству), отбор которых происходит на конкурсной основе. Важную роль играет также и нормативное закрепление в тексте программы методики оценки ее эффективности; данные дополнения также внесены в закон в 2008 году.

На основании результатов аналитического обзора состояния законодательства автономного округа в области образования можно выдвинуть ряд предложений по его дальнейшему совершенствованию. В частности, Закон автономного округа "Об образовании в Ямало-Ненецком автономном округе" в части регулирования вопросов оплаты труда работников окружных образовательных учреждений по-прежнему содержит привязку к Единой тарифной сетке. Как отмечалось ранее, в 2008 году принят и с 1 января 2009 года действует Закон автономного округа "Об оплате труда работников государственных образовательных учреждений Ямало-Ненецкого автономного округа, финансируемых за счет средств окружного бюджета", предусматривающий формирование отраслевой системы оплаты труда в сфере образования, в рамках которой применение Единой тарифной сетки не предполагается. Поэтому соответствующая норма Закона автономного округа "Об образовании в Ямало-Ненецком автономном округе" в ближайшее время должна быть подвергнута корректировке с целью разрешения возникшей коллизии.

Проблематика развития системы здравоохранения является, наряду с вопросами укрепления и совершенствования образовательной системы, одним из важнейших приоритетов государственной политики в нашей стране. В этой связи неслучайно в 2007 году в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации подведение итогов реализации приоритетных национальных проектов начал именно с ПНП "Здоровье", упомянув, что достигнутые в этой области показатели "можно рассматривать в качестве первых - пусть маленьких, но все-таки побед, измеряемых тысячами жизней наших соотечественников".

Основным законом, регулирующим на территории автономного округа отношения в сфере здравоохранения, является Закон автономного округа от 10.01.2007 N 12-ЗАО "О здравоохранении в Ямало-Ненецком автономном округе", который устанавливает основные принципы политики Ямало-Ненецкого автономного округа в рассматриваемой области, основы построения и функционирования окружной системы здравоохранения, общие положения о порядке оказания медицинской помощи и медицинских услуг, условия медицинской деятельности в определенных отраслях (профилактика и лечение туберкулеза, донорство крови и ее компонентов, зубопротезирование), а также меры социальной защиты участников отношений в системе здравоохранения.

В конце 2007 года данный закон подвергся изменениям и дополнениям, подавляющее большинство которых вступило в силу и применялось на протяжении 2008 года. Эти поправки, в основном, носили редакционный характер; однако некоторым из них была отведена более значимая роль. Так, с 1 января 2008 года законом предусматривается в измененном виде порядок финансирования оказания гражданам высокотехнологичной (дорогостоящей) медицинской помощи в части отнесения соответствующих затрат на окружной бюджет в пределах территориальной программы оказания гражданам бесплатной медицинской помощи. Конкретизирован порядок материальной поддержки молодых специалистов в области медицины, поступающих на работу впервые после окончания учебного заведения, в части указания на необходимость наличия у такого специалиста диплома государственного образца, условия о том, что работа по месту получения поддержки является для него основной, установлены правила о возвратности материальной помощи при нарушении условий работы, а также о разовом характере предоставляемой меры поддержки за весь период трудовой деятельности. Законом, начиная с 1 января 2009 года, предусматривается новая мера поддержки и для "ветеранов" медицинской деятельности - единовременная выплата в размере десяти должностных окладов при уходе на пенсию по старости работников окружных учреждений здравоохранения, имеющих стаж работы в таких учреждениях не менее десяти лет. В значительной степени были конкретизированы порядок и условия предоставления зубопротезной помощи.

Организационной основой реализации политики Ямало-Ненецкого автономного округа в области здравоохранения выступает обширная, комплексная окружная целевая программа "Охрана здоровья населения и профилактика социально значимых заболеваний в Ямало-Ненецком автономном округе на 2007-2010 годы", утвержденная Законом автономного округа от 05.03.2007 N 25-ЗАО. В качестве основных целей программы обозначены следующие: снижение заболеваемости, инвалидизации и смертности населения, стабилизация эпидемиологической ситуации, связанной с заболеваниями социального характера, на основе комплексного решения проблем их профилактики, диагностики, лечения и реабилитации больных.

Важно подчеркнуть, что в качестве основной задачи, направленной на достижение поставленных целей программы, позиционировано правовое обеспечение мероприятий по профилактике и борьбе с социально значимыми заболеваниями, что значительно повышает роль законодательства автономного округа в обеспечении охраны здоровья и эпидемиологического благополучия населения Ямало-Ненецкого автономного округа.

Программа представляет собой всеобъемлющий документ, включающий описание условий и порядка реализации шести подпрограмм по ряду направлений (подпрограмма "Анти-СПИД", подпрограмма "Неотложные меры борьбы с туберкулезом в Ямало-Ненецком автономном округе на 2007-2010 годы", подпрограмма "Сахарный диабет на период 2007-2010 годы", подпрограмма "Профилактика и лечение артериальной гипертонии в Ямало-Ненецком автономном округе на 2007-2010 годы" и др.). В течение 2008 года в программу "Охрана здоровья населения и профилактика социально значимых заболеваний в Ямало-Ненецком автономном округе на 2007-2010 годы" был внесен ряд поправок, направленных на уточнение порядка ее реализации, объемов финансирования, контрольных показателей и цифр.

Законодательство Ямало-Ненецкого автономного округа в области культуры представлено развитым комплексом законодательных актов, многие из которых на протяжении 2008 года подверглись различного рода корректировкам. Среди законодательных актов автономного округа, при помощи которых в истекшем году осуществлялось правовое регулирование в области культуры, основными являются следующие: Закон автономного округа от 18.06.1998 N 28-ЗАО "О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов", Закон автономного округа от 18.04.2005 N 31-ЗАО "Об окружной целевой программе "Развитие средств массовой информации (издательско-полиграфического комплекса, телевидения и радио) Ямало-Ненецкого автономного округа на 2005-2008 годы", Закон автономного округа от 28.12.2005 N 105-ЗАО "Об архивном деле в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 27.06.2006 N 29-ЗАО "Об окружной целевой программе "Культура Ямала (2006-2010 годы)", Закон автономного округа от 06.10.2006 N 48-ЗАО "Об объектах культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 03.12.2007 N 111-ЗАО "Об окружной целевой программе "Культура, язык, традиционный образ жизни коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе на 2008-2011 годы", Закон автономного округа от 18.04.2005 N 31-ЗАО "Об окружной целевой программе "Развитие средств массовой информации (издательско-полиграфического комплекса, телевидения и радио) Ямало-Ненецкого автономного округа на 2005-2008 годы" и ряд других.

В своей совокупности названные и другие законы автономного округа, регулирующие общественные отношения в области культуры, с достаточной степенью детализации и полноты охвата обеспечивают реализацию культурной политики Ямало-Ненецкого автономного округа, в том числе устанавливают механизмы обеспечения доступа населения автономного округа к культурным ценностям, с одной стороны, и, с другой стороны, их надлежащую охрану, внедрение инновационных средств и технологий в сфере массовой информации, создание условий для возникновения, развития и сохранения культурных ценностей и художественных промыслов коренных малочисленных народов Севера.

Вместе с тем необходимо отметить, что система законодательного регулирования общественных отношений в области культуры в Ямало-Ненецком автономном округе находится еще в стадии становления. Об этом свидетельствует динамика внесения изменений в названные ранее законы автономного округа на протяжении 2007-2008 годов, которые по своему содержанию в основном были направлены на законодательное закрепление новаций в распределении государственных полномочий в соответствующих сферах между Российской Федерацией и ее субъектами, а также на повышение юридико-технических качеств легальных текстов.

Поправки, внесенные за указанный период в окружные программные документы в области культуры, также свидетельствуют об опыте практической реализации соответствующих программ. Большинство из внесенных в них на протяжении 2008 года изменений и дополнений были связаны с изменением организационных и экономических параметров реализации окружных целевых программ. Важно также указать и на проявившуюся в течение 2008 года тенденцию расширения практики передачи на муниципальный уровень полномочий по выполнению мероприятий ряда окружных целевых программ в сферах культуры и защиты интересов аборигенного населения автономного округа: передача полномочий по реализации соответствующих программных мероприятий осуществляется на условиях субсидирования из окружного бюджета по результатам конкурсного отбора.

В 2007 году в ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации особое внимание уделил вопросам создания в стране разветвленной информационно-библиотечной сети, в том числе региональным властям было дано поручение "позаботиться... об укреплении местной информационно-библиотечной сети, материальной и финансовой базы библиотек, в том числе школьных". При этом Президент Российской Федерации отметил, что библиотеки "должны быть не только хранилищем книг, но и реальными информационными, культурными и досуговыми центрами". В этой связи видны результаты работы окружного законодателя: в 2008 году в окружную целевую программу "Культура Ямала (2006-2010 годы)" внесен ряд изменений, которые содействуют развитию окружной сети библиотек, в том числе и в сельской местности, становлению системы информационного межбиблиотечного взаимодействия, улучшению механизмов комплектования библиотечных фондов и обеспечения их безопасности, созданию условий доступности библиотечных услуг всем слоям населения и внедрению инновационных технологий в библиотечное дело.

Однако вектор развития законодательства автономного округа в области культуры не ограничивается перечисленными направлениями. Так, в ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев подчеркнул, что свобода слова в стране "должна быть обеспечена технологическими новациями. Опыт показал, что уговаривать чиновников "оставить в покое" СМИ практически бесполезно. Нужно не уговаривать, а как можно активнее расширять свободное пространство интернета и цифрового телевидения. Никакой чиновник не сможет препятствовать дискуссиям в интернете или цензурировать сразу тысячу каналов". Таким образом, одним из направлений правотворческой деятельности в автономном округе в предстоящем периоде должно стать дальнейшее развитие функционирования средств массовой информации, осуществляющих применение современных технологий передачи информации и эфирного вещания.

Определяя русло развития законодательства автономного округа в области культуры, нелишним будет упомянуть о том, что в 2008 году внесен ряд поправок в Закон автономного округа от 06.10.2006 N 49-ЗАО "О защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе". Часть этих изменений носила редакционный характер, а некоторые - имели принципиальное значение. В частности, теперь законом в целях повышения гарантий сохранения исконной среды обитания аборигенного населения автономного округа предусматривается дополнительная мера - обязательная оценка воздействия на исконную среду; при этом в части 4 статьи 9 имеется отсылка на специальный закон автономного округа, который в этой связи должен быть принят в ближайшее время.

Подводя некоторые итоги аналитического обзора законодательства автономного округа, регулирующего общественные отношения в сферах образования, здравоохранения, культуры, следует в очередной раз обратить внимание на комплексный характер имеющихся здесь региональных проблем, требующих от окружного законодателя самых тщательных усилий по законодательному обеспечению их решения. По этим причинам комплекс законодательства автономного округа, регулирующего данные сферы общественной жизни ямальцев, весьма обширен и разнороден по характеру и регулятивному значению входящих в него законодательных актов. Векторы развития законодательства автономного округа в этих областях заданы в документах федерального уровня, проистекают из накопленного на Ямале опыта собственного правового нормирования соответствующих отношений, объективно определяются потребностями населения автономного округа. Однако, развивая правовую систему автономного округа, важно помнить одно: объединяющим фактором для всего комплекса нормативных правовых актов автономного округа, действующих в сферах образования, здравоохранения и культуры, обеспечивающим связующее начало в разработке и применении необходимых законодательных решений в столь, казалось бы, разных областях, должна выступать нацеленность этих решений на удовлетворение духовных потребностей личности, создание условий для свободного развития внутреннего мира каждого человека и полноценной социализации личности.

5. Законодательное обеспечение правоохранительной
и правоприменительной деятельности, защита личных прав
и благополучия человека и гражданина

5.1. Развитие законодательства автономного округа, регулирующего
деятельность правоохранительных и правоприменительных органов

Эффективность реализации правовой политики государства, прежде всего, связана с обеспечением действенности принимаемых на каждом уровне публичного управления нормативных правовых актов. Именно от того, насколько полноценно воплощаются в жизнь положения законов и подзаконных актов, зависит не только поступательное развитие страны и отдельных ее частей в заданном направлении, но и зачастую реальное наполнение законоположений практическим смыслом. Многие социально-политические проблемы, в том числе и остающиеся у многих наших соотечественников недоверие к власти, неверие в торжество законности и правовой нигилизм, связаны первоначально именно с непониманием практической значимости закрепляемых законами правил поведения, а затем и с утратой как такового интереса к требованиям законодательства, приобретением безразличия к ним, а порой и выраженного пренебрежения. В ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев подчеркнул значение Конституции Российской Федерации "для формирования качественно новой правовой системы и независимого суда. Для избавления от коррупции и правового нигилизма". При этом, по замечанию Президента России, проблема правового нигилизма в стране появилась не вчера, а уходит своими корнями в давнее прошлое страны, и "пятнадцать лет - слишком малый срок для преодоления столь укоренившихся традиций. Однако справедливо и то, что этой проблемой - проблемой пренебрежения к праву - мы еще системно и глубоко не занимались".

По вполне очевидным причинам деятельность правоохранительных и правоприменительных органов, строящаяся в строгом соответствии с законом, основанная на уважении конституционных ценностей и принципов, играет ключевую роль в решении проблемы правового нигилизма. Соответственно, вектор развития законодательства автономного округа, регламентирующего деятельность правоохранительных и правоприменительных органов, интуитивно понятен и осязаем для каждого: на уровне автономного округа надлежит уделить самое пристальное внимание дальнейшему развитию законодательства в области правоохранительной и правоприменительной деятельности, установлению механизмов правового воспитания и просвещения граждан.

Справедливости ради необходимо отметить, что определенные шаги в данном направлении уже были предприняты окружным законодателем в 2008 году. Прежде всего в прошедшем году Государственной Думой автономного округа с учетом практики применения прежних законодательных актов был принят новый Закон автономного округа от 27.06.2008 г. N 57-ЗАО "Об административных комиссиях в Ямало-Ненецком автономном округе"; соответственно, одноименный закон автономного округа, принятый в 2003 году, утратил силу с 1 января 2008 года, а Закон автономного округа от 20.12.2007 N 147-ЗАО "Об административных комиссиях в Ямало-Ненецком автономном округе и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий, составлению протоколов об административных правонарушениях" - признан утратившим силу с 1 сентября 2008 года. В новом законе автономного округа уточнен статус административных комиссий, порядок их формирования и деятельности, установлены гарантии привлечения общественности к образованию и функционированию административных комиссий в соответствующих муниципальных образованиях. Немаловажным является и то обстоятельство, что в новом законе автономного округа, как и в законе-предшественнике, сделан акцент на наличие у административных комиссий функции по профилактике административных правонарушений: данная функция реализуется посредством взаимодействия административных комиссий с правоохранительными органами и общественными объединениями, а также путем направления в адрес организаций и должностных лиц представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений. Однако ввиду исключения обязанности адресатов давать ответы и пояснения на представления административных комиссий, эффективность такого взаимодействия, вероятнее всего, снизится. Кроме того, новый закон автономного округа не конкретизирует формы взаимодействия административных комиссий с правоохранительными органами и общественными объединениями. Думается, что в предстоящем периоде окружному законодателю необходимо будет уделить внимание конкретизации закрепленных в Законе автономного округа "Об административных комиссиях в Ямало-Ненецком автономном округе" форм и принципов участия административных комиссий в профилактике административных правонарушений, расширению их набора.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер Закона автономного округа от 20.12.2007 следует читать: "N 148-ЗАО"

Обновление окружного законодательства по вопросам образования и функционирования административных комиссий повлекло внесение ряда уточняющих поправок и в Закон автономного округа от 16.12.2004 N 81-ЗАО "Об административных правонарушениях", касающихся уточнения полномочий органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Кроме того, названный закон также был дополнен рядом дополнительных составов административных правонарушений (в области пользования водными объектами и соблюдения правил судовождения); некоторые из ранее предусмотренных законом составов правонарушений были сформулированы в новой редакции с целью юридико-технического уточнения их элементов.

Достаточно динамично на протяжении 2008 года развивалось законодательство автономного округа в области обеспечения судебной деятельности на территории автономного округа. На уровне автономного округа предпринят ряд законодательных шагов по созданию дополнительных гарантий деятельности мировых судей, но главное заключается в том, что в конце прошедшего законодательная основа регулирования статуса мировых судей была полностью обновлена. Принят Закон автономного округа от 25.12.2008 N 120-ЗАО "О мировых судьях в Ямало-Ненецком автономном округе"; соответственно, в связи с отсутствием необходимости в дальнейшем применении признаны утратившими силу Закон автономного округа от 30.11.1999 N 37-ЗАО "О мировых судьях в Ямало-Ненецком автономном округе" и Закон автономного округа от 13.07.2000 N 24-ЗАО "О создании должностей мировых судей и судебных участков в Ямало-Ненецком автономном округе". Новый закон автономного округа выполняет роль законодательного акта кодификационного характера, устанавливающего особенности статуса мировых судей в автономном округе, порядок назначения их на должность, обеспечения деятельности мировых судей и их аппарата.

Необходимые изменения, направленные на совершенствование правового и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей, были внесены в 2008 году также в Закон автономного округа от 03.11.2006 N 65-ЗАО "Об окружной целевой программе "Развитие института мировых судей в Ямало-Ненецком автономном округе на 2007-2009 годы".

С целью развития механизма участия общественности в формировании судейского корпуса в 2008 году принят Закон автономного округа от 23.05.2008 N 31-ЗАО "О порядке назначения и прекращения полномочий представителей общественности в квалификационной коллегии судей Ямало-Ненецкого автономного округа", сменивший аналогичный закон автономного округа, принятый в 2002 году. В целом новый закон более полно регулирует процедуру выдвижения, рассмотрения и утверждения кандидатур представителей общественности в квалификационной коллегии судей автономного округа, устанавливает порядок прекращения их полномочий - вопрос, который законом-предшественником вообще не был урегулирован.

Определенное внимание на протяжении 2008 года было уделено окружным законодателем и регулированию деятельности адвокатуры и нотариата. Правда, изменения и дополнения, внесенные в прошедшем году в Закон автономного округа от 08.05.2003 N 18-ЗАО "О порядке избрания представителей Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа в квалификационную комиссию Адвокатской палаты Ямало-Ненецкого автономного округа", Закон автономного округа от 22.06.2007 N 83-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по материально-техническому и финансовому обеспечению государственных нотариальных контор" и Закон автономного округа от 27.10.2006 N 58-ЗАО "Об обеспечении государственных нотариальных контор, определении численности нотариусов и пределов нотариальных округов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", носили в подавляющем большинстве случаев редакционный характер.

Подытоживая, следует отметить, что динамика развития законодательства автономного округа, рассчитанного на регулирование деятельности правоохранительных и правоприменительных органов, в 2008 году заметно возросла: принят ряд новых законов автономного округа, являющихся ключевыми для укрепления гарантий функционирования основных институтов, обеспечивающих соблюдение законов и иных правовых актов, внесены необходимые поправки в ранее принятые законодательные акты окружного уровня. Все это свидетельствует о том, что окружным законодателем уделяется достаточное внимание укреплению основ правовой российской государственности на подведомственной территории, решению проблем пренебрежения к праву, обеспечению реальной действенности правовых установлений на территории субъекта Федерации. Вместе с тем дополнительным инструментом здесь могло бы стать законодательное закрепление основ политики автономного округа в области правового воспитания и просвещения; этим, очевидно, и будет определяться направление дальнейшего развития окружного законодательства в рассматриваемой сфере.

5.2. Законодательное обеспечение защиты населения от пожаров,
чрезвычайных природных и техногенных ситуаций

Важной гарантией обеспечения прав человека на благоприятную среду для жизни и деятельности, сохранения природных богатств планеты, устойчивого развития страны выступает законодательное обеспечение политики государства в области защиты населения от неблагоприятных факторов окружающей среды и антропогенной деятельности. Законодательство автономного округа в области защиты населения от чрезвычайных природных и техногенных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, наряду с федеральным законодательством в данной сфере, вносит свою лепту в решение задач по сохранению и улучшению среды для жизни и деятельности человека.

Среди законодательных актов автономного округа, действующих в данной сфере, ряд окружных законов, два из которых имеют системообразующее значение: Закон автономного округа от 11.02.2004 N 5-ЗАО "О защите населения и территорий Ямало-Ненецкого автономного округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и Закон автономного округа от 21.12.1999 N 56-ЗАО "О пожарной безопасности". Последний в течение 2008 года претерпел ряд изменений и дополнений: в частности, корректировке подвергся перечень полномочий Администрации автономного округа, задачи противопожарной службы автономного округа. Многие положения закона признаны утратившими силу.

В этой связи окружному законодателю в течение предстоящего периода, очевидно, предстоит вернуться к вопросу о законодательной регламентации системы пожарной безопасности в автономном округе, особенности которой должны учитывать сосредоточение в субъекте Федерации промысловых и производственных комплексов, связанных с добычей и использованием углеводородного сырья, которое, как известно, характеризуется повышенной воспламеняемостью. В настоящее время на территории автономного округа функционирует свыше 800 потенциально опасных объектов, в том числе около 750 пожаро- и взрывоопасных объектов, 48 предприятий используют в своей деятельности источники ионизирующего излучения, имеется 3 объекта использования ядерных взрывов в мирных целях. Большая часть этих объектов представляет не только экономическую и социальную значимость как для автономного округа, так и для России в целом, но и потенциальную опасность для населения автономного округа и окружающей природной среды. В зоне возможных чрезвычайных ситуаций, источниками которых могут быть потенциально опасные объекты, проживает более 150 тысяч человек. Значительное число потенциально опасных объектов расположено в зоне возможных стихийных бедствий. По всей видимости, в будущем необходимо принятие на уровне автономного округа новой редакции закона, которая позволила бы систематизировать и обобщить нормативный материал в данной сфере, по разным причинам неоднократно менявшийся с момента принятия рассматриваемого закона в 1999 году.

Организационные основы конкретной реализации названных двух законов автономного округа были установлены Законом автономного округа от 01.04.2008 N 16-ЗАО "Об окружной целевой программе "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и обеспечение пожарной безопасности на 2008-2010 годы". Утвержденная законом окружная целевая программа носит комплексный характер и предусматривает продолжение политики автономного округа в области обеспечения безопасных условий жизни и деятельности населения, реализованной в ходе исполнения нескольких целевых программ-предшественниц. Основными целями программы являются последовательное снижение рисков возникновения на территории автономного округа чрезвычайных ситуаций и пожаров, повышение безопасности населения и защищенности критически важных объектов от угроз природного и техногенного характера; достижение целей предполагается обеспечить путем решения задач по развитию системы мониторинга и прогнозирования возникновения вероятных чрезвычайных ситуаций и их развития, проведению комплекса мероприятий организационного, методического, инженерного характера, направленных на повышение защищенности критически важных объектов, повышению готовности сил и средств ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожаров, развитию и совершенствованию системы подготовки руководящего состава и специалистов, спасателей и населения к действиям в чрезвычайных ситуациях. Важным обстоятельством при характеристике данного закона является указание на то, что в составе окружной целевой программы Государственной Думой автономного округа утверждена и методика оценки эффективности программы, устанавливающая механизм контроля за достижением основных программных индикаторов. Это позволит обеспечить должный уровень результативности программы.

Наконец, еще одним важным событием в динамике развития рассматриваемой отрасли окружного законодательства стало принятие в 2008 году Закона автономного округа от 27.06.2008 N 53-ЗАО "Об охране окружающей среды в Ямало-Ненецком автономном округе". В отличие от одноименного закона-предшественника новый закон носит ярко выраженный охранительный характер: основная часть положений нового закона посвящена определению полномочий высшего исполнительного органа государственной власти автономного округа с учетом установленного на федеральном уровне разграничения предметов ведения и полномочий, а также закреплению механизма их реализации. Законом определяются особенности правового режима объектов животного и растительного мира, включенных в Красную книгу субъекта Федерации, порядок ведения Красной книги автономного округа, устанавливается комплекс мер по осуществлению государственного экологического наблюдения и мониторинга окружающей среды, предусматривается блок мероприятий по охране объектов, имеющих особое значение, а также по охране редких и находящихся под угрозой исчезновения почв. Все эти законоположения имеют принципиальный характер для определения приоритетов экологической политики автономного округа, поскольку позволяют учесть природно-климатические и географические особенности природы Крайнего Севера, имеющей несоразмерно длительный цикл восстановления.

Однако представляется, что контуры законодательства автономного округа в области обеспечения благоприятной среды для жизни и деятельности населения автономного округа сформированы, а вектор его дальнейшего развития определен верно. В предстоящем периоде эффективность реализации законодательных решений, принятых в рассматриваемой сфере в 2008 году, во многом будет зависеть от правотворческой активности соответствующих органов государственной власти автономного округа, ответственных за организацию исполнения соответствующих законодательных актов.

5.3. Стратегия противодействия росту преступности, незаконному
обороту наркотиков и иным социально опасным факторам

Законодательное обеспечение деятельности по профилактике социально опасных факторов и противодействию им, среди которых в последние годы в Российской Федерации устойчивые позиции занимают коррупция, организованная преступность, наркомания, грубые нарушения правил эксплуатации автомобильной техники и правил дорожного движения и ряд других, на протяжении 2008 года составляло предмет постоянного внимания окружного законодателя. Между тем работу по совершенствованию окружного законодательства в данной сфере в прошедшем году нельзя признать активной; это обстоятельство, однако, связано с объективными причинами. В предшествующее время на уровне автономного округа уже был сформирован блок законодательных актов, направленных на обеспечение противодействия и профилактики социально опасных факторов, связанных с девиантным поведением членов общества. С учетом того, что в рамках принятых в рассматриваемой сфере законодательных актов автономного округа реализовано большинство регулятивных полномочий автономного округа по соответствующим предметам ведения, основная задача окружного законодателя здесь сводится к контролю за исполнением принятых окружных законов, развитию организационных основ их исполнения.

Прежде всего необходимо отметить, что в 2008 году в фокусе внимания окружного законодателя по-прежнему оставалась одна из центральных проблем современной России - коррупция и меры по противодействию ей. Внесенный на рассмотрение Государственной Думы автономного округа проект окружного закона "О мерах по предотвращению коррупции в Ямало-Ненецком автономном округе" был принят в первом чтении и направлен прокурору автономного округа, выступившему с данной инициативой, для соответствующей доработки.

Организационный механизм осуществления полномочий автономного округа в сфере деятельности по профилактике социально опасных факторов и противодействию им подкрепляется несколькими законами автономного округа, принятыми в предшествующее время и действовавшими в течение 2008 года. Это, прежде всего, Закон автономного округа от 21.06.2003 N 35-ЗАО "О профилактике наркомании и токсикомании в Ямало-Ненецком автономном округе" и обеспечивающий комплекс программных мероприятий по его реализации Закон автономного округа от 16.12.2004 N 104-ЗАО "Об окружной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы". Последний в 2008 году претерпел ряд изменений, направленных на уточнение ряда программных мероприятий, перечня органов, ответственных за реализацию программы, объемов финансирования. При этом следует отметить, что объемы финансирования программы в 2008-2009 годах не только не подверглись сокращению, но даже незначительно были увеличены. Это указывает на защищенный характер соответствующих статей бюджетных расходов и приоритетное значение реализации данной программы в автономном округе.

В числе других законодательных актов автономного округа, действующих в рассматриваемой области, Закон автономного округа от 04.05.2007 N 54-ЗАО "Об окружной целевой программе "Повышение безопасности дорожного движения в Ямало-Ненецком автономном округе в 2007-2012 годах" и Закон автономного округа от 03.12.2007 N 121-ЗАО "О комплексной целевой программе по усилению борьбы с преступностью и профилактике правонарушений на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на 2008-2010 годы", в текст которых в 2008 году какие-либо коррективы не вносились.

Давая оценку результатам развития на протяжении 2008 года законодательства автономного округа в области профилактики социально опасных факторов и противодействия им, еще раз следует отметить низкую динамику в плане разработки и принятия новых законодательных актов, которые были бы направлены на совершенствование данного блока окружного законодательства. Несмотря на то, что, как отмечено ранее, большинство предоставленных автономному округу федеральным законодательством полномочий в данной сфере уже нашло закрепление в законодательных актах окружного уровня, остается неурегулированным ряд серьезных вопросов профилактики социально опасных факторов: это и предупреждение правонарушений несовершеннолетних, и развитие механизмов участия общественности и добровольческих объединений в профилактической деятельности правоохранительных органов, и вопросы организации работы социальных служб и правоохранительных органов с неблагополучными семьями, гражданами, оказавшимися в трудной жизненной ситуации вследствие утраты работы и средств к существованию либо перенесшими сильное негативное психологическое воздействие вследствие иных внешних факторов. В свете изложенного вектор дальнейшего развития законодательства автономного округа в данной сфере становится очевиден: окружное законодательство в области профилактики социально опасных факторов и противодействия им должно развиваться, насыщаясь новыми законодательными актами.

III. Итоги и основные тенденции законодательной деятельности
Ямало-Ненецкого автономного округа в 2008 году

Проведенная оценка законодательной деятельности в автономном округе в 2008 году позволяет обозначить ряд ее ключевых итогов и основных тенденций.

Прежде всего следует обратить внимание на корреляцию содержания принятых на уровне автономного округа законодательных актов с приоритетами государственной политики, установленными на федеральном уровне. В условиях федерализма взаимная согласованность и субсидиарность положений законодательных актов, принимаемых на общегосударственном уровне и на уровне составных частей государства, выступает важной гарантией обеспечения пространственного единства страны, применения единых методологических стандартов в регламентации соответствующих групп общественных отношений, поступательного развития правовой системы в обществе и соблюдения прав и свобод личности. Важно подчеркнуть, что данный тезис относим не только к случаям осуществления автономным округом своих полномочий по законодательному регулированию в рамках предметов совместного ведения с Российской Федерацией; едва ли такая оценка законодательству автономного округа могла бы быть дана, если бы содержание законодательных актов окружного уровня выходило за рамки предоставленных субъекту Федерации регулятивных полномочий.

В настоящем докладе уже подчеркивалась значимость принятия в 2008 году Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа в новой редакции. Здесь же надлежит обратить внимание на то, что данное обстоятельство служит индикатором перехода всей системы законодательства автономного округа на новый виток своего развития, качественно отличающийся от предыдущего. В аналогичном докладе Государственной Думы автономного округа о состоянии окружного законодательства в 2007 году отмечалось, что в автономном округе четко определены субъекты правотворчества, установлены их полномочия в рамках законотворческой деятельности, оформлена процедурная составляющая законодательной деятельности, а само законодательство автономного округа воспринимается как системное образование; законодательная деятельность автономного округа не является казуистичной, стихийно-фрагментарной деятельностью, а в основном носит системный, выверенный характер с высокой степенью "заполнения" на уровне автономного округа правового поля, определяемого предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметами исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Все это свидетельствует о том, что законодательство автономного округа как система взаимосогласованных нормативных актов в основном сложилась к началу 2008 года, но, будучи не лишенной отдельных недостатков, естественно, потребовала дальнейшего совершенствования и развития. В этой связи нужно признать неслучайным, что такие совершенствование и развитие законодательства автономного округа, его комплексное обновление начались с принятия в новой редакции Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа.

Объективно предопределенными с этой точки зрения выглядят и основные направления, на которых в 2008 году были сосредоточены правотворческие усилия окружного законодателя. В фокусе внимания оказались законодательные акты автономного округа, регламентирующие вопросы статуса высших органов и должностных лиц автономного округа, государственных гражданских и муниципальных служащих, административного центра автономного округа.

Между тем, как известно, Устав (Основной закон) автономного округа устанавливает не только основополагающие начала публичного управления на территории субъекта Федерации, но и базовые ориентиры в регулировании экономики автономного округа, социальной сферы, местного самоуправления. Соответственно, принятие в новой редакции Устава (Основного закона) автономного округа, ориентиры государственной экономической и социальной политики, заданные на федеральном уровне, внешние условия, связанные с нарастанием мирового финансового кризиса, - вот основные причины, объясняющие пристальное внимание окружного законодателя на протяжении 2008 года к вопросам совершенствования законодательства автономного округа по широкому кругу вопросов экономического и социального развития.

Прежде всего, необходимо отметить здесь вклад Государственной Думы автономного округа в решение задач по уменьшению уровня административного вмешательства государственных и муниципальных органов в деятельность хозяйствующих субъектов, созданию условий и стимулов для развития на территории автономного округа малого и среднего предпринимательства, обеспечению роста инновационно-внедренческой деятельности на территории субъекта Федерации.

Еще одна тенденция, которая прослеживается при оценке экономического блока окружного законодательства, связана с увеличивающимся объемом подзаконного регулирования соответствующих групп общественных отношений. Это неплохо, что положения законов автономного округа получают свое развитие и конкретизируются в нормативных актах исполнительных органов государственной власти автономного округа, муниципальных правовых актах. Но только в том случае, если характер регулируемых ими отношений не требует регламентации законодательным путем, а принятые нормы соответствуют положениям существующих окружных законов. К сожалению, в ряде случаев данный формат взаимодействия системы законодательных актов автономного округа и принимаемых в их развитие подзаконных нормативных документов не соблюдается; особенно это относится к блоку муниципальных нормативно-правовых актов, принятых на основании и во исполнение окружных законов. Данное обстоятельство свидетельствует о недостаточной согласованности действий и решений на разных уровнях публичной власти, о необходимости усиления нормоконтроля со стороны окружного законодателя за качеством и соблюдением субсидиарного характера принимаемых в автономном округе подзаконных нормативных актов.

Несколько иными представляются итоги и тенденции развития законодательства автономного округа в социальной сфере. Необходимо отметить, что вопросы социального развития на протяжении последних лет составляют одно из главнейших направлений законодательной политики автономного округа. В этой связи закономерным выглядит наличие в автономном округе детальной законодательной основы регулирования в социальной сфере. Окружное законодательство в социальной сфере выглядит целостным, системным образованием и является примером комплексной реализации автономным округом своих регулятивных полномочий в области законодательного обеспечения определенной сферы общественной жизни.

Между тем критическая оценка блока законодательства автономного округа в социальной сфере позволяет утверждать, что в ряде случаев ощущается настоятельная потребность в качественном обновлении отдельных законодательных актов. В определенной степени это связано с необходимостью совершенствования юридико-технической составляющей данных законов, но чаще - с целью систематизации нормативного материала, регламентирующего соответствующий комплекс социальных вопросов. В частности, потребность в кодификации окружного законодательства видна при анализе блока законодательных актов автономного округа, регулирующих отношения в сфере труда и занятости населения.

Так же, как и в случае с законодательством автономного округа, регулирующим отношения в рамках ведения хозяйственной деятельности, действие законов автономного округа в социальной сфере, количество которых и без того достаточно велико, подкрепляется солидным комплексом подзаконных нормативных актов, принимаемых органами исполнительной власти автономного округа и органами местного самоуправления по отдельным вопросам социального обеспечения, жилищного обеспечения, здравоохранения, образования, труда и занятости. И тенденция здесь прослеживается аналогичная тем, которые наблюдаются в области регламентации экономического блока вопросов: объем подзаконного правотворчества будет увеличиваться, а количество нормативных правовых актов, принимаемых на основании и во исполнение законов автономного округа, - возрастать. Однако при регулировании социальной сферы без реализации такого подхода не обойтись: слишком многогранны проблемы социального развития автономного округа, чтобы все их решить только путем законодательного нормирования. Поэтому окружному законодателю важно учитывать, что систематизированность законодательства автономного округа в данной области является важнейшим условием динамичного и непротиворечивого развития на основе субсидиарности подсистемы подзаконных нормативных актов, регулирующих соответствующие вопросы.

Важное место среди приоритетов законодательной политики автономного округа на протяжении нескольких последних лет занимают вопросы обеспечения антикоррупционной составляющей законодательных актов; 2008 год не стал в этом отношении исключением. В процессе законотворческой деятельности, как известно, проводятся различного рода экспертизы как проектов окружных законов, так и действующих законодательных актов автономного округа. Последовательный анализ указанных документов на коррупциогенность позволяет реализовать комплексный подход к оценке эффективности окружных законов по целому ряду параметров, способствует созданию условий для достижения предполагаемых при принятии законодательных актов результатов развития соответствующего блока общественных отношений. Дополнительно гарантом качества и компетентности при принятии в автономном округе законодательных актов выступает Закон автономного округа от 06.04.2006 N 13-ЗАО "О правотворчестве", в который в конце 2008 года были внесены поправки, предусматривающие регламентацию на законодательном уровне базовых вопросов организации и проведения экспертизы нормативных актов на коррупциогенность. Аналогичную роль в деятельности органов исполнительной власти автономного округа, пользующихся правом законодательной инициативы, выполняет постановление Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 января 2007 года N 4-ПГ "О совершенствовании законопроектной деятельности в Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа", претерпевшее ряд серьезных изменений и дополнений в сентябре 2008 года.

Кроме перечисленных мер, обеспечивающих реализацию антикоррупционной составляющей в законодательстве автономного округа, на протяжении 2008 года Государственной Думой автономного округа были предприняты конкретные шаги по созданию законодательной основы предотвращения коррупции на территории автономного округа.

Положительной тенденцией в развитии законодательной системы автономного округа, проявившейся в 2008 году, следует признать нацеленность деятельности окружного законодателя на своего рода "расчистку" законодательного пространства путем исключения из него устаревших правовых норм и положений, в применении которых уже нет необходимости, отказ при разработке и принятии новых окружных законодательных актов (в том числе и поправочных) от механического заимствования (путем "копирования") норм и положений, содержащихся в федеральных нормативных правовых актах и аналогичных законах, принятых в других субъектах Федерации. Несмотря на то, что само по себе использование зарубежного и общегосударственного опыта, а также опыта законодательной деятельности других субъектов Российской Федерации - момент положительный, в аналогичном докладе Государственной Думы автономного округа о состоянии окружного законодательства в 2007 году отмечалось, что "копирование" в любом случае не может расцениваться как правотворчество, а потому заимствуя положения того или иного закона, необходимо критически относиться к его формулировкам, структуре и правилам законодательной техники, оценивать возможность применения таких заимствований в условиях жизни и деятельности на территории автономного округа. С учетом этого в 2008 году окружным законодателем скорректированы подходы к разработке новых актов законодательства автономного округа, произведена ревизия ряда действовавших окружных законов и решений окружных представительных органов; некоторые из них признаны утратившими силу (полностью или частично), в том числе и по причине отсутствия необходимости в дублировании на окружном уровне положений, содержащихся в нормах федерального законодательства.

С учетом важнейших итогов развития в 2008 году законодательства автономного округа и отмеченных тенденций законотворческой деятельности, общая оценка состояния окружного законодательства в истекшем году является положительной. Основаниями для этого выступают такие параметры и свойства системы законодательства автономного округа, как ориентированность окружных законов на учет региональной специфики демографического, социального и природно-климатического характера, обеспеченность комплексного подхода к правовому регулированию общественных отношений с учетом потребностей населения автономного округа и приоритетов общегосударственной политики, широкий диапазон охвата законодательным регулированием различных сфер общественной жизни в пределах регулятивных полномочий автономного округа, рациональность и системность законопроектной деятельности субъектов права законодательной инициативы, реализация системы мониторинга эффективности окружного законодательства и регулярное осуществление комплекса мероприятий нормоконтроля в сфере законотворческой деятельности.

IV. Рекомендации субъектам правотворчества Ямало-Ненецкого
автономного округа

Оценка состояния законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа по итогам 2008 года, изложенная в предыдущей части настоящего доклада, не может являться самоцелью. На основе проведенного аналитического исследования законодательного материала в динамике его развития и в привязке к процессам правового нормирования, происходящим на общегосударственном уровне, появляется возможность не только увидеть преимущества и недостатки законотворческой деятельности на уровне автономного округа, но и сформулировать рекомендации, определяющие дальнейшие векторы совершенствования окружного законодательства. При этом важно учитывать, что главная цель законодательной деятельности в автономном округе должна оставаться неизменной: в ее ходе должно обеспечиваться принятие эффективных и качественных законодательных актов.

Прежде всего, следует подчеркнуть, что эффективность принимаемых на уровне автономного округа законов определяется целым рядом разнообразных факторов и параметров, фактических условий, в которых действуют субъекты правотворчества в автономном округе и в которых существуют области общественной жизни, подлежащие законодательному нормированию. Отсутствие учета этих факторов и параметров, фактических условий способно привести к дисбалансу интересов между разными группами адресатов, к которым обращен законодательный акт, а в крайнем проявлении - и к игнорированию отдельными из них принятых законоположений. С этой точки зрения любой закон автономного округа представляет собой акт достижения некоторого компромисса в рамках определенного сегмента общественной жизни. Вот почему на разных стадиях законотворчества важно шире использовать механизмы участия общественности, институтов гражданского общества в непосредственных обсуждениях и экспертной оценке готовящихся к принятию законодательных решений. Представляется, что в предстоящем периоде окружному законодателю следует продумать, а затем и закрепить в Регламенте Государственной Думы автономного округа правила и процедуры обязательного привлечения к законотворческой деятельности Общественной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа, общественных организаций и объединений, электронных и цифровых средств массовой информации. Такой постоянный контакт окружного законодателя не только с органами исполнительной власти и муниципальными органами в автономном округе, но и с широкой общественностью позволит более точно прогнозировать социальные последствия принимаемых законодательных решений, оценивать их эффективность и приоритетность реализации.

В целях повышения действенности и качества законодательства автономного округа, безусловно, надлежит продолжить работу по обновлению существующих законодательных актов окружного уровня, проведению систематизации законодательства, в том числе путем замены нескольких законов автономного округа одним, имеющим кодификационное значение. Необходимость в такой "углубленной" систематизации назрела в отношении законодательства автономного округа, регламентирующего сферы жилищных и связанных с ними отношений, труда и занятости, социального обеспечения, социальной поддержки и социального обслуживания. Систематизация окружного законодательства, особенно проводимая путем его кодификации, позволит осуществить ревизию крупных комплексов правоположений, действующих в той или иной сфере общественных отношений и формировавшихся, зачастую, в условиях, отличающихся от современных; данная деятельность окружного законодателя даст возможность устранить имеющиеся несогласованности между отдельными законами автономного округа и нормативными актами подзаконного характера, восполнить пробелы и неточности в законодательном регулировании названных выше сфер общественных отношений, упрочить фундамент для дальнейшего развития в современных, непростых условиях социальной сферы в автономном округе.

Важным фактором повышения эффективности законодательства автономного округа является уровень правовой просвещенности населения, руководителей предприятий и организаций, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Окружной законодатель способен внести весомый вклад в решение проблемы пренебрежения к праву, особо выделенной в ежегодном Послании главы государства Федеральному Собранию Российской Федерации. Представляется, что значимым шагом в этом направлении может и должно стать принятие на уровне автономного округа закона, устанавливающего систему правового просвещения и пропаганды права, механизмы контроля за уровнем правовой подготовленности государственных гражданских служащих и муниципальных служащих в автономном округе.

Как отмечалось, в истекшем году активность окружного законодателя в плане обновления законодательства автономного округа, регламентирующего вопросы осуществления экономической деятельности, была невысока, что является поводом одновременно и для конструктивной критики результатов законотворческой деятельности в 2008 году, и для рекомендаций по восполнению допущенных недочетов. В предстоящем периоде следует уделить самое серьезное внимание вопросам упрочения и совершенствования в автономном округе законодательных основ стимулирования предпринимательства, повышения инновационной активности, укрепления благоприятного режима инвестиций. Важным направлением здесь выступает и будет выступать в обозримом будущем проблема законодательного обеспечения государственной политики по снижению уровня административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов, устранению избыточного контроля и надзора в рамках государственного регулирования экономики.

Вместе с тем следует принять во внимание то, что федеральное законодательство, регламентирующее условия ведения предпринимательской деятельности, только начинает меняться в сторону снижения уровня административного вмешательства и минимизации контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов. Стихийный рынок, сложившийся в стране в середине 1990-х годов, во многом обусловил принятие весьма либерального Гражданского кодекса РФ, что на фоне резкого ослабления авторитета федеральной власти привело к многочисленным попыткам дополнительно регламентировать (с целью ограничения) гражданские правоотношения на уровне субъектов Федерации. Эта тенденция проявляется в ряде случаев и в настоящее время, хотя известно, что гражданское законодательство находится в исключительной компетенции Российской Федерации.

Во второй половине 1990-х годов государством предпринимались отчаянные попытки ввести российский бизнес в цивилизованные рамки, однако отсутствие у федеральной власти достаточного опыта государственного регулирования экономики привело к истолкованию отдельными чиновниками установленных требований и ограничений в своекорыстных интересах и, как следствие, невообразимой по масштабам коррупции на всех уровнях публичного управления.

Лишь с начала 2000-х годов ситуация в сфере федеральной законодательной политики по вопросам развития и поддержки предпринимательства начала меняться в лучшую сторону. Первые шаги в этом направлении были сделаны по пути упорядочения процессов использования и приватизации государственного и муниципального имущества, совершенствования антимонопольного законодательства, введения системы публичных закупок (прокьюремента). Однако федеральному центру многое еще предстоит сделать: провести работу по дерегулированию экономики и снижению уровня административного вмешательства в хозяйственную деятельность субъектов предпринимательства, обеспечить создание развитой инфраструктуры функционирования малого и среднего бизнеса, равных условий доступа на рынок и выхода с него.

С этой точки зрения и субъекты Федерации, и тем более муниципальные образования будут находиться в состоянии ожидания дальнейших шагов федерального центра, поскольку сфера предпринимательства самым тесным образом переплетена с областью гражданского законодательства, функционированием кредитной и денежной систем, наконец, проблемами реализации конституционного принципа единства экономического пространства. Соответственно, пока ориентиры государственной политики по снижению уровня административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов не будут выработаны на федеральном уровне, субъекты Федерации и муниципальные образования во многом будут лишены возможности самостоятельно кардинально изменить ситуацию. Исключение составляют лишь случаи, при которых основной блок вопросов регламентации предпринимательской деятельности будет отнесен к ведению субъектов Федерации (что, впрочем, может иметь значимый позитивный эффект - успешно реализуют подавляющее большинство полномочий по регулированию предпринимательской деятельности провинции в Канаде, штаты в США, субъекты ряда других зарубежных федераций). Поэтому органам государственной власти автономного округа необходимо более активно выходить с инициативами на федеральный уровень по вопросам возложения на органы власти автономного округа осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации.

Несмотря на во многом зависимый от федерального законодательства характер законодательства автономного округа, направленного на регламентацию условий ведения предпринимательской деятельности, определенные самостоятельные шаги по снижению уровня административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов могут быть сделаны и на уровне автономного округа. Для этого в законотворческой деятельности на уровне автономного округа необходимо сформировать систему критериев и индикаторов, свидетельствующих о существовании в действующих или готовящихся к принятию законодательных актах мер повышенного административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов, механизмов избыточного контроля и надзора в экономике. В числе таких критериев и индикаторов могут быть обозначены следующие:

1. Установление в тексте нормативных правовых актов дополнительных (по сравнению с установленными на федеральном уровне) не мотивированных или избыточных требований к хозяйствующим субъектам (например, необходимость представления документов и сведений, которые ранее уже предоставлялись, в том числе в другие органы власти).

2. Наделение органов власти и должностных лиц несвойственными для них полномочиями исходя из установленной сферы деятельности, целей и задач, а также содержания выполняемых функций в системе публичного управления.

3. Отнесение в тексте нормативных правовых актов к числу подлежащих государственному или общественному контролю тех аспектов хозяйственной деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, которые не указаны в качестве подлежащих контролю в нормативных актах федерального уровня; установление дублирующих процедур контроля (когда контроль по одним и тем же параметрам хозяйственной деятельности ведется или может вестись самостоятельно несколькими разными органами власти, порой, органами власти разных уровней).

4. Применение методов государственного тарифно-ценового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов в тех сферах, в которых в соответствии с федеральным законодательством тарифно-ценовое регулирование не осуществляется вообще либо осуществляется только на федеральном уровне.

5. Наличие в тексте нормативных правовых актов коррупциогенных факторов, т.е. нормативных конструкций, позволяющих при их применении произвольно (в корыстных целях или без таковых) осуществлять предоставленные органу власти или должностному лицу полномочия. К числу таких факторов следует относить, прежде всего, дефективность либо отсутствие административных процедур, а также дискреционный характер предоставленных полномочий (возможность истребовать любые дополнительные документы и материалы, отсутствие сроков рассмотрения обращений, двусмысленность установленных критериев отбора хозяйствующих субъектов для предоставления государственной поддержки и т.п.).

6. Несоблюдение в тексте нормативных правовых актов стандарта по установлению механизма вступления в силу актов по результатам контрольных мероприятий и отсутствие порядка обжалования результатов проверок (например, указание на акт проверки как на основание для привлечения к ответственности, несмотря на то, что обычно проверяемому субъекту дается возможность высказать возражения к акту проверки, а результат их рассмотрения завершается вынесением постановления по делу).

7. Коллизионный характер или неполнота содержащихся в тексте нормативных правовых актов предписаний, в результате чего хозяйствующий субъект утрачивает возможность получить ясное представление о том, каким нормативным документом (какой нормой) ему руководствоваться.

8. Предоставление или возможность предоставления на основе нормативного правового акта дополнительных экономических преимуществ отдельной (заведомо ограниченной по численности) категории хозяйствующих субъектов, в том числе основанных на государственной или муниципальной собственности, либо в индивидуальном порядке.

Применение приведенной системы индикаторов становится особенно актуальным при разработке и оценке эффективности реализации нормативных правовых актов, устанавливающих порядок взаимодействия органов власти и субъектов малого и среднего предпринимательства в имущественно-разрешительных сферах - сферах налогообложения, государственного тарифно-ценового регулирования, лицензирования, стандартизации и обязательной сертификации, технического регулирования, предоставления мер финансовой поддержки, приватизации, передачи имущества в пользование (аренду, доверительное управление, безвозмездное пользование), предоставления земельных участков.

Создание в дальнейшем оптимальных условий для развития малого и среднего предпринимательства на территории автономного округа невозможно представить без планомерного совершенствования системы нормативно-правовых актов муниципального уровня. К сожалению, система муниципальных правовых актов, принятых и действующих в муниципальных образованиях автономного округа в части вопросов регулирования предпринимательской деятельности, далека от совершенства. Главным недостатком системы муниципального правового нормирования выступает фрагментарность, неполнота нормативной основы развития малого и среднего предпринимательства, который с учетом климатических и прочих объективных условий зачастую в автономном округе и так является убыточным. Отсюда не столько существование административных ограничений (они по большей части отсутствуют), сколько низкое качество нормативных документов выступает главным сдерживающим фактором муниципального управления экономическими процессами. В ряде случаев восполнить нехватку правовых актов муниципального уровня в некоторых муниципалитетах пытаются путем "слепого" копирования нормативных актов, принятых в других муниципальных образованиях, тиражируя тем самым недостатки исходных документов. Эффективным средством здесь могло бы стать оказание органами государственной власти автономного округа консультативно-методической помощи органам местного самоуправления по вопросам разработки, принятия и применения муниципальных правовых актов в сфере деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, в частности, путем разработки и утверждения на уровне автономного округа модельных правовых актов, рекомендуемых к использованию в муниципальных образованиях. Однако определенный позитивный эффект могла бы принести реализация и некоторых других мероприятий, в частности:

1) совершенствование механизмов программно-целевого планирования и управления на муниципальном уровне, нацеленное на принятие и реализацию максимально конкретных и реалистичных муниципальных целевых программ;

2) образование и деятельность на уровне муниципальных образований советов по развитию малого и среднего предпринимательства, призванных обеспечить транспарентный диалог между местной властью и хозяйствующими субъектами.

Очевидно, что базисом становления экономики знаний в стране является комплекс законодательных мер по обеспечению властью поддержки науки и научно-внедренческой, инновационной деятельности. В настоящем докладе отмечалось отсутствие в данный момент на окружном уровне блока законодательства, устанавливающего систему и механизмы государственной поддержки научной и научно-технической деятельности. Государственной Думе автономного округа совместно с окружными органами исполнительной власти (прежде всего, во взаимодействии с образованным в 2008 году департаментом по науке и инновациям автономного округа) предстоит в ближайшее время обратиться к проблематике законодательного обеспечения региональной системы мер государственной поддержки и стимулирования развития научной, научно-технической и научно-внедренческой деятельности.

***

Думается, что выполнение субъектами правотворчества в автономном округе приведенных выше рекомендаций в предстоящем периоде позволит не только повысить качество законодательного обеспечения политики Ямало-Ненецкого автономного округа по важнейшим направлениям публичного управления, но и создаст предпосылки для решения в складывающихся непростых условиях главной стратегической задачи, поставленной и руководством страны, и руководством автономного округа: обеспечить социальное развитие при экономическом росте.